论我国行政性环境侵权的确立*

林 缤

(福州大学 法学院， 福州 350108)

论我国行政性环境侵权的确立*

林 缤

(福州大学 法学院， 福州 350108)

近几年我国环境危机日渐凸显，环境侵权案件日益增多，侵权主体也愈发多元化。然而传统的环境侵权理论只是更多地将整治侵权主体的矛头指向污染企业，往往会忽略其他可能的侵权主体。讨论行政机关作为环境侵权主体的必要性和可能性，分析我国行政侵权理论的现状和救济困境，通过剖析行政性环境侵权理论和救济困境的原因，明确行政性环境侵权的确立并提出完善救济途径的建议。

环境保护； 环境侵权； 侵权主体； 法律救济； 救济困境； 行政性环境侵权

我国《侵权责任法》在第8章“环境侵权责任”中关于环境侵权责任的条文，说明因近几年重大环境侵权事件的升级，环境侵权立法的重要性愈发得以体现而受到立法者关注。虽然这表明我国侵权责任法立法日渐成熟，但也反映出我国立法者对环境侵权理论认识的不足。譬如，从《侵权责任法》第8章可以看出，环境侵权责任主体仅局限于“污染者”，这显然与环境法前沿理论相差甚远。在当今环境危机频发的背景下，环境侵权具有多样的表现形式、多元化的侵权主体等明显特征。笔者认为，环境侵权主体不应只局限于传统的民事侵权主体(如污染企业)，因为往往高污染的制造者反而是手续齐全的合法企业；不应再遵循“谁污染谁治理”的老理论，它将不可避免地产生“先污染后治理”的悖论。环境侵权的特殊性决定了其需要特殊的环境法理论研究和支持。因此，对诸如行政性环境侵权等新侵权类型的研究将为环境侵权理论提供新鲜血液，推动理论发展。

一、行政性环境侵权确立的必要性和可能性

1. 行政性环境侵权的内涵

一般来说，现实中似乎只有公民或者法人才可能对自然环境产生损害，行政机关的行为与损害自然环境的行为一般不会被联系起来，因为在我国行政机关是主要的环境管理者，虽然其也可能以普通法人的身份开展活动，但这不是本文要讨论的内容。如果侵权主体是正在行使行政职权的行政机关的话，那么行政性环境侵权的概念应是行政机关行使环境管理职能时的职务行为造成环境侵权结果或环境侵权隐患，不能及时有效避免或挽回，损害公民、法人或其他组织的人身、财产权益甚至环境权益的行为。这里的行政行为不区分具体行政行为和抽象行政行为。

2. 行政性环境侵权确立的必要性

根据相关的环境法律法规，我国行政机关的职责一般是环境规划、环境许可、环境监督、环境协调、环境治理等，规定比较完备。但其实很多高污染企业已经通过了政府的层层审批，甚至有些政府早在进行市政规划或城乡规划之时，就已经对高污染、高收益的建设项目加以规划。也就是说，仅凭政府来把关污染防治，确实容易导致公权力滥用。环境侵权不若一般民事侵权，环境污染一旦发生，通常是难忍受、难治理、难恢复的，而且前期具有潜伏性，中期具有反复性，后期又需要长期的治理，需要花费大量财力物力投入来弥补。可见，环境侵权的特殊性决定了一旦发生侵权行为，其所产生的严重后果远远胜过事前或事中防范工作所付出的代价。笔者认为，基于环境危机“事先预防”的理论，若想赶在高危险项目侵害环境之前予以阻止，最好的办法就是采取撤销行政机关的许可等事前控制措施。

3. 行政性环境侵权确立的可能性

企业本就是以盈利为目的的逐利群体，而让中立性的行政机关来监督管制企业的趋利性，本来是环保工作设立之初最好的结果，但事实并不尽如人意。其原因除了环境问题本身存在难治理的特点、企业追求利益而忽视环保治理外，还存在着行政机关执法不力的原因。然而仅从行政机关的职权行为来看，其不可能直接污染环境，也不会进而使公民、法人或其他组织的人身、财产等合法权益受到侵害[1]17-19。但同时，若行政机关在履行职责时没有恪尽职守，违法失职，怠于履行，则很可能间接促使环境侵权产生或加剧危害结果，这时就有追究责任的必要了。当然，因为环境污染存在潜伏性和长期性的特点，很多时候不会在前期就显现，所以并不能简单地推定出是否与行政行为具有间接因果关系，笔者认为，此时更宜采取替代性救济措施。

二、行政性环境侵权理论现状

1. 行政性环境侵权类型的缺失

我国的侵权责任法没有规定国家行政机关及其工作人员执行职务时造成损害的赔偿责任，也有学者认为行政侵权责任属于公法上的责任，不需要由侵权法来调整，因为后者属于私法领域。笔者认为，以上观点过于将侵权行为局限在私法领域内，而目前公私法界限正在逐渐模糊。对于将行政机关视为“公法人”的学者来说，会从行政主体的职能定位出发否定其应承担环境侵权责任[2]。但杨立新认为，学者的观察方法不同才产生私法或公法之争，不能因此而影响包括行政侵权责任在内的国家赔偿责任的侵权责任性质[3]。从行政性环境侵权的内涵看来，它多半会与民事环境侵权相伴而生，有学者会因此认为二者存在竞合关系，笔者对此不敢苟同。

首先，行政性环境侵权和民事环境侵权并不完全同在。前者的侵权行为从做出职权行为时就已经有可能留下环境安全隐患，侵权责任的承担来源于对其职权行为的否定性评价。至于后者，主流理论观点认为其承担责任的标准为是否超过法律规定的标准或环境承载能力的“度”，主要是对其行为已经产生的后果作出的否定性评价。因此，前者往往产生在前，甚至有时产生于后者还未产生的情况下。

其次，主流观点认为，在民事侵权与行政侵权二者竞合的情形下，当事人得到行政侵权救济是以已经穷尽了民事救济途径作为判断标准的，这样才符合救济制度创设的初衷，即实际地保护权利人的权利[4]。此观点是主流的行政救济观点，即行政机关只承担补充责任，一般对人身、财产和环境损害进行救济只发生在无法从侵害人那里得到赔偿或行政机关对损害发生负有责任时[5]。然而，本文所说的行政性环境侵权救济设立的初衷不仅在于弥补损害，也在于加大行政机关的环境责任，追究事前责任，防范环境侵权发生，不同于只起到事后补救作用的一般行政救济。

2. 行政性环境侵权救济的困境

行政侵权的救济手段比较多，有行政机关内部的救济，包括行政复议和行政赔偿；有其他国家机关的救济，如司法机关的行政诉讼等。有学者认为，在我国现有的法律制度中，对行政侵权的救济比较有实用价值的手段应当是行政复议和行政诉讼[6]。但是面对新型的行政性环境侵权，传统救济手段也会束手无策。

(1)行政复议制度的局限。行政复议是公民、法人或其他组织认为其合法权益受到行政机关具体行政行为的侵犯时，向法定的行政机关提出复议申请，由该机关受理并作出行政复议决定的制度*参见《中华人民共和国行政复议法》第2条。。该制度启动的前提是“具体行政行为”侵犯“合法权益”，因而存在受理范围的限制。首先，从行政性环境侵权的内涵可知，行政机关行使环境管理职能时的职务行为造成环境侵权结果或环境侵权隐患，则有可能只是前期的行政审批或行政文件造成侵权，这显然超出了“具体行政行为”的界限。其次，由于环境法理论研究的不成熟，我国法律还未明确规定有关具体环境权益的内容，在界定侵权范围时存在一定的法律空白，这也给受害人加大了举证难度。再次，环境侵权的特殊性决定了一般行政机关难以承担裁决的身份，而且我国缺乏负责环境行政复议的专门机构，也使得行政救济功能发挥不当。

(2)行政诉讼受案范围的特定。治理环境损害最好的方法其实是事先防范，而事先预防的最佳措施就是掐断与前期污染源头的联系。但是，第一，我国公权力救济方式一般以事实损害发生为前提，暴露出对前期预防作用的忽视，同时我国还未对具体环境权益进行明确的立法保护，环境权益的损害无法作为实际损害获得救济。第二，行政诉讼作为特殊的诉讼程序尤其要求受案范围的特定化，根据行政诉讼法的规定，行政机关的非具体行政行为是被排除在外的，而公民、法人或其他组织对于并未对其权利义务产生实际影响的行为也不能提起行政诉讼，从而很可能导致行政性环境侵权案件被拦在司法机关的大门之外。第三，即便是具体行政行为产生了实际损害后果，但这种影响也可能不是直接导致的，因此，行政性环境侵权司法救济的展开将对传统理论带来不小的冲击，现实可操作性较低。

(3)行政赔偿范围的狭小。行政性环境侵权若想通过行政赔偿实现救济也是很困难的。我国相关赔偿法律规定，公民、法人或其他组织合法权益的损害是在行政机关和工作人员违法行使职权时造成的才给予赔偿*参见《中华人民共和国国家赔偿法》第2条。。可见，虽然“有权益就有救济”，但且不说现今环境权益都还不是明确法定保护的权益，更何况我国行政赔偿制度本身还存在不少缺陷。有学者认为，我国行政赔偿制度规定的适用情形过于狭窄，请求赔偿的程序规定极其繁琐，行政补偿适用范围有限，对环境造成损害的补偿仅规定了征收征用土地、林地、草原、水面、滩涂等情况，这些都不利于保护受害人利益。因此，对于大量不符合法定条件的环境侵权的救济，相关理论和立法都急需完善[7]。不仅如此，笔者认为行政赔偿制度也只是针对受害人的民事损害给予赔偿，并没有任何可以对环境损害给予赔偿和补救的相关规定，因而目前的行政赔偿制度无法实现对行政性环境侵权的救济目的。

三、我国行政性环境侵权理论困境的原因

1. 环境侵权理论不完整

目前，学界关于环境侵权理论仍然存在争议，多数学者在侵权行为的具体内容、受害主体和侵权客体3方面存在理论争辩[8]，但极少有学者对环境侵权的主体进行界定，至多有学者会以行为人代之[9]。一般来说，人们对于公民和法人作为环境侵权的主体是比较认同的，但是对于其他主体可否作为侵权主体并没有明确的观点。虽然对于一项侵权行为来说，行为所损害的内容和客体是更值得关心和关注的，但是笔者认为，由于侵权主体的认定直接关系到侵权救济的责任主体和救济途径等重要内容，也应当得以明确，这部分理论的缺失理应得到重视。换个角度考虑问题，既然大多数学者在研究环境侵权理论时都忽略或绕开侵权主体问题不谈，那么就可以认为只要能造成环境侵权结果的主体都可以认定为侵权主体。

2. 环境侵权补偿理论的局限

环境法基本原则之一的环境责任原则是“污染者赔偿原则”，也就是我们通俗理解的“谁污染谁治理”，当然前者的表达更为准确。传统理论往往将企业视为罪魁祸首，希望其独自吞食恶果，这其中的不合理性是值得深思的。况且对于以经济利益最大化为目的的“污染者”来说，环境成本是最不必要的浪费，更何况环境问题还存在难治理的特性，在这种情况下企业要么选择逃避责任，要么因为无法独自承担环境压力而倒闭，最终又将治污责任转移给政府和社会。与此相反，因为我国环保工作一直采取“命令控制型”的手段，行政机关反而只是污染的管制者，这种单一的“政府管制污染企业”的权威体制已经成为我国环境法律体系的一大特征[10]。笔者认为，虽然此原则的初衷是实现社会公平和防止污染，但是现今越发凸显其缺陷在于将环境责任承担主体过于狭隘地理解为“污染者”或“潜在污染者”。环境立法总是把矛头指向污染者，即企业或个人，却忽略了负有环境保护工作总职责的行政机关。如果把整个环境侵权行为视为一个因果链条，在多个原因的结合下才产生了最后一个恶果，那么多个原因主体应当共同承担责任。

3. 行政机关的环境工作缺少环境法律评价

行政性环境侵权理论发展困难的再一个原因便是我国相关环境法律本身缺乏对行政主体行为能够侵害环境这一后果的充分认识，即立法上缺少了对前者的环境侵害行为作出的相应否定性评价，这也是决策者或执行者并没有开展积极有效的环保工作的主要原因[11]。我国有环境与资源保护的法律、单行法及相关法共计30部，从某种程度来说立法已经相当“完善”[12]，但却没有形成能强力约束行政机关环保工作无力后果的制度体系，这也是我国立法最大的不足。如《环境保护法》作为环境基本法却备受诟病，尤其是第5章规定的法律责任，全章都是对企业或个人的违法制裁，只有最后一条涉及到对公务人员玩忽职守行为的处罚，而且没有规定具体的问责机制，缺乏实际操作的可能[13]。在我国，民众已经习惯将法治建设之责全权交给国家来承担，而忘记一己之责，然而每一届政府都面临“赶超”的压力[14]37-38。国家本身其实承担着一个“公共财产管理人”的身份，也正是因为此身份属性的限制，才难以保证国家能以环境利益为先，单纯地维护环境利益。然而，目前的法律法规并未对上述隐患予以规制，遑论对行政机关环境侵权行为的法律制裁。

四、我国行政性环境侵权救济的完善

1. 行政性环境侵权类型的确定

行政机关的职权行为是有可能间接损害环境，从而侵害公民、法人或其他组织的人身、财产权益的，而且这种行为依然是民事侵权行为。有学者认为，对上述合法权益的救济就是行政救济[1]364。如果将上述侵权责任仅认定为行政责任，将只能采取行政救济的途径，而我国的“行政相对人”及“行政赔偿”制度都大大限制了救济赔偿范围，更不用说只有间接因果关系的环境赔偿责任了。因此，笔者认为行政行为所产生的环境责任也可能是民事责任，而不仅是行政责任，这也是出于对环境侵权救济范围扩大化的考虑。

行政性环境侵权的类型应当分为侵害私益和侵害公益两种类型。两者的间接侵害主体都是具有环境管理职责的行政机关，侵害形式主要是行政机关在行使职责的过程中滥用职权或玩忽职守的行政行为有可能造成严重的环境侵害隐患或已经造成环境损害，从而损害公民、法人或其他组织的人身、财产、环境利益。就侵害的内容而言，前者是破坏和污染了特定区域的环境资源，从而侵害了特定公民、法人或其他组织的人身或财产利益，这种侵害私益的行政性侵权实际上属于民事侵权，应承担民事责任，可以寻求私法救济途径；后者侵害的是一定范围内的生态环境，从而侵害到不特定的多数主体的环境利益，虽然目前我国学界对环境利益的内涵还有争议，但是生态环境受到的损害是可以估量的，这种大规模的侵害实际上侵害的是环境公共利益，仅用私法救济手段是很难实现的[15]，应当追究其民事和行政责任，注重民事侵权救济和行政侵权救济途径并举。

2. 行政性环境侵权救济方式的完善

(1)重塑环境行政复议。虽然根据相关的行政复议规定，诉诸行政复议要求“具体行政行为”和“侵犯合法权益”两大理由，但并未明确规定二者之间的直接因果关系，因此，行政复议作为行政性环境侵权的救济途径之一，仍存有可操作的空间。如果当事人希望通过行政复议的途径解决纠纷，那么最好的结果是复议结果能使得双方信服。但是我国行政机关的决定，尤其是环境方面的，最大的缺陷在于政府公信力不够，主要是政府职能在面对环保工作时常常“失灵”[16]。笔者认为，要树立行政机关的权威性，应该扩大行政信息的透明度和整合公众参与程序。例如，在处理区域性环境侵权案件时，应先进行听证程序和专家学者讨论会，对已经造成的环境损害或者可能发生的环境威胁进行研究讨论，综合分析行政机关行为。这种将行政复议机制和公众参与程序同步的制度，目的在于使得行政复议机关的复议结果不仅着眼于环境侵权纠纷的解决，更在于附带作出环境影响评价分析并提出相应措施，是对行政性环境侵权损害后果的一并处理。

(2)建立环境行政公益诉讼机制。我国并未建立专门的环境公益诉讼制度，更不用说开展环境行政公益诉讼了。但是在环境法比较完善的美国和日本，都已经在利用该制度很好地解决环境侵权案件了，因此对国外立法的研究是很有必要的。美国的相关立法及判例的优势在于:首先，明确了任何人都可以对行政机关提起诉讼，且不需证明实际利益损害；其次，将人们的环境舒适感降低等也确定为实际损失；再次，纳入了抽象行政行为，扩大了受案范围；最后，国家鼓励公民参与环境保护事业，甚至对胜诉的原告给予奖励[17]。很显然，这些制度不但具有参考价值，而且更具有可操作性，其对我国建立环境行政公益诉讼的启示是应放宽原告资格，扩大受案范围，完善环境权益立法保护，调动公民参与环保事业的热心和热情。但是笔者认为，环境行政诉讼必须与环境行政复议很好地衔接，甚至可以将环境行政复议作为必经的前置程序，原因就在于环境侵权问题的迫切性。众所周知，我国的诉讼程序繁琐且周期较长，即便最后原告方胜诉，环境侵权损害也可能早已产生或者扩大，因此如果能在前期解决，将更有利于控制侵权损害后果的发生。

(3)完善环境责任保险制度。环境侵权可能造成巨大的损害，无论是针对环境本身，还是对受其间接影响的受害主体的人身或财产方面。笔者认为，那样的后果如果仅仅强加给污染企业或行政机关单独来承担都是不易和不公的，最后也可能使得真正的受害者无法得到完全的救济，更何况我国行政赔偿制度的局限性使得其无法适用行政性环境侵权问题，因此建立“分担损害”的补偿机制也在情理之中。笔者认为，完善环境责任保险需要考虑几个方面的问题:首先，保险资金的来源应主要包括政府财政预算和企业申报特别税，前者以行政辖区内污染建设项目规划为标准进行评估，后者以企业排污量为标准进行申报。其次，环境责任保险的适用范围是既可适用于环境预防和治理工程项目的申请，也可以适用于被侵权者人身或财产损害救济的申请。再次，环境责任保险的适用条件可以不限于由最后确定的法律文件来启动，在前置程序阶段就可以介入，即风险评估可以提前进行。

五、结 语

我国环境立法的走向依然是趋向国家控制，有关行政机关起着主导作用，但这种体制也容易产生内部弊端，特别是在我国政府环境责任制度尚未完善的情况下，难以避免行政机关职责侵权的现象。同时，环境侵权存在特殊性，单凭私法救济的手段很难实现，需要提供更多的侵权救济途径。本文提出行政性环境侵权的概念，希望能为我国环境侵权理论的发展和环境侵权立法的实践提供参考。

[1] 邹雄.环境侵权法疑难问题 [M].厦门:厦门大学出版社，2010.

[2] 李俊斌，刘恒科.地方政府环境责任论纲 [J].社会科学研究，2011(2):72-75.

[3] 杨立新.侵权责任法应当规定行政侵权责任 [N].法制日报，2009-05-27(12).

[4] 那艳华.论行政侵权与民事侵权竞合时的救济 [J].学术交流，2009(3):68-70.

[5] 张宝，张敏纯.环境侵权的微观与宏观:以《侵权责任法》为样本 [J].中国地质大学学报:社会科学版，2010，10(3):69-74.

[6] 陈前春.略论我国行政侵权的救济模式 [J].行政与法，2001(5):38-39.

[7] 李翠萍.论我国环境侵权救济类型的完善 [J].湖北经济学院学报:人文社会科学版，2008，5(5):74-75.

[8] 徐祥民，邓一峰.环境侵权与环境侵害:兼论环境法的使命 [J].法学论坛，2006，21(2):9-16.

[9] 张建新.环境侵权概念的界定 [J].闽江学院学报，2004，25(4):53-56.

[10]胡苑，郑少华.从威权管制到社会治理:关于修订《大气污染防治法》的几点思考 [J].现代法学，2010，32(6):150-156.

[11]冯玮.试论政府环境责任 [J].知识经济，2013(8):10-12.

[12]吴丽华.环保法修改遭搁置 部委分歧巨大 [N].华夏时报，2012-05-11(2).

[13]钱水苗.政府环境责任与《环境保护法》的修改 [J].中国地质大学学报:社会科学版，2008，8(2):49-54.

[14]郑少华.生态主义法哲学 [M]:北京:法律出版社，2002.

[15]吴继刚.环境侵权的类型探析 [J].山东师范大学学报:人文社会科学版，2003，48(6):118-120.

[16]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全 [J].河北法学，2008(6):17-25.

[17]夏云娇，王国飞.国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示:以美国、日本为例 [J].湖北社会科学，2007(9):134-136.

OnestablishmentofadministrativeenvironmentaltortinChina

LIN Bin

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

In recent years, environment crisis becomes increasingly salient in China, environmental tort cases are increasing day by day, and the tort subjects are also increasingly diversified. However, the traditional environmental tort theory is mostly focusing on pollution enterprises when seeking the infringement subject, while almost ignoring other possible infringement subjects. The necessity and possibility are discussed of administrative agencies as environmental tort subjects. The status quo and remedy difficulties are analyzed of administrative environmental tort theory in China. The establishment of administrative environmental tort is clarified through analyzing administrative environmental tort theory and the reasons of remedy difficulty, and suggestions on perfecting remedy ways are brought forward.

environment protection; environmental tort; tort subject; legal remedy; remedy difficulty; administrative environmental tort

2013-08-07

福建省地方法制建设中心课题(闽科教〔2013〕32号)。

基金项目:林 缤(1989-)，女，浙江瑞安人，硕士生，主要从事环境与资源保护法等方面的研究。

* 本文已于2013-12-20 05∶32在中国知网优先数字出版。 网络出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20131220.0532.013.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.02.20

D 912.6

A

1674-0823(2014)02-0188-05

(责任编辑:郭晓亮)