农村宅基地制度问题分析

2014-04-05刘慧芳郭青霞

山西农业大学学报（社会科学版） 2014年5期

刘慧芳,郭青霞

(山西农业大学资源环境学院，山西太谷 030801)

在我国民间，房屋也叫“宅”、“宅子”或“房宅”，其中“宅”不仅仅是指房屋，还指由民间或国家认可的与房屋有联系的一定范围的土地。[1]因此“宅”是包含了我国《土地管理法》中所指的“宅基地”。宅基地又分为农村宅基地和城镇宅基地，本文的宅基地主要是指农村宅基地，依法批准农村农民家庭一定面积的集体所有土地，用于建造住宅(包括住宅、附属用房和庭院等)，它的产生是国家为保障农民的利益和基本生活居住权利而实施的特殊制度安排。自1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》第一次提出宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”，至今，农村宅基地流转一直被政策法规所禁止，而学术界对其能否流转也存在着对立的观点。[2～4]2013年11月召开的十八届三中全会中提出要“赋予农民更多财产权利”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”为农村宅基地流转确定了方向。在此背景下，笔者从二元结构的角度对农村宅基地制度未来走向给予关注和思索，对完善宅基地制度研究进行一定探索。

一、基于“所有权——用益物权”模式的宅基地使用权性质的分析

中国人传统观念上认为成家的一个重要标志就是拥有住房，“有属于自己的房子”的传统观念是根深蒂固的。《物权法》作为财产法，保障农民基本住房需求，对符合申请条件的农户无偿分配宅基地，体现农村宅基地使用权属于一种福利保障作用。[1]2007年《物权法》第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”；第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”；第154条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”。由以上条款，宅基地使用权是一种带有福利保障性质的用益物权。[5]

我国农村宅基地使用权是与集体土地所有权同时出现的物权。在古代社会就有“宅基地”的记载，例如井田制下，土地所有权属于国家，农民在其可分配的土地范围内不仅可以耕种土地获取粮食，而且也能分得一块土地建房居住(相当于宅基地)，帮助农民安居，促进社会稳定。建国后，1950年颁布的《土地改革法》第1条“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。实现新中国耕者有其田，居者有其屋”。1954年《宪法》第8条“国家依照法律保护农民的土地所有权和其它生产资料所有权”。在此期间，土地所有权是私人所有权。[6]1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租或买卖。社员新建房屋的地点要由生产队统一规划，尽可能不占耕地”。第一次将宅基地所有权与使用权相分离。1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步明确了农民对宅基地只有使用权没有所有权，所有权归生产大队。1972年“大四清”时规定，农村宅基地免费获得。因此，我国农村宅基地所有权转为使用权是通过政府政策引导完成无偿平调的，而不是通过等价交换，体现我国宅基地福利保障性质。

宅基地使用权在历史演进中是从农地所有权直接转化而来，根据传统习惯，农民从认知上就认为集体土地所有权归属于集体只是一种观念形态，实质上宅基地使用权基本等同于所有权的权利，具有较强的物权效力，与个人房屋及其地上物一样是不可侵犯的。在农村，因为宅基地“寸土必争”产生的纠纷也能看出农民对宅基地使用权高度认同的程度。依据大陆法系的“所有权——用益物权”模式，宅基地使用权即用益物权，是在所有权私权基础上派生出来的他项权利。在我国宅基地所有权属于集体所有，但所有权主体不是个人所有，缺少私权性质，因此用益物权在此基础上也不成立。在我国固有法中，宅基地用益物权只是一项政治制度安排，实际使用上相当于大陆法系国家的所有权，对于民事主体来说相当于自物权，即所有权。[7]笔者也认同此看法。从我国宅基地使用权历史演变来看，它与宅基地所有权同时出现，在农民看来两者性质是一样的，已经习惯认为是宅基地所有权。从法律属性看，宅基地与土地承包经营权基本类似，具有所有权的属性，某种程度上超越了使用权内容而演变成“准所有权”特性的物权。从民间实际情况来看，虽然国家法律强调宅基地属于集体所有，但是对于大部分农民来说，他们像所有权人一样长期使用宅基地，而且还能继承，没有期限限制，这种权利行使状况长期以来都获得集体、第三人和政府的承认。从宅基地使用时间上看，当建筑物消失以后，宅基地使用权人仍然可以继续使用原有宅基地。所以，在现实生活里，农民把宅基地使用权看成宅基地所有权，把它定位为“准所有权”，既有理论上的合理性，也有历史形成的传统认知。

二、宅基地取得途径分析——初始取得与继来取得

(一)现行法律制度下的宅基地取得途径分析

《物权法》规定,宅基地使用权的取得和行使,适用《土地管理法》等法律的规定。《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。因此，从法律规定上看，宅基地使用权取得只能通过集体成员资格申请无偿取得这一种方式。[8]

关于宅基地使用权申请主体和申请条件，根据2004年修订后的《土地管理法》第62条第1款及2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》“严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。在《土地管理法》中并没有具体明确规定宅基地使用权的申请条件，一般认为是本集体组织成员或本村村民。[9]我国法律一方面规定配置宅基地是以户为单位的，另一方面又规定申请主体为个体(本集体组织成员)。法律规定模糊，引起宅基地分配或使用过程纠纷，比如《土地管理法》规定一户只能拥有一处住宅，但并未明确限制一户只能申请一处住宅，在现实中“一户多宅”的现象频现。

关于宅基地使用权取得程序。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”即宅基地合法取得采取申请——审批方式，政府批准是宅基地使用权取得的关键。《宪法》和《民法通则》认为“农民集体”是集体土地所有权人，那作为所有权人，理应对集体土地包括宅基地享有占有、使用、收益和处分财产的权利。但在《土地管理法》中并没有承认“农民集体”对宅基地的处分权，反而县级政府越位对集体土地拥有处分权，有越俎代庖之嫌，也与相关法律相违背。

(二)社会发展对宅基地取得制度的新要求

随着我国城乡一体化建设，农村经济发展及农村社会保障完善，原有依靠集体均分、福利保障和行政配置的农村宅基地使用(取得)制度向市场化(效率)、城乡一体化(公平)方向逐步改革。[10]从功能保障的角度看，农村宅基地的福利保障功能逐渐向土地的财富储存功能、产业空间集聚功能及土地增值等新兴功能转变。宅基地的财产性质逐步彰显，允许宅基地使用权按市场要求流转势在必行。从效率公平的角度看，随着城乡一体化发展，城乡土地逐步融合，宅基地与国有土地将具有“同地、同价、同权”的平等地位，同时宅基地流转有利于城乡土地资源优化配置，也使广大农民能借助土地权利合理分享经济发展的收益。因此，宅基地流转符合社会发展需求。

当前农村宅基地使用权流转的主要形式包括：

1.出让。依据地随房走的原则，房屋所有权发生转移，宅基地使用权也因此转移。在实践中表现形式多样，如村民进城定居城市后将原农村住宅包括宅基地使用权出售给他人，或农民在征地后“农转非”，将闲置的房屋出售。

2.租赁。农民出租房屋的同时也出租了宅基地使用权，因此收取的租金当中应当包括宅基地级差地租。

3.继承。在户主死亡后，继承人继承房屋所有权，同时宅基地使用权随同继承。关于继承者农转非后是否还具有继承权目前有很大争议。

4.赠与。两种形式，一种通过赠与房屋，连同宅基地使用权赠与他人；另一种就是直接将宅基地使用权赠与他人，由他人行使宅基地使用权。

5.置换。根据特定目的互换宅基地。

6.抵押。将宅基地或宅基地上的建筑物或附属物设定担保，在农民无力偿债的情况下，以抵押物款优先受偿债权的形式。目前我国《担保法》《土地管理法》等法律并不认可宅基地的抵押权，但在实践中，农户与一些组织之间签订私下合同筹措资金，存在隐形抵押的现象。[11]

7.征收。为了公共利益，国家将集体土地转为国有土地，所有权主体发生变化。

三、农村宅基地退出机制，坚持“有偿转让与无偿收回”相结合的原则

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)要求城镇建设用地增加与农村建设减少相挂钩的政策要求，节约集约利用农村集体建设用地，保护耕地。但是当前中国农村宅基地利用普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用及农村居民点面积不减反增等一系列问题，[12]笔者认为宅基地流转制度能够有效提高土地利用效率，但是对于宅基地规模控制和整理挖潜方面，建立有效的宅基地退出机制才是有效途径。

目前宅基地退出模式多种多样，根据宅基地退出主体不同可分为政府主导型、村民自发型、企业推动型和市场配置型；[13]根据宅基地退出适宜性分为城镇化村庄改造模式、村庄内部改造模式、整体搬迁改造模式和中心村建设模式。[14]

农民虽然只有宅基地使用权，但是作为实际使用人，且对宅基地拥有无限期使用，可被认为“准所有人”，其对宅基地拥有较大决定权，因此笔者主要从农民主体分析宅基地退出机制设计。

如果建筑物及其附属建筑物属于合法取得，且所占面积符合国家标准，宅基地使用权人可自主选择是否退出宅基地。选择退出者，其宅基地使用权需上交集体组织，获得相应经济补偿，如果仍然居住原集体，且无其他宅基地者，应分配新的宅基地；选择不退出者，可继续享受宅基地使用权及相关收益，并承担相应的义务。

宅基地使用权人拥有二处宅基地以上，或其宅基地超过所在的省、自治区、直辖市规定标准面积，可将符合标准面积内的闲置宅基地使用权有偿上交集体，超标的闲置宅基地应无偿由集体组织收回或根据情况给予一定经济补偿再由集体收回。对于退出宅基地的地上建筑物及其附属物应给予经济补偿。[15]

宅基地使用权人虽然户籍留在本村集体，但是已在城镇买房定居，且长期不在本村居住，则应坚持优先有偿转让退出机制。退出方式可包括：(1)有偿转让。宅基地使用权人可有偿转让给符合受让条件的个人或集体，或由于村集体公共利益或国家公共利益需要，经过村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意后，可由村集体强制性有偿收回；(2)无偿赠与。具有合法宅基地使用权人可将闲置的宅基地使用权无偿赠与本村集体；(3)作价入股。可将一定期限的宅基地使用权作价，交与本村集体组织内的经营性组织或个人，采取合作方式，项目完成后，盈余收入按照入股份额进行分配的一种合作开发模式。[16]这种方式是深圳市在进行城中村改造过程中，通过采取村民以宅基地入股的方式来参与城中村改造，并参与项目利润分配。[17]

四、结论

(一)尊重集体土地所有权人，明确农民宅基地土地财产权

宅基地使用权作为用益物权，来源于集体土地所有权。村集体组织作为集体土地所有权人，有权利对本集体内的土地包括宅基地进行占有、使用、收益和处分等基本权利。因此，村民获得宅基地使用权合法性可依据与所属集体组织签订宅基地使用权合同；宅基地使用权生效时间点即与集体组织签订合同之时；至于行政审批只是合同生效要件，只有经过行政确认程序，宅基地使用权设立才发生法律效力；因此宅基地使用权生效以合同生效为必要条件，不需要登记等其它条件。

在我国，宅基地是作为一种福利保障无偿配置给农民的，因此农村宅基地被认为是一种福利保障而不具有财产性质，也不能继承、转让，这有碍于住宅及宅基地的流转和合理利用。国家在权利设定上应规定符合国家标准内的宅基地永久化，使其成为农民的一项永久财产权，具有占有、使用、收益和处分的权力，并由政府主导建立有序农村土地市场，提高流转效率和质量。

(二)建立规范、有序的农村宅基地市场体系

农村宅基地流转主要通过市场来调节，实现土地资源优化配置，可参照城市土地市场建立宅基地一、二级市场。宅基地一级市场，由集体垄断，集体作为所有者将宅基地使用权分配给符合申请条件的个人或集体，并向宅基地使用人收取土地年金，用于改善本村生产生活条件。国家可向宅基地使用权人征税，作为收益调节手段，在城乡结合部、近郊农村和远郊农村之间合理分配。宅基地二级市场主要指宅基地使用权在个体之间的转移。转让宅基地使用权人直接向集体负责。但对农村居民宅基地私人产权有政策性限制，每户农民一生只能享受一次无偿性质的宅基地，且规定农民转让房产后户内人口不得再申请宅基地或其他优惠政策。[18]

(三)完善农村宅基地退出补偿机制，加强退出制度的操作性

农村宅基地有偿收回主要针对的对象是合法取得的符合国家相关标准农村宅基地，包括继承、转让等合法途径，对于违法取得原则上应无偿收回。对已在城镇长期定居，只要自愿退宅还田，且放弃新宅基地申请权的村民，政府可按退出的符合国家标准的宅基地面积给予一定的经济奖励；在符合村镇规划的前提下，也可鼓励将原宅基地和房屋有偿转让给符合申请宅基地条件的本村村民。我国有一些典型案例，例如天津、嘉兴等地区实施的“宅基地换房”政策，农户以宅基地(包括其它农村建设用地)按照置换标准可无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，[19]取得良好的效果。

参考文献

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