政府的权力作用方式变革与社会治理能力提升

陈义平，黄方

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

政府的权力作用方式变革与社会治理能力提升

陈义平，黄方

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

伴随十八届三中全会全面深化改革的启动，以“转变政府职能”为核心的行政体制改革对政府变革权力作用方式，推进治理体系和治理能力现代化提出了新要求。回溯建国以来政府权力作用方式的演变与适应社会治理需要之间的互动过程可以发现，随着社会治理主体、治理方式、治理理念的变化，政府权力作用方式需要相应变革以适应现代社会治理的需要。因此着重探讨新形势下的社会治理所要求的政府权力作用方式变革，进而通过变革提升其社会治理能力。

权力作用方式；改革；社会治理；转变政府职能

中共十八届三中全会提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府;要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾机制，健全公共安全体系”。[1]其实质就是通过权力运行方式的变革来提升政府社会治理能力。

权力唯有运行并作用于客体才能产生权力效应。权力作用方式作为权力结构中的关键性因素，是创新社会治理、提升政府治理能力的决定性因素。因此，寻求政府社会治理现代化转型必须依托政府权力作用方式的变革，以此动力性资源达到政府、社会、市场等主体间权力的和谐运行与发展，并合力进行社会治理、提升社会治理能力。

一、建国以来政府的权力作用方式的演变与社会治理需要的互动

从现代政府理论中有关政府与社会关系原理的视角来看，建国60多年来的政府权力作用方式的变革可分为两个阶段：从建国后到十一届三中全会前和改革开放以来。

建国后形成了政治上的“全能主义”国家权力主导下任意掌控社会局面。整个社会的经济资本都集中于国家，整个社会的生产者不凭借国家这一权力主体，就无法实现与生产资料的结合，这决定了国家权力对包括市场和个体在内的社会的全面管制。尽管在建国初期特定的环境下这种全能管制型权力作用方式有利于提升国家的资源整合与社会动员能力，摆脱建国初期国外虎视眈眈、国内局势不稳的局面。但政府的这种“囊括式的管制”是一种粗略的、缺乏理性技术的凭借传统认识而进行的治理，更谈不上政府的社会治理能力建设。这种权力运行无法实现社会秩序、自由、动力之间的平衡，对社会经济发展造成严重危害，以文化大革命的爆发为顶点，凸显了政府管制的权力运行方式是无法适应社会治理的需要的。其机理在于任何系统中都要有异质性要素充当系统不懈运动发展的动力；当所有的异质性要素消失时，整个系统失去运动的动力，系统危机就爆发。当国家权力过于集中完全吞噬了社会，扼杀社会其本体性的特质剥夺了社会中显在和潜在的资源和发展机会，并丧失了社会成为独立权力主体的机会，而唯有被动接受国家权力之下的绝对失衡的配置时，国家失去了互动的对象，国家系统本身就危机四伏了，其社会治理更是处于水深火热之中。

改革开放以来，为适应社会成长壮大的需要进行了权力作用方式变革——有限、调控、法治型的权力作用方式。十一届三中全会即为关键契机。在社会价值维度上，彻底推翻“两个凡是”，颠覆了建国初全民对国家“绝对理性主体”的崇拜；在社会事实维度，提出实事求是及工作重心向经济建设上转移，并实行改革开放。社会价值和社会事实两维度开启了政府权力作用方式向有限、调控、法治的变革进程。伴随对社会治理规律的逐步深化，十四大“市场经济”的出台带来了社会空间的进一步扩大，这种变化从内在要求政府向有限、调控、法制的权力作用方式变革。

但随着21世纪全球化对社会的多方位冲击、市场的白热化发展以及公民社会的成长三大因素相互影响并渗透，使得社会治理面临更为严峻的形势：严重冲击社会秩序的群体事件此起彼伏；缺场空间对在场空间形成尖锐挑战；社会结构深刻变迁对传统社会治理方式构成巨大威胁。政府要维持社会有机体的秩序与持久活力，迫切需要权力作用方式上新的变革来推动社会治理创新，因此要进一步深化变革政府权力作用方式以适应当前经济、社会、文化的复杂场域下社会治理的需要。

二、治理主体变迁中的政府的权力作用方式变革与社会治理能力提升

美国社会学家丹尼尔·贝尔认为即将到来的后工业社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务。[2]后工业社会里，知识资本的开发与利用需由政府保障的优质服务才能实现的属性构成了对传统的带有强制色彩的权力运行方式的挑战。现代政府向服务转型，其内在要求政府权力运行向服务型与公民参与型变革。这种权力作用方式的变革提供了创新社会治理的路径，并催生了社会治理系统的元素变迁与发展。

十八届三中全会指出，“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”。[3]多元化主体是一个巨大的资源库，那么不同主体在社会治理场域中的交构与耦合是往社会治理系统注入强大的资源能量：提升公共决策的有效性、调动多元化力量提供社会服务、提升对政府合法性的认同、培育现代公民精神等。政府协同多元主体参与共治所带来的新增资源量构成了提升政府在社会利益协调、社会价值引导、社会政策设计以及社会民主发展等方面能力的内在驱动力。当前，公民社会的力量日益强大，融合多元化主体进行博弈、合作的共治架构有利于绕过转型陷阱，实现社会的稳定与持续发展。以政府在价值和制度方面的能力为例，探讨在多元主体参与中政府社会治理能力如何提升。

(一)转型加速期的社会价值碎片化，促动社会治理参与主体的多元化和政府社会价值引导能力的提升

转型加速期的社会价值日益分化呈现“碎片化”趋势，需政府在引领中对此进行调试和整合形成价值共识，进而提升其价值引导能力。有学者指出，以平等对话的方式博弈以及依托权威均能够达到价值共识的目的。于是笔者认为，有效的多元主体参与是以下两种达成价值共识方式的结合体，更能发挥其价值引导作用。一方面，多元主体的参与是政府与公民、市场平等博弈的过程，随着公民社会的推进，平等博弈将是政府社会关系的必然走向，构成形式上的民主；另一方面，多元主体的积极参与使得社会服务与社会产品更具协调性和包容性，更能高效契合各个利益群体的价值与物质需求，由此提升政府公信度以及公民对此的合法性认同，构成内容上的民主。两种民主形式的统一形塑了政府的权威，即构成了达成价值共识的另一方式，合力提升了政府的价值引导能力。“每个国家都是伦理的，因为它的最重要职能之一是把广大居民群众提高到符合生产力发展需要，从而符合统治阶级利益的一定文化和道德水平(或形式)。”[4]

价值冲突的根源为利益，那么对社会利益的协调是实现社会价值引导的重中之重。当前社会群体利益结构日益分化、矛盾凸显，多元化的社会需求以及公民社会在博弈中力量的失衡使得寻求加入群体博弈成为一种理性选择。政府通过公民社会参与的规范化创设，使其参与社会治理，以提供事实、谈判等手段使“个体化诉求”得到关注，并理解他人利益，在此过程通过利益博弈与协调机制“可以改善政府与公民的关系，使之由猜疑对抗走向信任合作，公共利益和个人利益之间由紧张对峙走向良性互动”，[5]从而为政府的社会价值引导奠定了根本性基础。公民参与的过程也是形塑公民政治文化的过程，有利于形成符合社会规范的政治态度、情感与价值，最终有利于形成以社会主义核心价值体系为主的价值共识，从而实现政府社会价值引导能力的提升。

(二)信息社会信息的海量化以及群体利益结构的复杂化，促动社会治理参与主体的多元化和政府社会政策设计能力的提升

后工业社会高风险的属性决定了决策的艰难性与后果的严重性。海量化的信息以及日益复杂化的利益结构使得政府单一主体因其信息的不对称易限制其理性能力，最终易出现社会政策的跑偏。社会政策解决的一般为公共性问题，那么通过多元主体参与获取民意应是社会政策设计的逻辑起点。“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败”。[6]而作为社会治理的目标善治，“实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政府与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”。[7]现代的社会政策设计逐渐呈“论证——商谈”模式，即设计社会政策逐渐形成“开放体系和理性对话”的一种模式，需要专家权威的理性技术，更需要多元化主体参与这一实践操作将多元化的看法与建议等信息资源兼容到社会政策设计过程之中，由多元主体谈判与博弈后进行合作形成符合社会需求的社会政策。这种模式能最大限度地实现社会政策合理性与合法性的统一，并有效规避政策后期执行的阻力因素。比如，政府依托制度等规范性创设以及互联网等新媒体，在政府网站设置公共政策论坛，并及时整理意见，将公民意愿变为政治过程信息源，最大程度引导多元化主体发挥在社会政策设计中的作用，达到社会治理公共性和开放性。

三、治理方式转型中的政府的权力作用方式变革与社会治理能力提升

改革后的发端于20世纪80年代的政府“有限、调控”的作用方式所带来的红利正在消退，新的经济社会问题正在阻碍着中国发展，因而寻求社会治理方式的转型，更深一步优化“有限、调控”的限度以适应当前社会现实与时代图景势在必行。“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好，这不仅是当前形势下稳增长、控通胀、防风险的迫切需要，也是保持经济长期持续健康发展的重大举措，是我国经济社会发展到这一阶段的客观要求。”[8]因此，政府权力作用方式向有限与宏观的更深层次变革，达到市场自治与社会公共利益的帕累托最优是当前政府治理方式进一步科学化，提升社会治理能力的内在要求。

向市场、社会的“分权”即政府自身的“限权”，这种变革为政府提高社会治理效能提供了新的路径，即政府要优化职能作用限度。其最合理的标准在于它是否最大化地促进市场充分发展与社会公共利益实现。这一标准牵涉到政府如何为市场、社会提供服务以促进市场与社会的发展和如何充分发挥市场、社会在社会治理与社会服务中的功能两个问题，并寻求在政府、市场、社会三者的互动中提升政府的治理效能。接下来，我们将以两个问题为切入点，以社会公共产品供给为例探讨政府、市场、社会三个主体在互动中提升政府社会治理效能之道。

(一)有利于市场决定性作用的充分发挥

计划体制下政府吞噬社会，而改革后虽向市场与社会释放了一定空间，但政府与市场、社会边界依然模糊，政府的权域阻碍了经济增长潜能的释放，“政府经济”凸出，以社会公共产品供给为例。政府居垄断地位，市场及社会组织参与不容乐观。这种一方垄断缺乏竞争的情形极大地阻碍了市场的充分发展：对稀缺资源的整合配置造成破坏，导致公共物品成本上涨、供求不符等，违背了“成本——收益”原则；“反市场”破坏了市场主体的能动性；政府滋生财政压力大、权力寻租等问题，出现“政府失灵”侵蚀了政府干预市场的合法性。

权力作用方式向有限、宏观的更深层次变革是对此不合理社会治理现实的一种改变，有利于市场决定性作用的发挥，最大化地促进市场充分发展：一方面，社会管理中重服务的转向要求政府为市场主体提供信息资源等公共产品，同时将事前审批调整为全程监管，通过节减市场交易费用而调动市场主体参与博弈的积极性；另一方面，政府权力向有限、间接宏观的更深层次变革，这是政府职能作用限度的优化：为市场的决定性作用让步，不再深层次介入经济领域，转而为市场发展保驾护航；政府的经济调节职能以宏观调控为重，基本退出对微观经济活动的介入，切实落实政企分开。简政放权也蕴含着权力向社会的下放，让企业、社会组织管理政府不该管以及管理效能低的领域，最大程度上尊重市场的决定性作用与社会自治能力，同时对政府职能之内的事务提高管理效能，以实现公共利益的帕累托最优。“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置的效率和公平性。[3]”这种政府职能优化后的“市场促进型政府”推动了市场的发展，并与市场一起构成了国家经济发展的两驾马车。“一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”[9]。政府与市场合理有效地共同作用，成为经济增长的根本动力，也奠定了政府雄厚的财政能力，发挥“开源”功效；政府优化职能限度能够降低对社会资源的需求，尤其是政府财政体系中的管理成本，即做到了“节流”。通过“开源节流”，形成了政府雄厚的财政实力，为公共产品的供给奠定了财政基础。

(二)有利于最大化地促进社会公共利益的实现

政府在市场中合理的职能作用限度标准之二为最大限度地推动社会公共利益的实现。而社会公共产品的供给即为公共利益的核心。当前市场制度使社会个体趋于异质变得相互依赖形成“有机团结”，由此社会问题增加了“公共产品”特性。单凭政府权力的使用解决市场失灵、提升公共利益不一定奏效，市场、社会组织也要参与，并形成与政府间的谈判与博弈。

政府进一步的“简政放权”，是对权力结构的优化，契合了国际市场经济的通则：政府从市场营利活动中抽离，承担对公共利益的管理，是向精干高效型政府的转型。“把分权看作是能使政府职能更有效地分配和组织劳动分工的一种形式是有益的。专业化改善了每个人的绩效……分权仍然是增强治能的；它能够使交叉管辖的问题得到解决，能够解开不明确的命令链并有助于克服致命的功能混乱。”[10]这一变革为政府提高社会治理的权能与效能提供了政治性工具基础。对于政府管理低效甚至无效的领域引入市场化机制，提高其效能，尤其是与公民利益切身相关的社会公共产品领域。在社会公共物品的供给主体上引入市场和社会组织，其运行采取市场化机制或半市场化机制，发挥市场的合理性与现实性，政府、市场、社会三者通过反复博弈建构公共产品最理性合理的供给制度并实现对社会公共利益的维持与增进。政府权域以及手段的优化，一方面，市场、社会组织的参与是重新整合社会资源的过程，有利于以更合理的社会资源结构保障公共产品的供给；另一方面，政府更能增强其在产权、契约保障等方面的治权，更能有足够的权力保障社会资源在社会服务等公共产品领域的合理配置；两方面合力提升政府的社会公共产品供给能力，实现政府效能的提升。但还要着力推进有限权域与宏观调控等权力作用方式运用的制度化以及政府社会治理机构的改革，并将制度建构作为推动社会治理创新的效力之源。

四、治理理念更新中的政府的权力作用方式变革与社会治理能力提升

社会治理局面的变迁是政府权力作用方式变革的根本动因，而政府权力作用方式的变革又构成了创新社会治理的动力性资源。新的社会形态要求政府更新治理理念：一方面，信息社会的来临使得信息不对称成为一种常态，在此情形下政府自身工具理性与价值理性所带来的有限性使得政府的治理和服务与现实要求有某种程度的差距。另一方面，新媒体时代网络、微博等无时无刻不在建构着社会制度、价值以及社会、个体间新关系。最后，当前我国处于社会转型加速期，“个体化诉求”的难以满足易造成不满与怨恨，而此社会情绪在封闭的政府治理中，变得更易累积发酵最终导致社会群体性事件。这在客观上证明了传统的治理理念已不合时宜，社会治理理念向透明、法治与责任变革成为一种必然。

(一)透明化理念

党的十八大报告提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。[11]实现政府权力作用方式向透明化变革，可通过网络媒介推行政务微博，寻求新媒介时代下言论生态平衡，优化政府组织结构，建构“数字政府”。

推行政务微博，是政府政务公开、信息公开的过程。勇于推进政务微博开启了政府进行社会治理的新路径，为公民进行利益诉求、信息交流、思想表达搭建新平台，为公民了解政府公共管理方向、监督政府行为并维护自身权益提供新渠道。政府依托微博这个舆论汇集地可更好地将民意、民情、民智整合，作为一个民生资源库及时发现并解决问题，从而起到调和社会情绪、增进官民关系的作用。同时，对民意建构“制度性回应”机制，能够及时吸纳与回馈民意，最大程度调解社会矛盾、预防社会性突发事件以及发展社会民主的作用，从而提升政府的社会治理能力。

(二)法治理念

法治早已有之，但进程缓慢，权力扩张性的特质更使得权力异化成为近年来越来越常见的事情：大到腐败的大案要案的增加，小到行政人员违法行政的不断，这一切都在消弭着政府的合法性。因此，深化法治理念要求政府权力作用方式向法治型更深一步变革，以实现对创新社会治理困境下的解局。

权力作用方式向法治型的变革，为政府的社会治理行为提供了行为预期与矫正机制。通过进一步提升公务人员学法、用法的能力与水平，有利于权力依法运行。并在社会治理中尊重公民权利，以更积极的姿态运用法律手段处理社会问题，并规避权力异化。通过更加公正的姿态进行社会治理，使得公正之光能够普照每个公民。这表现在日常社会治理中能谨记公务人员身份，以包容弱者、关照弱势群体的原则保障权利、满足基本诉求。要切实落实执法责任追究制度，更有效地规避权力偏轨。

(三)责任理念

责任理念要求在社会治理中坚守“以人为本”。以人为本，也包括价值层面的心灵秩序，寻求的是经济、社会与价值的共同发展与统一。社会治理不仅要有外在社会秩序的有序，也要重视内在精神的和谐，从而使精神的和谐最终成为社会和谐的核心内推力。这种理念要求政府在社会治理中重视倡导型权力作用方式的运用：即追求公正和运用思想政治教育手段。

社会公正是价值和谐的起点，更是创新社会治理的基石。其内在之义为在分配社会资本方面，实现权利与机会的平等与公正。即要求以制度建设保障公平，又要求政府提升公共财政保障能力，将公共财政真正运用于社会公共产品与公共服务。在彰显公正中切切实实专注民生建设，真正承担起“人民的政府为人民”的责任。

重视思想政治教育手段的运用，这也契合了对公正价值的追求。它通过非强制性手段注重对人内心价值的影响与引导，弥合了法律从外部作用于个体的强制被动性特征的不足。当前社会结构急速分化，社会事实与价值均处于转型之中呈多元化态势。与以往相比，群体事件多发，社会治理难度加大。因此对社会转型期由社会制度滞后以及“文化堕距”所引起的角色混乱等相关问题进行治理时不能仅依靠法律，要从调整个体内心价值入手更多采取思想政治教育等倡导型权力作用方式。以“临时夫妻”以及转型期上访事件为例，无疑都是在特殊转型中，个体自由与特定时期的社会秩序之间的冲突，个体价值甚至社会价值与社会事实难以同步，出现滞后现象使然。其解决如简单采用强制性的法律，不仅失序现象扩大、运行成本增长，且往往对社会心态与社会文化造成严重创伤。因此应在法治的基础上，重视借助思想政治教育等倡导型权力作用方式的包容性，通过训诫、奖励等方式深入当事人内心对社会价值进行引导，并辅以国家制度性解决路径来解决，加强人文关怀，充分发挥价值的普适性与自律性属性，达到调节个体行为、个人与社会关系的目的。

五、结语

政府权力作用方式的变革在某种程度上已经成为政府现代化转型与提升社会治理能力的一个重要工具，在某种意义上已经成为平衡社会治理秩序与社会成长动力之间张力的一个重要路径。推动政府权力作用方式的现代化转型，注重权力作用方式之间的整体性、协同性以及自身的独立性成了推动政府社会治理能力提升的重要前提。不过也要看到，政府权力作用方式变革作为对社会现实的回应，其过程是漫长且艰巨的，这里的变革也并非终点，而是重构中的节点之一。因此，寻求政府权力作用方式在理论与社会治理实践中不断变革，着力建构有益于形成“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[3]的权力作用方式，是提升政府社会治理能力与国家稳定持续发展的永恒主题。

[1]中共十八届三中全会公报[N].人民日报,2013-11-13(1).

[2][美]丹尼尔·贝尔著.赵一凡译.资本主义文化矛盾[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1989:198.

[3]十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京:党建读物出版社,2013:4-22.

[4][意]安东尼奥·葛兰西著.葆煦译.狱中札记[M].北京:人民出版社,1983:271.

[5]杨海坤.中国特色政府法治论研究[M].北京：法律出版社,2009:338.

[6][英]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:从经济发展为例的论述[J].国际社会科学(中文版),1999(2):40.

[7]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:11.

[8]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[N].人民日报,2013-05-15(2).

[9]世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社,1997:1.

[10][美]埃尔斯特著.谢鹏程译.宪政与民主——理性与社会变迁研究[M].北京:三联书店,1997:254.

[11]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社,2013:23-27.

ReformtheFunctionWaysofGovernmentPowerandIncreaseGovernment'sAbilitytoGoverntheSociety

CHEN Yi-Ping，HUANG Fang

(SchoolofSociologyandPoliticalScience,AnhuiUniversity,HefeiAnhui230601,China)

With the beginning of comprehensively deepening reforms from the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee, administrative reform, as the core of "the government functional transformation", puts forward new requirements for transforming government powers' function and promoting the modernization of government administrative system and administrative ability. By reviewing the interaction between the evolution of government powers' function and social governance needs since its founding, it is clear that with the change of social governance body, governance ways and governance philosophy, the government powers' function needs corresponding reform in order to the meet social needs. Hence, this paper discusses the reform of government powers function required by social governance under the new situation to further enhance government's ability to govern the society.

Functioning ways of government powers; Reform; Society governance; Transformation of government functions

2014-02-23

陈义平(1967-)，男(汉)，安徽全椒人，教授，博士，主要从事政治社会学方面的研究。

国家社科基金项目(2006BZZ001)

C919

A

1671-816X(2014)06-0541-06

(编辑：佘小宁)