城乡基层治理中地方政府合法性危机研究

段欣

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

任何一个政府、任何一个政治体系都会将自身合法性放在重要地位。自从十六届三中全会提出了统筹城乡发展战略，中央的各项宏观政策与地方的实践紧密配合多管齐下，政府绩效开始凸显。城镇化建设是扩大内需的需要，是增强经济发展内生动力、提升质量和效益的战略重点，也是解决“三农”问题的重要途径。继而党的十八大报告提出，要推动城乡一体化发展，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。这一论断不仅提出了城乡一体化战略，而且对实施这一战略提出了明确要求，那么当前如何维护和发展城乡基层治理中地方政府合法性问题就变得极为重要。

一、相关概念界定

(一)合法性相关概念

1.合法性的内涵与基础

合法性是政治学中的一个概念。合法性(英文中的表述为Legitimacy)是政府权威和政治秩序自觉被公民认可和接受的程度。它既是政府治理的民意基础，也是民主治理的直接后果。自20世纪80年代以来，关于合法性理论越来越引起我国学者关注。《布莱克维尔政治学百科全书》中就说道：“任何一种人类社会的复杂形态都面临着一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题。而在现代社会,这个问题变得更为突出也更为普遍了。”[1]但最早对于合法性问题的探讨便可追溯到古希腊时期，学者亚里士多德在《政治学》中指出：“适用于一切政体的公理(是)：一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分。”[2]这里所提及对政体的是否认同的问题就应是合法性方面的问题。

马克思·韦伯将权力合法性的来源分为传统型、魅力型、法理型三种类型，指出“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。[3]这也就诠释了一点，在我们的现实生活中能够存在且稳定的政局必然都是合法的，虽然表现形式各异但也决不允许不合法统治的存在。韦伯从经验主义出发，认为是人们对于政治体系的认可和对其权威性的认可保持了社会的稳定。阿尔蒙德认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的。那么，这个政治权威就是合法的。”[4]西摩·马丁·李普塞特在《政治人：政治的社会基础》一文中是从政治社会学的角度阐述了合法性的相关概念。李普塞特认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”。[5]哈贝马斯言道：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上的被承认。”[6]也正是因为有了哈马斯的批判，虽没有彻底排除经验主义的概念，但也将合法性理论有了从经验主义角度向规范主义的回归。这些观点也为分析城乡基层治理中政府合法性提供了多元化视角。

2.合法性危机

合法性危机是一个政治发展问题。虽然学术界并没给合法性危机下过一个明确的定义，但却是合法性理论中不可或缺的重要部分，研究合法性理论的逻辑前提也就是承认合法性危机存在且不可避免。规范理论代表哈贝马斯的“合法性危机”学说思想就认为，古代社会中就有合法性冲突的存在并且不可避免，合法性危机并不是现代社会特有的。国家在从传统社会向现代社会转变这一剧烈变动过程中，更容易出现合法性危机问题。如S·P·亨廷顿所言：“社会及经济现代化对政治与政治体制所起的破坏性影响有许多形式。社会和经济的变化必然使传统社会与政治集团瓦解,并削弱对传统权威的忠诚。”[7]由此可见，合法性危机是当今一个普遍性问题也是一个严酷的政治现实。

(二)地方政府合法性

1. 地方政府合法性内涵与基础

所谓地方政府合法性，是指地方政府的地位、权威及所实施的治理为公众所自愿服从和认可的状态。这种合法性并不是地方政府通过强制力所达成的单向结果，而是政府与公众在观念及行为上的互动所形成的双向认同。地方政府合法性的基础就是地方政府通过哪些方法和途径来使公众认可其地位、权威及治理的正当性。正如学者所说“良好的合法性意味着公众信任和认可治理主体，也意味着公众对治理主体的错误拥有一定的容忍度”。[8]

2.地方政府合法性基础构成要素

地方政府合法性基础是其获得合法性的依据和来源。公众对于其合法性基础构成途径主要有以下几个要素：一是意识形态基础，主要是公众在认知、价值观念及信仰上与政府之间达成了共识；二是制度基础，公众对于制度规范的认可，使政府有了一个相对较为稳定的环境进行运作；三是有效性基础，指政治主体在改善公众生活水平方面的有效性；四是拥有非凡个人魅力的英雄式人物。地方政府与民众最为接近，能够及时获取公众需求信息并回应和反馈；同时也是公众了解政府的窗口，接受公众直接审视。

二、城乡基层治理中政府合法性现状及其危机

以往国内外有关政治合法性的研究基本集中在国家层面上，对地方政府的合法性较少涉及。对中国地方政府的合法性研究主要集中分析了村级治理和基层自治的合法性。但是村民自治在中国并不属于政府机构。本文主要以基层地方政府依靠治理机制，发挥社会力量共同解决社会公共政治问题。

(一)城乡统筹发展中的政府合法性现状

1.我国政府合法性现状

纵观中国政府合法性的发展历程，我国政府合法性基础经历了从历史功绩、个人魅力、民族主义、意识形态的提供过程，现在正处在由功绩合法性转向民主法治为基础的合法性建设并且初具成效。一方面，在政府形成于起源意义合法性上中国共产党领导人民推翻三座大山，并在“基于人民的同意”的前提下建立中国政府； 另一方面，中国政府具有运行与发展意义上的合法性。目前我们所要做的就是不断维持和增强政府运行和发展意义上的合法性问题。

2.合法性对于城乡基层治理的重要性

首先，良好的合法性有利于节约城镇治理的成本。如在推行某项决策时，会得到较大范围内公众的支持与认可可以减少阻力。其次，有利于增强城镇治理的科学保障。合法性以认同和服从为基础，能够激起公众的忠诚感和利益归属感，使公众广泛、深入的参与公共政策。最后，赋予了治理主体以一定的修正错误的余地。良好的合法性意味着公众信任和认可治理主体，也意味着公众对治理主体的错误拥有一定的容忍度。综上，对于现阶段城镇治理而言，合法性是一种不可或缺的宝贵资源。

3.地方政府合法性获取途径

中央政府以管理职能为辅、统治职能为主，而基层则以服务职能为主、管理职能为辅。基层治理质量、社会生活管理的改善，往往比经济收入的增长更直接、更有效地影响城乡居民的生活质量、发展空间与幸福感判断。基层地方政府合法性来源是通过传统政治文化及基层政府的治理绩效。中国传统的政治文化是政府获得合法性的重要来源之一，其中民众对政府治理水平的重视却日益成为其获得政治合法性的手段。这就是我们认为的政府在绩效方面的成就有利于政权的巩固。政治学学者何增科在其《政治合法性与中国地方政府创新》一文中论及中国政治合法性时就列举了增强政治合法性的八条途径，其中好几条均和地方政府有关。

(二)城乡统筹发展中的政府合法性危机

1.地方政权维系困境

不能否认政府绩效有利于合法性的维护，但是合法性若仅仅建立在政府绩效基础上，那会极其不稳定。若绩效好，民众支持与认可；若绩效下滑，民众不满情绪则会扩散，哪怕一件很小的突发事件都可能引发一连串的非常规政治参与行为。“表叔”、“房姐”、“不雅视频现象”及“地方债务黑洞”等现象反映了地方政府在行为信用方面、政策信用方面、绩效下降方面的深层次的合法性危机。

2.经济发展与社会治理机制匹配不同步

城乡一体化经济发展加快，治理制度与机制不完全匹配。很长时间以来，城乡二元管理格局中的户籍制是整个城乡基层治理的突出特征，但是这样的治理模式明显阻碍了城乡间的统筹发展。城市和乡镇之间人员及资源的频繁流动，整个社会发展的内在动力要求冲破传统的二元治理模式，为实现二者均衡发展需要实行城乡一体化的治理机制。

3.城乡基层治理中权责不清、体制不完备，治理有效性降低

若是在横向政府与市场、社会的边界不清，纵向上下层级政府或部门间权责界限模糊，就容易出现“谁都负责，谁也都不负责”、“见利就争，见责就让”的现象，实践中就可能出现地方与中央政府之间博弈，“中央权力地方化”就可能产生。中央政策在执行过程中被“阻隔”，恰恰是近年城乡基层治理失效的重要原因。如基层微观社会结构的整体性变迁中，社区目前没有健全的制度化管理体系，加上户籍制度、人员流动等因素无法承载全部治理功能，甚至会出现真空地带。在农村税费改革后，一方面，农村基层自治的合法性与合理性得到强化；另一方面，乡镇村基层组织内卷化与谋利化倾向明显，都降低了治理的有效性。

4.城乡基层公共产品和服务非均等化且利益诉求与反馈渠道不畅

政府提供服务职能本身就是对于基层的治理，因为现代行政的管理就是寓于服务之中，提供公共产品就是现代政府的重要职责，意味着国家政权触角的延伸。在当前的城乡基层，一方面公共产品和服务的供给不足，另一方面供给不均。因此，政府在公共服务供给中的角色及基层治理中的功能应做调整。如2013年8月安徽绩溪县村民因高温停电围堵乡政府掀翻公务车事件，就是因为当多元化的利益诉求不能通过有效及体制内的渠道进行反馈和排解时，民众一般会选择非常态和体制外的渠道及手段来维护自己的利益，这样的行为也是对现有秩序与社会稳定的冲击与考验。

5.地方政府成本过高，政府行政效率低以及财富分配不均

据《中国统计年鉴》中的数据统计显示，我国行政成本的规模及其增长速度非常突出。仅仅自1978年至2006年的28年间，我国行政成本增长了87倍，致使有学者将我国称为“世界上行政成本最高的国家”。对安徽省“十一五”和“十二五”期间行政成本状况的定量分析也是呈现出增长过快、规模过大，行政管理费用增长、行政效率低等隐性漏洞尤其是地方政府行政成本现状的真实写照。

6.政府体制内的资源与民间治理资源合力不足

学者费孝通在其《乡土重建》《乡土中国》和《皇权与绅权》等著作中就提出中国社会是自上而下和自下而上的双轨治理结构模式，在基层治理中宗族等文化观念建构，加上地方精英参与的治理对原有的乡村治理机制有了比较大的作用，这样的一种自下而上的治理实际上就是发挥了民间治理资源。我国基层就应当是村民自治和社区的自我协调管理，这样的形式在实际操作中可依据本土特点，用非制度化、非正式色彩的权力策略化解摩擦与冲突，优化治理效果。

三、城乡基层治理中增强政府合法性建议

(一)增强政权形式与实质上双重合法性

形式上的合法性包括地方政府机构的设置、地方政府制度的完善以及地方政府的运行是否符合法律规范等。这其中增强实质上的合法性是重点。所谓实质上的合法性，即“合乎民意”。正如《政府论》所强调的这种合法性是人民内心对政府的一种信念。

其一，在理念层上，要树立以人为本的执政理念。即真正以民众为管理的出发点和归宿，一切依靠民众，一切为了公众。以人为本，才能真正符合民意。科学发展观的精髓即是“以人为本”，它的提出为政府合法性提供了强大的理论支持。在十八大报告处处彰显“民本”情怀，如社会各项事业强调“民生”，干部选拔任用强调“民意”，法治建设强调“民主”……十八大报告中，与“民”字相关的词汇频繁闪现；“为全面建成小康社会而奋斗”、首次明确提出居民收入倍增目标和“服务型”政党建设……据媒体统计，十八大报告共145次提到“人民”。有媒体评论，十八大报告把人民的利益举过头顶。在实际操作中要时时处处体现民生。

其二，在操作层上，要贯彻人本理念，充分体现民意。其中关键就在于满足人的需求。既包括当代人的需求，还包括后代人的需求。马斯洛需求层次理论就说明，首当其冲的是要满足人们生存的需要，这就要求政府以经济建设为中心，推动经济的高速发展满足人们生活必需；其次是满足人是发展需要，通过建立服务政府、责任政府、学习型政府，提高政府服务能力为发展提供保障。当然，满足后代人的需要，这要求政府注重环境、生态的保护。将环保等指标纳入政府政绩管理之中，走可持续发展的道路，这涉及到政府合法性的持续性问题。

(二)梳理社会关系寻求最佳治理模式

针对目前社会形势下的新型社会关系，需要在基层社会找寻一个有力的支撑点，那应该就是一条适合基层现有经济情况的治理模式，而基层治理结构的创新就应该从地方经济发展方面考虑，走一条“强县政，精乡镇，村合作”的治理模式。“通过强化县级政府的经济管理职能，建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力，对县乡村的发展进行合理分工，可以有效带动农村经济的发展。通过并精乡镇，完善县以下的小城镇体系，并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上，提高农村的经济合作能力，增强农民与市场之间的联系，避免集体经济弱化所带来的种种弊端。”[9]

(三)改变传统格局完善城乡基层公共管理机制

目前日益开放的户籍制度、教育问题，都会促使基层社会在转型中，构建成与市场经济体制及城乡一体化发展相适应的新格局。这就要求彻底消除城乡二元化打破传统的城乡分割观念，在城乡治理中就要求公共服务、全力保障、福利待遇实现城乡等同。并且在社会中充分发挥政府、市场和社会中介组织中第三只手的作用，构建充满竞争和活力的公共服务体系。“社会融合是城乡基层稳定的有力保障，也是促进社会经济发展的核心基础，扎根于社会生活之中。”[10]政府在基层治理中积极作为，践履行政管理职责，同时根据民众利益的变迁，适时改革自我，以治理机制创新获得市民社会的持续支持与真诚合作，以取得最终的互利与双赢。

(四)构建基层治理网使社会资源在有序互动中共享

在城乡基层，由于新型治理模式中政府的推动作用不可或缺。在城乡基层的治理中，更离不开政府与各社会组织或群体之间的相互依赖，通过秩序见的合作共赢，并适当地实现基层权力如对社区权力的让渡和建构，建立日趋完善的城乡基层民主治理网络，才能实现城乡基层有效的治理。在如今网络时代下也可借助新兴媒体，如互联网、微信、微博等媒介共同关注实时社会热点，是共享整个社会资源，形成有序互动。

综上所述，我们一方面要看到关于城乡基层治理中政府合法性问题的严重性和紧迫性，需提高警惕；另一方面也要看到问题的复杂性，对国家充满信心和希望，对政府充满理解和宽容。稳定、民生、发展是城乡基层治理的基本目标。在实际行动中，以满足人的需求为首的行动也预示了增强政府实质合法性的美好前景。我们有理由相信：具有坚实的政府形成和起源意义上的合法性的中国政府，一定会在实际运行中充实和强大其运行和发展意义上的合法性。促进基层治理与社会管理相融合，促进政府与市民社会的合作，共同建设自由幸福的微观生活，使未来的城乡在地域概念上、生活方式、行政管理上的边界越来越模糊，城乡社会逐渐走向融合，全面实现城乡基层善治。

参 考 文 献

[1][英]戴维·米勒,韦农·波格丹诺著，邓正来译.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，2002:440.

[2][古希腊]亚里士多德著，姚仁权译.政治学[M].北京：商务印书馆,1983:210.

[3][德]马克斯·韦伯著，林荣远译.经济与社会(上卷)[M].北京：商务印书馆,1997:239.

[4][美]G·A·阿尔蒙德著，曹沛林译.比较政治学:体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社,1987:35.

[5][美]S·M·李普塞特著，张绍宗译.政治人——政治的社会基础[M].上海：上海人民出版社,1997:55.

[6][德]尤尔根·哈贝马斯著，张树博译.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社,1989:184.

[7]塞缪尔·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海：上海译文出版社，1989:40.

[8]刘超，胡伟.小城镇治理的内卷化与合法性危机：以官镇为例[J]．社会主义研究，2013(1)：165.

[9]高星.新时期基层治理啥模式最合适 强县政精乡镇村合作[EB/OL].(2010-01-14)[2014-02-22].http://politics.people.com.cn/GB/1026/10767069.html.

[10] 袁方成，袁青，宋江帆．国家整合与社会融合：城乡基层治理发展趋向与对策[J]．国家行政学院学报，2013(3):85.