西部发展力避环境污染转移

林伯强

2013年以来，全国性城市雾霾天气引发了公众对环境污染的重视和治理的呼声。雾霾原因很多，包括汽车尾气、城市建设、地形构造等等，但大量能源消费和以煤为主的能源结构是主要原因。2013年9月12日国务院发布了《大气污染防治行动计划》。行动计划提出，经过五年努力，使全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少。

由于解决雾霾的具体抓手是控制东部能源消费，加快调整能源结构，增加清洁能源供应。行动计划要求到2017年，我国煤炭占能源消费总量比重降到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。这也使得雾霾天气成为了推动我国环境污染治理的契机。

然而，不能不看到，由于我国清洁能源短期内仍然难以满足我国经济未来较快速度发展需要，西部常规能源的开发需求加大和高耗能产业向西部转移的现实，使得国家宏观层面必须及早政策调控予以引导，防止东部环境治理的代价向西部转移，造成西部发展重蹈东部污染的覆辙。

我国污染治理将面临更大挑战

发达国家经验说明，收入与环境改善正相关，随着人均收入提高，人们对环境质量的要求提高，越有能力降低环境的恶化程度。经济增长有利于经济结构向低污染生产转型，并加速有利于降低环境污染强度的技术进步。

我国东部的发展经验与目前的环境治理，似乎也验证了“先污染后治理”发展模式。但是，时过境迁，今天我们面临的环境污染空间、资源条件和国际经济环境已经大为不同了，因此我国环境治理的困难会更大。

一方面，我国社会经济快速发展面临巨大的能源压力，能源价格持续走高，工业化的剩余可能不足以用来消除外部经济；另一方面，发达国家式的快速环境治理的可行前提是，可以选择充足和相对低廉的清洁能源进行煤炭替代。然而，我国除了煤炭之外，可以替代的选择并不多，而且气候变暖问题使得我国能源替代更加复杂化。

目前，东部的环境治理措施，主要针对能源消耗和能源结构。更简单地说，就是减少东部煤炭消费。当前，东部经济增长仍处于比较快的阶段，只要东部保持一定的增长速度，西部能源开发就是必须的。

然而，我国新能源（如太阳能、风能）和天然气基数微小，核电发展缓慢，不可能满足东部的能源需求增长。根据发达国家经验，只有在电力需求稳定的前提下，才有可能大规模发展新能源来进行煤炭替代。

所以，控制东部能源消费将导致高耗能产业向西部转移，满足东部能源电力需求又同时满足东部环境治理要求，都需要依靠稳定的西部常规能源，而且基本上就是煤炭。因此，减少东部煤炭消费的直接后果是增加西部煤炭消费和污染排放。

治理污染过程中的东西部关系

我国东西部之间的收入和发展差异，类似发达国家和发展中国家之间的差距，从这个意义上说，遵循贸易的基本规律，东部高耗能产业和污染产业将逐步向西部转移，严格的东部环境污染治理会加速这一过程。西部有广阔的经济发展空间、充足的资源、相对低廉的劳动力价格，西部的环境成本和人口密度要远低于东部。

而且，环境污染的成本与人口密度、收入水平成正比，宏观的选择而言，如果我国整体污染不可避免，那么相对东部，西部的环境污染成本更低些。因此，即使是政府有意识地在政策上对高耗能的西部转移进行抑制或者管理，也无法改变市场资源配置作用下的基本发展趋势。

再看国际经验。发达国家环境污染治理得以比较顺利实现，常常是以发展中国家的加速污染为代价，即通过贸易和资本投资来进行污染生产转移。中国目前的经济结构和收入显然还不到可以把高污染产品生产转向其他国家的水平。

即使到了“可转”的收入水平，以中国的人口、需求量和其他发展中国家的生产规模，转移难度也很大。可见，欠发达的西部很可能为东部治理污染付出代价，东部可能还是通过贸易和资本投资来进行污染生产转移。因此，西部的污染趋势似乎不可避免。

现实也显示，由于发展程度不同，在中西部地区进行基础设施建设具有更高的经济效率潜力。西部大开发的一个主要障碍是西部地区的政府缺乏资金，如果综合考虑拉动内需的效益成本比，优化配置环境和能源资源，以及缩小日渐扩大的地区差别，西部基础设施投资可以使整体社会效益最大化。

具体讲，如果西部也会从东部环境治理中得到好处，那就是经济增长的机会。对于东部来说，西部送来的任何电力都是清洁的。西部地区由于经济总量较小和经济发展相对落后，基于西部能源资源禀赋与产业结构现状，其能源资源开发对于西部可能具有支柱产业意义。在西部建设大型煤电和清洁能源基地（包括水电），通过长距离大容量输电送出，为东部提供清洁电力，是东部环境治理的重要一环，也是西部发展的重要一环，西部能源开发可以解决西部需要的资金，也为西部本身发展提供充足能源供应。

根据2013年各省公布的GDP预期增速，西部地区的GDP预期增速普遍高于中东部。西部为了自身的经济增长，将不得不承接东部高耗能产业和污染产业转移，西部增长将主要以基础设施建设和资源（能源）输出为特征，所以西部GDP增速和环境污染很可能同步。

如何正确处理东西部污染转移

发达国家向不发达国家的污染转移通过贸易和投资，是愿打愿挨的关系。而我国东部和西部关系不完全如此，中央政府可以通过政策来协调、改变和减少西部污染。由于东部环境治理，西部能源开发和产业调整的直接后果就是环境污染梯度转移和污染范围扩大。那么，东部环境治理如何兼顾西部环境污染？

首先，需要认识到环境污染是积累的，如果可能，今天防治某些环境污染肯定比未来治理更节省费用，还需要考虑污染影响的不可逆性。比如，雾霾天气对身体健康的影响不容置疑，这种损失不会因为在经济发展后期治理环境而逆转。因此，东部环境治理需要防止演变成对西部资源和环境的掠夺，不能放任西部环境恶化，使西部重蹈中东部的严重环境污染。

其次，西部加速污染趋势不可避免，但有效的政府政策可以降低环境污染程度。简单说，中央政府需要在政策上给予西部更多的支持，要求东部对西部的能源贡献留下相应的份额，使西部有更多的资金，可以有更多的投入去治理环境污染。中央政府需要协调和保证能源价格合理，合理的能源价格可以支撑西部当地的经济发展，还有利于抑制东部不合理的能源消费。这样，西部可以利用能源开发收入，进行西部基础设施和能源利用改善，相应抵消能源开发对西部环境影响。

西部地区政府需要建立两个反馈机制：其一，针对西部当地的生态环境，需要一个有效的生态补偿机制。就是说，西部卖能源得来的钱，地方政府应该更多地回馈到当地生态保护以降低能源开发所导致的环境影响。

其二，西部大开发很大程度上是由西部往东部的能源资源流动，从西部可持续开发的角度讲，应该还有另一个反馈机制，就是不单单财富从东部往西部转移，西部地区政府应该保障一个财富向一般老百姓转移的过程，通过西部一般老百姓的收入相应上升，使得他们可以改变能源消费方式，更多地利用清洁能源，更快地脱离煤炭消费，从而减少环境污染。

再次，由于西部污染成本相对比较低，进行全国整体环境污染控制时东部污染向西部转移是环境资源优化配置的结果。但是，对环境污染的有效监管和治理是环境资源优化配置的前提。如果因缺乏有效环境监管和治理而使不发达地区单位排放增加或污染损失加大，通过能源和环境资源优化配置，而达到我国社会效益最大化的结论将不能成立。相反，如果监管到位，西部能源开发由于技术与环保观念的提升，再加上东部的经验，西部或许可以避免东部式的污染。

最后，由于环境污染的外部性，有效的能源环境政策很重要。政策虽然不能改变总体发展规律，但可以改变细节。例如，通过适当的投资和有效监管来控制环境恶化。发达国家的经验也说明，如果在经济快速增长过程中，较早实施环境污染控制，污染不但可以降低，甚至发展优化反转的拐点可以提前到来。

（作者为厦门大学中国能源经济研究中心主任、博士生导师）