乡镇政府在基层管理中的角色问题研究

方宇，邓祺

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥，230601)

乡、镇是我国行政区域的基层组织，乡镇政府位于我国政权序列的最末梢，上联国家下接农民，国家对农村社会治理的好坏，很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。从新中国的成立至今，我国乡镇权力体制改革已经经历了数次，而乡镇政府在基层社会管理中的角色也在不断的调整，并在实际的运作中，对于农村社会的发展起着重要的作用，然而伴随着时代的发展，也面临了很多困境与矛盾。本文将对乡镇政府在基层社会的管理中角色的问题进行探讨。

一、乡镇政权体制的历史变迁

乡镇政府是我国在农村地区设立的基层国家行政机关。新中国成立后，对于农村社会的管理，我国乡镇的管理体制伴随着政治、经济环境的变化，经历了几次较大的调整，主要可分为四个阶段：

(一)乡村政权并存

从新中国成立1949年到1953年，历时5年左右。

新中国成立初期，我国农村地区基层行政区域存在乡村政权并存现象，一是在东北地区、华北地区各省以行政村为基础的基层行政区域；二是在华东、中南、西南、西北地区各省以原有的乡为基层行政区域。[1]1952年12月，《乡(行政村)人民政府组织通则》由国务院颁布，正式以法律形式规定了乡与行政村并存，共同作为县领导下的农村基层行政区划，截止到1952年底，除西藏、台湾外，乡(行政村)级单位在我国共建立了近28万个。[2]

(二)乡镇政权建设时期

从1954年我国第一部宪法颁布到1957年，历时4年左右。

1954年初，为了适应农业合作化的需要，国家内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，要求乡政府按照生产合作、文教卫生、民政、财粮等方面的工作分设委员会。1954年9月，我国第一部宪法颁布，其中规定了乡(民族乡、镇)是县以下惟一的基层政权组织，原来的行政村建制撤销。截至1957年底，全国合并共建立乡镇120 753个，其中乡117 081个，镇3672个。[3]

(三)“政社合一”人民公社制度

从1958年《关于在农村建立人民公社的决议》通过到1982年新《宪法》颁布，历时25年左右。

1958年，《关于在农村建立人民公社的决议》确立了我国广大农村地区开始实行农村人民公社制度，自此，乡镇建制被人民公社取代，人民公社成为了“政社合一”的基层行政区域单位。由于人民公社原来是由多个乡镇合并而成的，因此相比于乡镇数量要明显减少，截至1977年底，我国共有人民公社54 000多个。[4]

(四)“乡政村治”二元体制

从1982年新《宪法》颁布至今。

1978年后，在改革开放的推动下，我国农村地区兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，农村地区生产力得到很大的提高。在新的政治经济环境下，“政社合一”人民公社制度已经无法适应农村发展的需求，在农村基层组织出现了管理的“真空”背景下，由村民自发探索出“村民自治”农村基层社会管理的方式。

1982年颁布的新《宪法》中明确了村委会是群众性自治组织的法律地位；1987年11月24日，第六届全国人大常委会审议通过了《村委会组织法(试行)》。1988年6月1日，该法案正式在全国范围内试行，进一步完善了民主决策和民主监督制度。从1990年开始，村民自治示范村活动在我国各地农村地区得到普遍开展。从此确立了“乡政村治”二元体制模式。截至2012年底，全国共有乡级政权单位40 446个，其中12 066个乡，民族乡1063个，建制镇19 881个。[5]

二、乡镇政府的主要职能与角色地位

(一)乡镇政府管理的基本职能

我国宪法和地方各级人民政府组织法，对于乡镇政府，在其职责和职权做了明确的规定，主要体现在以下几个方面：

1.执行职能。 按照地方组织法的规定，乡镇政府应执行乡镇人大的决议和上级政府的决定和命令。作为国家最基层的政府管理，主要任务在于执行党和国家的方针政策，完成行政区域内政治经济文化发展的各项工作任务。

2.保障职能。即乡镇政府有义务维护其社会秩序，保护公共财产和私人合法财产，保障公民个人和经济组织的合法权益，保障宪法所赋予公民的各项权力，保障少数民族的权力和尊重少数民族风俗习惯等。

3.社会管理职能。乡镇政府的社会管理职能主要包括基础设施建设，如水利、交通、通信、电力等，同时在发展经济事业的基础上，承担文化、教育、民政、司法等方面，通过政策、法律和经济手段进行建设和管理。

(二)乡镇政府的角色地位

1.国家行政管理的基础

乡镇政府是国家最基层的行政机关，是国家各项工作的落脚点，直接面向其行政区域内的广大居民，国家关于农村地区的方针、政策都要依靠乡镇政府向下贯彻，通过因地制宜、因时制宜的组织规划和监督实施，从而使国家统一的政令能够更有效率的贯彻到各个基层，是国家对我国农村地区实现有效的统治和管理的行政基础。

2.国家与基层农民的纽带

乡镇政府上连“国家”，下接基层农民，一方面国家的各项方针政策需要乡镇政府贯彻与执行，各项工作任务也需要其落实与完成，同时，乡镇政府直接面对广大农民，群众各种需求和意愿，也需要通过其向上反映。国家通过乡镇政府的这级管理起到的纽带作用，既可以直接通过各项政策措施体现国家意志，也可以高效率的满足群众的利益与要求，使得国家的意志与基层人民的意志能够更好的统一。

3.农村发展的领导者

乡镇政府是其行政区内的最高行政机关，执行上级政府的决定和命令，贯彻党和国家的政策与方针，在与国家大政方针政策相配套的同时，因地制宜、因时制宜的制定与本地相适应的具体方针政策，带领基层干部和群众实现农村经济社会的全面发展，尽快提高改善农民生活水平和精神文明素养，是农村基层社会各项事业发展的“带头人”和“掌舵者”。

三、乡镇政府角色转变的基础与面临的问题

政府是国家的统治机构，是社会治理的核心，政府组织结构和角色定位对整个社会的发展和进步起到了关键的作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和社会快速发展，我国综合国力得到了快速的提高。然而，伴随着经济的快速发展，一些严重的社会问题开始出现，行政体制在实际运作过程中种种弊端也暴露出来。在农村社会为了进一步实现最广大农民的利益，推动农村地区的长久健康与发展，需要人们根据客观环境的变化和现实社会的需要，进一步调整乡镇政府职能和角色。

(一)现状分析

自新中国成立以来，为了适应客观环境的变化以及现实社会的需要，我国在乡镇机制改革领域进行过多次较大规模的改革，农村社会也随之发生了巨大的变化。如今，随着我国农村经济社会事业等各项综合配套改革的深入，传统体制下的乡镇政府在面对现阶段我国农村社会快速发展的形势下，其原有的职能和角色设置已经无法很好的发挥其应有的功能，影响农村经济社会的全面发展，面临的问题主要包括以下几点：

1.经济环境发生变化

改革开放以来，以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革在我国农村地区兴起，如今随着农村改革的不断深入，农村经济社会发生巨大的变化，乡镇政府职能行使环境的改变，对原有政府的职能和角色定位提出了挑战。现阶段的农村经济社会，经济成分更加多元，相应的农村经济结构也发生转变，乡镇政府在经济、社会领域的管理职能范围、宏观调控的力度以及自我角色的定位都必须在原有的传统行政体制基础上适时的进行调整和创新。

2.政府内部管理问题

相对于现阶段我国农村社会事业各项综合配套改革的深入，传统体制下的乡镇政府在内部管理方面难以满足社会发展的需要，包括政府职能、机构设置、队伍建设等方面。在当前乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块关系混乱”问题，对于乡镇政府中设置的部门，有些应该直属乡镇政府管理的，却归属上级职能部门，而有些需要上级部门进行指导管理的部门，却隶属乡镇政府负责，这样的组织结构设置不仅增加了乡镇政府工作的负担，也限制政府工作效能的发挥。

(二)乡镇政府角色转变的基础

1.物质基础

社会的政治、经济、文化环境的发展，对于政府行政的需求和期望也在不断的发生变化，其中，经济环境对于政府管理改革具有重要的积极作用。十一届三中全会以来，在改革开放的推动下，社会发生了翻天覆地的变化，综合国力也得到了快速的提高，经济制度的建立与完善为我国乡镇政府的改革提供了坚实的物质基础。

2.制度保障

作为国家行政管理的基础，乡镇政府职能的转变和角色的重新定位需要国家意志的支持。新中国成立以来，党和国家对于我国农村地区发展的探讨和改革也一直没有停止过。从历次乡镇政权体制改革来看，每次改革的动力都是源于党和国家制定的路线、方针和政策，从1954年国家内务部颁布的《关于健全乡政权组织的指示》到1987年《村委会组织法(试行)》的通过，以及经过1983年、1992年、1998年、2001年和2005年的五次乡镇机构改革，都为推动现阶段乡镇政府的改革提供了坚实的制度保障。

四、服务型政府：乡镇政府角色转变的新目标

上世纪七八十年代，西方一些国家为了解决在政府管理中出现的问题，开始对政府改革和政府角色的定位进行了探索，以市场经济为基础的新型政府管理模式和服务型政府的角色理念逐渐在实践中实施和推广。从2001年，我国地方政府和学术界最早出现了关于“服务型政府”方面理论的研讨和相关实践，并于2004年被中共中央采用并强调。在我国当前农村地区“乡政村治”的背景下，构建服务型政府，转变政府在管理中的角色，成为了乡镇政府必然选择。

(一)服务型政府的提出

2004年温家宝在中共中央党校的一次讲话中，首次正式提出“服务型政府”建设问题，次年3月，全国人大十届三次会议上，“服务型政府”被写进政府工作报告中，2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中再次把“加快行政体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容被强调。[6]由此，构建一个适应我国具体国情的服务型政府正式成为我国政府行政管理体制改革目标。

(二)服务型政府的概念与特征

1.服务型政府的概念

政府是国家的统治机构，代表国家行使管理职能。在不同时期，对于政府的职责权限和角色定位，国家往往会根据社会发展的情况进行不断的调整。而服务型政府从字面上理解，从“服务”两字则可以看出，其强调的是政府的角色定位，从现阶段的统治、管理向服务角色转变，因此，服务型政府是在人民本位和社会本位理念的指导下，以为人民服务、为社会服务为宗旨，依法行政，从原来的“全能政府”转变为“有限的政府”。

2.服务型政府的内涵

(1)以人为本。服务型政府的本质特征就是以人为本的服务理念，以广大人民的真实需求为出发点，树立“人民本位”和“社会本位”的管理理念与宗旨，而不是传统的“官本位”思想。服务型政府在实际工作中，表现出来的不应该是居高临下的管理，而应该时时为群众着想，深入群众之中，聆听群众的真实想法，把人民群众的满意度作为衡量各级政府工作成效的标尺。

(2)法治和责任。“法治”包括两个方面的含义，一是法制健全，有法可依，二是法律至上，有法必依。法治政府是指政府受到法律的约束，依法行使行政权力，只有将政府的权力受到法律和制度的制约和监督，才能够保证政府在行使权力的过程中，按照公平公正的原则，提供规范化和高效率的服务工作。因此，服务型的政府一定是法治的政府。

服务型政府也是“责任政府”，即政府在为公民提供各种服务时，不仅要保证每个公民的民主主权等基本政治权利，还要承担起政府所应该承担的相应的责任，对自己的行为负责，为提供的服务负责，更是为广大人民的最根本的利益负责。[7]责任应该是服务型政府的价值取向，也是基本内涵。

(3)公共服务。政府提供社会公共服务，就是要以普通老百姓的利益、实际需要和愿望作为工作的出发点，加大教育、医疗、社会保障、环境保护、公共基础建设等事业的投入，公共服务事业直接关乎于国家的长久健康发展与繁荣，因此，建立一个适合我国国情、可持续发展的政府公共服务体系，是一个服务型政府的根本任务，

(三)乡镇政府服务角色转变的意义

农村是我国经济发展的基础，也是国家安定和谐的保障。随着社会主义市场经济的建立和发展，传统政府行政体制在新的社会环境冲击下暴露出种种弊端，因此，作为国家行政管理的基础和我国农村发展的“领头羊”，乡镇政府的职能和角色的转变显得尤为重要。服务型政府则是在人民本位和社会本位理念的指导下围绕服务开展工作，它所具有的“以人为本”、“法治”和“责任”特质与当今的社会、经济发展的需要相适应，因此建立服务型政府是经济和政治体制发展的必然需求。随着服务型乡镇政府在实践中逐渐发展和完善，服务型乡镇政府将会对新农村建设与发展起到越来越大的作用。

参 考 文 献

[1]许才明.乡镇政府管理改革研究[M].南昌：江西人民出版社，2009，12(1):10.

[2]杨璇.我国乡镇体制改革[D].北京:中央民族大学,2006.

[3]詹成付.关于深化乡镇体制改革的研究报告[J].开放时代,2004(2):5-6.

[4]浦善新.中国行政区划概论[M].北京:知识出版社,1995,12(1)：463.

[5]刘新生.基层地方政权机构改革模式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2010,12(1):48.

[6]王艳成.城镇化进程中乡镇政府职能研究[M].北京:人民出版社,2010,10(10):149.

[7]宋增伟.服务型政府建设的理论与实践[M].北京:中国经济出版社,2012：79.