主权债务危机警示与政府债务风险防控策略
2014-04-04栾彦
栾 彦
(1.辽宁大学经济学院,辽宁 沈阳 110036;2.中央财经大学金融学院,北京 100081)
受迪拜债务危机与欧美债务危机为代表的国际金融危机冲击,潜移默化的促使各国的经济增长方式、财富分配方式转变,同时,由于其规律性的新特征及与我国经济的内在关联性,对我国政府债务风险防范必然起到重要的警示并提出如何应对的新的要求。剖析危机特征及其对我国的警示作用,以全面深化我国经济体制改革为契机,有的放矢的研究策划政府债务风险防控的应对策略,对形成合理举债机制,消除政府债务风险隐患,确保我国经济平稳较快发展具有重要的理论和实践意义。
一 21世纪初主权债务危机的新特征
(一)市场原教旨主义导致的金融虚拟化与房地产金融化
市场原教旨主义认为,市场可自动恢复平衡,个体逐利最终将实现全社会利益的最大化。然而,其忽视了人性的两面性。政府长期疏于对一国经济结构的管控,将造成经济结构失衡,迪拜债务危机、欧债危机就是由于为逐利金融业不断虚拟化,房产业日益金融化,挤占了实体经济,导致其抗危机能力减弱。
(二)极端个人主义诱发的经济学人文价值观认同危机
危机国长期推崇极端个人主义造成了金融机构和从业人员过度自利、贪婪、追求金融资产的高收益,并忽视、甚至有意忽略对经济和金融系统的负面影响。这形成了赚钱的是少数金融机构从业人员,诱发危机则由全体国民、甚至全球买单的不合理现象。极端的个人主义诱发金融机构过度负债、衍生、逐利,使人们忘记了金融是为促进资源优化配置的初衷,变成了纯粹逐利,不为实体经济服务,陷入了“金融功能迷失陷阱”,推高了金融风险。欧债危机也是由高盛在希腊加入欧元区时舞弊所导致的。研究金融危机,绝不能只重数学分析而忽视人文分析。因为一切人文学科的关键都在于依据人性进行思辨[1]。如金融家的风险转嫁、巧取豪夺,靠经济模型往往失灵,还必须通过人文因素和社会哲学的角度对其深度剖析,予以应对。
(三)美国“金融共谋共犯结构”对其他国家的危机转嫁
21世纪初的一系列主权债务危机也是美国体制性、系统性的“金融共谋共犯结构”向其他国家的危机转嫁。以欧债危机为例,美国的信用评级机构、投资银行、商业银行和保险公司在危机的引爆、助推中都起到巨大的负面作用。美国高盛银行在帮助希腊加入欧元区的虚假交易埋下了金融隐患;美国信用评级机构采取双重标准,相继下调债务国评级而引爆了危机;美国的商业银行和保险公司在危机的蔓延中推波助澜。危机重创了欧洲,致使资金外流,美元地位得到巩固,最大受益者还是美国,这些构成“金融共谋共犯结构”[2]。
二 21世纪初主权债务危机对我国的警示作用
21世纪初的迪拜与欧美债务危机为研究新世纪主权债务危机的新规律提供了极佳案例,起到了一系列的警示作用。
(一)房地产金融化过度发展将导致实体经济萎缩,引发经济衰退风险
房地产金融化过度发展,最大的危害是造成实体经济萎缩。房地产和金融业的畸形扩张将诱使全社会的资金、人才、物资流入该产业,使本应投向实体经济的资源被挤占[3],进而降低实体经济在一国的经济占比。
由于房地产和金融业属于顺周期产业,一旦受危机冲击,会影响经济与金融领域的稳定。这将使危机国银行资产价格缩水、风险暴露增加、流动性不足;国际社会也会实施更严苛的资本充足率最低标准;银行会压缩放贷金额、收紧放贷条件,提高贷款利率。危机国及相似国家的企业会因此利润下降、失业率攀升,财政收入也会因此降低,加剧一国的经济萧条与衰退,迪拜与欧洲主权债务危机就是因此而来。
我国房地产与银行业深度融合与发展将是大趋势,房地产金融化已呈加速态势。我国近年来的房地产过度扩张趋势已十分明显,亟待适度调控,必要时痛下刚性政策,引导向良性发展转变。即便由市场主导,也要预警调控产业比例,确保实体经济所需社会资源,巩固国民经济抗风险基础。
(二)宏观经济政策不匹配,严重损害偿债能力
财政政策与货币政策不匹配将增加一国经济与金融体系的脆弱性[4]。希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利的危机即是由集中的货币政策与分散的财政政策导致[5],冰岛债务危机也是由过高的利率所引发的。我国现阶段的经济政策正由积极型转为稳健型,收紧的货币政策必将对二元结构经济体系造成不同影响。因此,要及时制定细则,避免政策转变对中小微企业、民企的误伤。此外,汇率政策的设置要适当。汇率战成为欧美转嫁危机的重要方式,欧元、美元迅速贬值,IMF也多次撰文呼吁人民币大幅升值。对此,必须时刻警觉。20世纪80年代日元大幅升值导致的“失落的20年”就是警示标杆,应引以为戒。在人民币升值的幅度、时间表操作方面,可适度顺应市场调节,但必须根据我国的宏观经济调控需要而定。
(三)政府对银行业的隐性担保,极易转化为债务危机
银行危机将使银行资产缩水,投资者丧失信心,流动性短缺,融资成本上升。由于政府出于稳定经济的考虑,大部分会对银行业进行隐性担保,这会加重政府的隐性债务。同时,由于传导范围扩大,银行所面临的对手风险会急剧上升,对外贷款回收困难,使隐性的政府债务风险攀升。爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利与比利时融资成本的高企对欧盟银行的影响为3 000亿欧元;法国、德国银行也有资产未收回,分别占本国GDP的66%与32%[6],降低了其主权债务的可持续性。
我国对银行业的隐性担保问题也非常突出。政府应逐步将银行业的优胜劣汰交给市场,并通过完善银行业退出机制、存款保险制度等重大金融改革措施,合理转移金融风险。
(四)国企改革不彻底,削弱财政偿债能力
希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰与意大利的国有企业都存在着市场化改革不彻底、人浮于事、生产率较低、盈利能力差等现象。削弱了其偿债能力。与欧债危机五国相比,我国国企业改革也面临同样问题。且比重大、垄断性强、资源配置多、效率低、许多企业效益差等问题十分突出[7]。亟须深化推进国有企业市场化改革。应克服既得利益集团阻力,按“十八大”要求,大力发展国有与民营的混合制经济体,实现市场对资源配置的决定性作用,使国有企业真正破除行业垄断,构建长效激励约束机制,提高国有企业活力和盈利能力,进而不断增强财政实力和抵御债务风险的能力,并规避社会矛盾,健全市场机制,提高抗衡危机的免疫力。
(五)高福利政策导致不断举债,形成政府高赤字风险
欧债危机为我们敲响了警钟,由于政党竞争不断推高危机国福利待遇,也是危机形成的重要因素之一。特别是危机国在老龄化社会福利造成财政支出增加,社会创造财富能力缩减形成的负面效应方面,更是缺乏未雨绸缪的应对措施。2007年,欧元区中与人口老龄化相关的政府支出占GDP的比例为19.1%。其中意大利、希腊、葡萄牙、西班牙与老龄化相关的政府支出分别占比21.6%、18.1%、16.0%和14.4%。我国政府债务构成其中福利支出已占我国政府负有偿还责任的债务总额101 188.77亿元的11.59%,呈上升趋势在所难免,因为我国的社会保障水平不是过高,而是过低。我们的社会保障体系不健全,尤其到2020年将告别人口红利时代,步入老龄化社会,加上计划生育政策导致的“421”家庭、初次与再次收入分配失衡与社会保障不合理将使我国不得不面临更为尖锐的养老难题。
我国必须在实施养老福利弥补欠账措施和防范过度举债之间寻求平衡,先急后缓,稳妥推进。还要创新完善我国社会养老体系,提前做好预案,采取诸如延迟退休、以房养老、社区养老等挖掘社会资源参与其中的综合性举措,以有效缓解我国未来在养老保障和社会福利方面的巨额财政压力。
(六)国际主权债务危机负面影响巨大,推高政府债务风险
在国际经济一体化进程中,主权债务危机会迅速通过贸易渠道产生收入效应与价格效应,冲击出口拉动型国家,尤其对我国的影响较大。收入效应指向危机国出口国家的出口额会减少。价格效应指,危机国的本币贬值将促进出口拉动型国家的进口,降低其出口,减少其外汇储备与就业率。意大利和比利时都是德国的主要出口市场,在收入效应与价格效应传导下,德国出口受阻,综合实力受削弱,影响了危机的救助及经济复苏。美国、欧洲一些国家是我国重要的出口目的地,占出口贸易额的35%。在主权债务危机日益长期化、日常化的今天,我国应下大力气从外需拉动型经济增长方式转变为内需拉动型,筑牢长期抵抗危机辐射的能力。
21世纪初主权债务的危机国,大多未将债务用于发展实体经济;而是弥补社会高福利缺口,推高了债务风险,整体经济衰退,偿债能力丧失。这一现象警示我国务必反思自身的政府债务投放领域、投放强度是否恰当。
我国地方政府更多是通过投融资平台融资,将债务用于造城运动、开展政绩工程,以迅速拉动地方GDP,使地方官员在“地方GDP增长锦标赛”中实现自我晋升,这一弊端已日益凸显。由于基础设施建设投资大、回报周期长,往往面临偿付难问题。2013年6月,我国中央和地方政府债务共20.7万亿元,有担保责任的债务29.2万亿元,市政建设、土地收储与交通建设支出分别占我国政府负有偿还责任的债务总额的37.49%、16.7%与13.78%。各地“鬼城”频现,云南、上海等地的个别地方政府也已出现了债务违约现象。长久以来,中央出于政治考虑,对地方政府债务有着隐性担保,这加大了我国的隐性债务负担,已日益成为助长我国主权债务风险最为重要的因素。虽然目前政府债务风险可控,但少数地方政府过度举债,投向不合理的问题必须立即解决。
三 防控国际主权债务危机影响及政府债务风险的对策建议
我国“地方政府隐性债务”已受到国内外的关注,我们应以欧、美的一些国家为前车之鉴,有效控制我国政府债务风险,避免“中国式主权债务危机”的产生。在操作层面,尤其对我国的经济增长方式转变、经济结构调整、货币政策调控、金融发展方式变迁、国际储备策略转化及国际信用评级机构本土化等多方面工作拓宽了改革思路,增强了加强领导、积极推进的紧迫感。
(一)实施国家管理新政,管控地方政府举债源头
1.要立即出台政府债务管控法规。应包括地方财力与举债规模挂钩的规则;欠发达地区由上级政府担保放宽到何种等级举债比例的规则;地方上级政府财政年度审计下级政府举债及用债状况的奖罚规则;举债已出现不良状况的调整自救规则等等。要全方位、系统化、可操作。
2.要遏制政府债务随意扩张的内生动力。将债务规模是否做到合理管控、债款是否运用得当纳入地方官员年度考核重要指标和离任审计内容,作为干部晋升一票否决条件。从监管干部决策入手,稳妥解决地方官员晋升政绩很大程度上依赖提振GDP,通过最容易的借贷方式,大兴土木搞形象工程拉动GDP的问题和官员换届、调动、晋升后都不必对超承受力所欠地方债务负责的问题。通过管理新政,有效遏制地方政府债务扩张这一晋升导向及其他内生动力和债务使用效益好坏责任不清的现状,下大力用2至3年时间清除地方政府债务风险隐患。
3.要完善财政转移支付等配套财务制度。要将中央向地方的转移支付制度化,并逐级照此执行,确保下级政府用好中央和上级政府财政经费。应通过量化考核地方的经济水平、人口规模结构、地方财政收支等,作为中央对地方、上级政府对下级政府进行财政转移支付的标准。并要健全相关制度,把住地方政府随意融资举债的关口。
(二)创建符合国情的债务危机预警机制,防患于未然
1.应迅速创建科学合理的预警指标体系。由于国情特点,要结合实际加强危机预警研究。主权债务危机是金融危机的特殊表现形式,有其内在规律,简单使用预测金融危机与组合危机的方法对主权债务危机预警的有效性会很低。因此应在借鉴危机预警现有研究的基础上,运用定性与定量分析,构建一套基于主权债务的监测指标体系,并合成出一个综合衡量主权债务风险的指标——主权债务安全预警指数(Sovereign Debt Early Warning Index),对我国的主权债务给予预警,并及时给出如何防范危机的具体应对建议[8]。鉴于国情,还应至少研究分解、创制省(区)域一级的预警指标体系,防止国家紧急救助无暇顾及;并规范市以下的举债额度,视发展状况合理掌控,必要时实行超限额举债和大额举债的逐级审批制。
2.预警机制必须充分涵盖地方隐性债务。不清楚隐性债务形成风险的促成条件,低估隐性债务负担和连锁反应时的叠加负面效应能量将十分危险。因此,应重点加强关于隐性债务对政府债务风险、金融风险形成的影响研究,创造条件尽快纳入国民经济的国家统计范畴。尤其要加强对地方投融资平台的摸底调研,进而形成对隐性债务的科学统计和评估体系,创建评估管理机制,据此要将隐性债务作为预警的主要内容纳入预警机制管控,这些对我国控制政府债务风险具有重要的实际意义。
3.尽快展开债务危机预警与防范的专项研究。目前,国内外学者对危机预警与防范的研究主要集中在货币危机、银行危机、债务危机、资产泡沫危机和组合危机。除林伯强采用多元累积和的方法对外债危机加以预警,多数是将债务危机的预警与银行货币危机综合考量,虽有借鉴意义,但现今强化、细化对债务危机预警与防范的专项研究是十分必要的。加强对债务危机的系统化研究,在突出上述隐性债务问题的同时,还应重点剖析债务风险形成机理、举债额度的风险考量、债务主要投资方向的比较及优选、合理用债对风险抵御和自救的作用等至关重要的问题,为举债、用债提供强有力的决策支撑。否则,管控过紧或过松都对发展不利。
4.国家层面应设立政府债务专门管控机构。政府债务是当代经济体发展的组成部分,随经济运行伴生、起落,是经济管理的长久课题,对国家经济运行质量至关重要。因此,面对我国经济体量庞大、政府举债构成复杂、举债过程短且经验不足的状况,十分有必要建立政府债务专门管控机构。作为债务危机预警机制、救助运行机制的重要组成部分,其职能应承担债务运行动态及规律性研究;债务管控政策法规的研究起草;管控预警指标体系研究确定、调整;债务信息权威级发布;重点区域政府债务跟踪预警;确定管控救助方案等等。该机构要在构建主权债务危机的救助机制方面发挥重要作用。应组织制定本国救助主权债务危机的应急预案;加强与IMF、WB等国际金融机构的合作;促进建立跨国区域危机救助的专门机构,如亚洲共同外汇储备基金,以利加强区域内货币互换和危机救援协调。我国建立专门的政府债务管控机构本身就具有特殊的警示意义,特别是作为专门机构的权威信息发布,对预防悲观心理将导致的危机季风效应与传染效应具有重要的抑制效果。
(三)强化调控手段,遏制虚拟经济畸形扩张,壮大实体经济
1.防范虚拟经济波动对实体经济发展的负面影响。避免房地产金融化等虚拟经济过度扩张、引发危机的根本举措是推进经济结构调整,大力发展实体经济。我国房地产业己迅猛发展多年,既有持续发展的好势头,也存在金融化过度倾向和闲置房产比例过大及投机性置产等风险隐患。掌控不当、调整不利,必将出现挤占实体经济资源,双向削弱我国经济和金融领域的稳定性问题。因此,我国应抑制房地产畸形发展,防控其资产泡沫扩张,坚决遏止投机性购房,大力发展实体经济,扩充实体经济在经济结构中的比重,减轻虚拟经济波动对实体经济发展的负面影响。
2.经济政策要向实体经济调配资源倾斜。一是经济政策应引导实体经济向市场导向的产业链分工快速扩张。我国实体产业仍然存在着产业链不完整,上、中、下游产业比重失调的问题,影响实体产业整体效应,并丧失发展新产业的市场机会。应鼓励性地将资源配置给产业链薄弱环节的扩张发展企业和新兴企业,既可形成产业整体竞争实力,又可避免产能过剩、实现可持续发展。二是经济政策应扶持和促进高科技产业发展。国民经济实力提升、企业生存发展必须依靠技术创新。谁占据了高新技术支撑产业的地位,谁就有了高附加值效益和市场竞争力。我国实体产业技术实力虽有提升,但差距仍大。应重视财政与货币政策对高科技企业和企业技术创新的协调支持,发达国家在做,我国更要做。关键要做到位、扶持准、投入有效益。三是经济政策应有利于小微企业发展。小微企业发展不仅对增加国民收入、拉动内需有积扱意义,更是壮大实体经济的有生力量。要对小微企业营造宽松的发展环境,提供“孵化”、“扶上马送一程”等“保姆式”服务,财税政策要大大方方地倾斜。近期应避免刺激政策退出对实体经济的负面影响,转为稳健的货币政策时,防止对弱势经济实体的误伤。
3.实施具有自主调控空间的货币金融政策。政策的选择必须符合我国的发展实际情况,据此丰富、完善、强化我们的调控和管理手段。我国是独立的货币政策、资本的不完全流动配以稳定的汇率政策。因此,我们必须坚持主体性思维,不受其他国家呼吁人民币升值和国际施压所左右。根据国际经济发展态势和我国的发展实际统筹制定我国利率市场化、汇率市场化、国际储备改革与资本账户对外开放的时间表,构建金融防火墙,并加强与东南亚各国宏观经济政策的协调,将金融开放的风险降到最低限度。危机警示我们,对资本账户进行部分管制有利于经济、金融稳定。对此类关涉防范风险、关系遏止虚拟经济过度扩张,牵扯经济发展稳定的全局性问题,须强化相应的管理举措。
(四)藏富于民扩大内需,积极应对老龄化问题
1.要大刀阔斧改革分配制度。主权债务危机过后,贸易战将更加激烈,我国亟须转变外需拉动的经济增长模式,转向促进扩大内需,这就必须打破现有的利益格局,实现藏富于民。这既是经济发展的客观要求,也是人民富庶,形成强大购买力的有利时机。要解决分配不公,做到藏富于民,必须彻底改革分配制度。一是分配制度改革要打破固有的思维框子,从为富民、大幅减税入手,将税政实施到企,将企业多收入多缴税,转变为企业收入增长、员工增收的差别税率(可考虑试行),在营改增的基础上实行更为宽松的税制,点子打在涵养税源、提高员工收入上来。总之,税制必须与富民挂钩,否则分配制度改革难见功效。二是分配制度改革必须与贡献挂钩,针对利用垄断地位、垄断资源等获得高额报酬分配的问题,制定整改政策,重点解决带有普遍性的分配不公问题,确保人民群众共享改革开放、经济成长带来的丰厚成果。并通过医疗制度、教育制度、养老制度改革等途径免除民众后顾之忧,进而推动消费,促进经济增长。
2.超前实施应对预案,化解老龄化社会负面影响。欧洲社会的老龄化增加了其社会养老金、医疗与护理费用的支出,降低了人口红利。我国20世纪60年代“婴儿潮”的出生人口已逐步步入老龄,实施计划生育后,我国老龄人口的比例自然攀升。2013年至2050年,我国每年的抚养率将下降0.4.%,并将在2020年步入老龄化社会。届时,我国将面临老龄化的诸多难题。因此,亟须提前制定预案,并分步实施,以减轻老龄化对财政的负面影响。一是要加快经济发展转型,由劳动力密集型转变为技术密集型,延迟老龄人适岗时限;二是要推进养老基金投资,合理安排投资强度及各方投资比例,奠定丰厚基础;三是要改革退休制度,延迟退休年龄,缓解养老压力;四是挖掘整合社会资源,拓展养老服务,健全互助机制,共同应对服务护理需求和新增费用支出;五是创新应对模式,探索老龄人口资产养老等新课题,拓宽应对渠道;六是实施大政、新政,以全局视角应对,如实施类似“单独”二胎重大政策等。
(五)创新金融发展模式,强化普惠性金融、人本金融功能
1.鼓励金融业在普惠中赢利。创新我国金融业发展方式的核心价值是向普惠性金融转变,必须坚持这一底线。目前,我国政策性金融机构也在转型,寻找可持续发展的途径。其出路不在急功近利,而在于面向普惠的更大金融市场,带头创新经营服务方式,寻找赢利模式,培育持久回报基点,引导并联合其他各类金融业积极跟进。目前我国城乡发展不平衡,有10亿人口是农民,农村经济是金融的巨大市场,而且土地流转等重大政策的实施,不断为金融投入提供机遇;民营、中小微企业蓬勃兴起,约80%的就业机会由民营与中小微企业提供;国家鼓励政策又将形成兴业浪潮,金融投资选择更宽、机会更多。国家技术创新实力增强,必将带动高科技企业的快速崛起,金融投资会风险更小、回报更多。总之,普惠金融大有可为。政府应实施对普惠性金融投资的风险适当补救,实施鼓励投资的优惠政策。
2.调控金融发展向人本金融转变。政府要通过改革举措,打破金融业坐收渔利、暴利的惯性和梦想,引导金融业向人本金融转变。现阶段,我国金融业资金多在进行同业交易,流向实体经济的较少,流向房产业、国有垄断企业的资金较多,民企、中小微企业和农村经济资金却极为短缺。如果持续下去,我国的金融与房产业也会向欧美一样,挤占实体经济资源,二元经济结构也将更为失衡。长此以往,发展实体经济,带动就业,将难以持续;缩小我国城乡差距、解决农民无钱消费等问题难见希望;长久以来经济发展的诸多“短板”难以得到提升。因此,我国应降低金融业杠杆率,减少同业间资金空转,将更多资金投入实体经济,遏止金融业过度衍生、逐利。我国金融系统内部的去杠杆化,展示了中央银行促进我国金融业由同业业务流向实体经济,实现金融发展方式向人本金融转变的良好开端。从大局出发,要采用更多举措加速这种实质性、持久化的转变。
(六)增强国际金融话语权,实施国际储备管理新策略
1.提高本国信用评级机构的影响力。一是应扶持、培育有国际影响力的本土国际信用评级公司,加强对稀缺的高层金融资源的培育、引入;二是完善主权风险评级体系,依据经济风险、政治风险、财务状况、货币弹性及违约历史等,创建本土的主权风险评级模型,并结合国外主权信用评级,得出各国的违约概率;三是从国家安全高度,切实防止美国对我国信用评级机构的兼并和控制,保持作为大国的主体性。我国的各大信用评级机构业已被美国三大国际信用评级机构收购了49% -62%的股权,令人担忧,应采取相应对策。
2.实施国际储备管理新策略,促进人民币国际化。一是应控制适度外汇储备量。总量过低不利于金融稳定,但过多又会损失机会成本、削弱货币政策效果、使资源大量流出。因此,外汇储备总量能满足一国外汇需求即可,而其关键在于调整经济结构、减少顺差。二是应适当增加我国国际储备中的黄金比例。我国黄金储备占国际储备不到1%,人民币如要实现国际化,尚需足够的真金白银作为国家的信誉支撑。黄金储备还可抵抗各国的印钞竞赛,对抗通胀。三是应适度调整外汇储备结构。金融危机使我国外汇储备账面损失严重,应增持瑞士法郎、英镑等分散风险。四是应转变外汇储备使用方式,抓住机遇,购买或兼并国外的能源产业,为未来发展打基础;购买发达国家的高科技专利,促进产业结构转型;提高主权财富基金运营管理水平,实现我国外汇储备的保值增值。
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