民间资本进入自然垄断行业问题研究——以铁路、电力、石油天然气行业为例

崔 昊 哲

(北京邮电大学 经济管理学院，北京 100876)

当前我国民间资本在自然垄断行业所占比重非常低。就国内而言，重要交通行业(铁路等)、能源行业(电力、石油天然气等)都属于自然垄断行业。[1]所谓自然垄断，是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司(垄断)或极少数企业(寡头垄断)的概率很高。[2]54近年来，国家一直努力推动这些行业的改革，2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断”。政府也密集出台政策，支持民间资本进入垄断领域，但是就目前情况看，成效并不显著。因此，本文拟以铁路、电力、石油天然气行业为例，就民间资本进入自然垄断行业的相关问题进行分析。

一、国家支持民间资本进入自然垄断行业的政策

(一)关于铁路行业的政策

铁路在我国经济社会发展中具有至关重要的作用。鼓励和引导民间资本投资铁路，能够实现铁路投资主体多元化，加快转变铁路发展方式，促进铁路科学发展，更好地服务于国民经济和社会发展。

早在2005年7月，原铁道部就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，其中提出：“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽条件。”具体领域包括铁路建设、客货运输、装备制造和多元经营等。

2010年5月，国务院颁布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及场站设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。2010年7月，《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》发布，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域。

2012年5月，原铁道部再次出台《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。在投资主体上，明确提出“对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件”；在投资领域上，又增加了铁路产品认证、质量检验检测、安全评估、专业培训、合同能源管理等第三方技术服务。

2013年7月，国家发改委协同财政部、交通运输部发布了《铁路发展基金管理办法》，这是业界期待的铁路投融资体制改革的重要一步。2013年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

这一系列利好政策表明国家非常支持民资进入铁路行业。但值得注意的是，这些政策更多的偏向铁路建设、配件生产和第三方技术服务等领域，而之前人们最关心的且传闻已久的铁路“网运分离”或者成立各地方铁路公司的消息依然杳无音讯。

(二)关于电力行业的政策

长久以来，电力一直是独立封闭的行业，从发电、输配到销售定价一直掌握在国家电网手中。只有放开竞争性业务，推进民资进入，才能更好地解放生产力，推进行业市场化进程。

国务院2002年发布的《电力体制改革》中，对于电力体制改革的目标是“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”。经过十年改革，“厂网分离”完成，“主辅分离”折中完成，“输配分开、竞价上网”进展不大。[3]

2012年，国家电监会发布《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》，这项被业内称为“新36条细则”的《意见》只提到了鼓励民间资本进入风能、太阳能、地热能等可再生能源发电领域，其中“保障民间资本投资的发电机组公平、无歧视接入电网”、“电网企业对不同所有制企业在电力调度及新能源上网和电费结算上不得歧视”等内容虽然具有积极意义，但由谁监督这些内容的落实并没有完全明确，具体实施的效果尚待观察。

2013年5月，国务院批转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中明确提出“推进大用户直购电和售电侧电力体制改革试点”。2013年7月，国家能源局发布的《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》指出，今后国家有关部门对于电力直接交易试点将不再进行行政审批，各地必须加快推进电网输配电价测算核准工作。2013年10月，国家能源局和工信部发布《规范电力用户与发电企业直接交易》的通知，明确提出支持各地开展规范的电力用户与发电企业直接交易，并要求纠正各种变相的让利优惠行为，加强监督管理。

发电、输配电、售电是电力行业的三个关键组成部分，但是当前的政策均只涉及发电端和售电端，对中间输配电环节只字未提。

(三)关于石油天然气行业的政策

石油天然气行业在人们眼中一直是高增长、高成本、高效益的代表，和竞争性行业有较大区别，因此如何能够设立更好的机制和规则，提高民间资本参与的积极性也是一个非常重要的方面。[4]

2014年2月，国家能源局推出《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，要求油气管网设施运营企业“向第三方市场主体平等开放管网设施”。2014年3月，国家发改委颁布的《天然气基础设施建设与运营管理办法》中提出，天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业，鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。

虽然国家出台了许多政策鼓励民资参与石油天然气行业，但在实际操作中，民资仍然难以进入。上游开采环节未开放，只有大型民资有资格参与中游运输环节，其他民资只能在下游的仓储、炼油、销售等环节谋求发展。

由上述可知，国家对于开放铁路、电力、石油天然气三大行业，鼓励民资进入的态度是明确的，表明国家有决心打破传统自然垄断行业的壁垒，利用民资灵活性、创新性和逐利性的特点，来调动市场的活跃度，完善市场经济体制。但是不同行业的市场和产业链存在不同的情况，目前颁布的政策方向也不尽相同，具体到行业来说：铁路行业偏向于铁路建设和第三方技术服务；电力行业偏向于开放发电侧和售电侧；石油天然气行业偏向于开放中游管道运输和下游炼制、仓储、销售等环节。从政策的发布和引导情况来看，三个行业均存在难以解决的现行制度问题，想要全面放开民资进入，还存在很多困难。

二、民间资本进入自然垄断行业情况

(一)民资进入铁路行业情况

总体来看，铁路行业的民资进入情况属于“雷声大、雨点小”，虽然国家政策一项接着一项，但是大部分民资仍然处于观望态势，真正进入的少之又少。究其原因在于，铁路建设属于高投资，天然具备很高的门槛。民资进入后普遍不具备话语权，同时现行的分配体制难以计算单条铁路的盈利情况。因此，有能源背景的民资往往通过投资运煤专线来获得收益，而其余民资多以参与设备制造、第三方技术服务为主，投资铁路建设的多以失败告终。

2005年浙江民企参建衢常铁路，标志着民资首次登上铁路建设舞台。项目启动之初，上海铁路局、常山县政府、浙江光宇集团各占32.5%的股份，其后不短的时间内，为争夺话语权，光宇集团一度将其持有的32.5%的股份升至34%，赢得“一票否决权”。但因为浙江铁路集团入股，股权变更的原因，光宇集团再次失去话语权，最终于2007年退出。[5]位于广东广西地区的罗岑铁路也是民资进入的重要代表，但是建设了十年，仍然没有完成通车，作为主要由民资控股的铁路，资金短缺是主要问题，经过了几次融资，仍然难以为继。

以往民资投入运煤专线主要在于运煤效益好，车皮稀缺，资本回报率高。截止目前，民资进入获得成功的案例主要为运煤专线，通常为煤炭企业为自身利益参与投资，如朔黄铁路，由神华能源股份有限公司和太原铁路局、河北建投共同出资建设，年盈利额达到50亿元。[6]而当前的货运形势已今非昔比，民资对于进入铁路的态度似乎仍是观望为主。在铁路投资资金不足的压力下，地方政府迫切希望引进民资，但这是单方面愿望，投资者看不到利益保障和回报，很难对此做出回应。对于铁路行业，目前亟待解决的问题是建立监管机制、明确投资分配机制，保障民资安全。

(二)民资进入电力行业情况

从20世纪80年代中期开始，就已经有民资低调进入发电领域，这些企业一直在生物发电、垃圾发电等方面谋求发展，目前这些企业的发展并不乐观，实际上是在苦苦支撑、勉强维持。各地因此产生的冲突也时有发生。如山东魏桥创业集团作为一个民营企业，因供给周边地区的电价比国家电网供电价格低三分之一，与国家电网下属山东电力公司多次发生激烈冲突。[7]

虽然国家政策明确表示，在发电方面“支持和引导符合资质条件的不同所有制企业进入”，并对开放下游售电进行了试点，但是由于中间“输配电”环节依然没有大的改变，民资参与上游发电环节很可能会面临无网可用的尴尬局面。

对于新能源领域，国家电网很早便向民间资本开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电设施领域，虽然这不涉及国家电网核心业务，但也被业内视为国家电网混合所有制改革“破冰”之举。

因此，民资目前最大的突破口很可能会在售电侧，未来也许会出现多元化售电市场，允许大用户直购电。如果政策条件具备，智能电网中的某些部分可能成为民间资本在电力行业的投资新机会。[8]

(三)民资进入石油天然气行业情况

石油天然气行业可以分为以下几个方面：油气开采、油气进口权、油气管网、原油仓储基地、炼化、销售等。其中油气管网、原油仓储基地、炼化等已向民企放开，而油气开采、油气进口权目前还处于高度垄断状态。相对于中下游的管网建设以及炼化行业，石油和天然气的开采是利润相对较高的环节。

2014年5月，中石油宣布通过产权交易所公开转让东部管道公司100%股权，后又发布公告称，西气东输三线中段工程尝试引入民资，市场普遍认为中石油的混改将转向管道业务的多重资本“混合”。

而下游的炼化、原油仓储、销售等领域，民资进入情况是最好的，不仅数量多，而且已经有了一些龙头企业。[9]

目前，铁路、电力和石油天然气行业的民资进入情况不尽相同。总体来看，民资进入行业下游的尝试最多，也取得了一定的成绩；而进入上游和中游仍然存在较大的困难，这与整个行业现有的状态有关，短时间内很难出现大的进展。

三、民间资本进入自然垄断行业的阻力

(一)民资进入铁路行业的阻力

对于铁路行业来说，决策权的垄断、庞大的投资和不明朗的投资收益是阻碍民资进入的三大问题。

决策权被垄断，保护民资参与铁路建设的法律和监管保障几乎为零。目前，仅有国家指导性的文件鼓励民资进入铁路行业，缺乏配套的实施细则和监管体制，同时调度指挥、业务运营等关键环节仍然掌握在中国铁路总公司手中，使得大量民资不敢涉足这个行业。

铁路建设与经营的规模性为民资进入设置了很高的门槛。铁路建设需要的资金动辄几百亿、上千亿，就目前来看，即使民资参与铁路建设，在面对强大的国资时，也只能取得很小的股权比例，在实际运作中不具备话语权。

铁路投资收益回报周期长、回报率低。市场经济中资本是逐利的，而当前铁路的结算方式仍然为交叉补贴平衡盈亏，因此民资很难掌握投资的实际盈利情况，而且对比其他运输方式，其回报周期也远远长于民资的心理预期。

(二)民资进入电力行业的阻力

对于电力行业来说，前一轮改革遗留的问题依然阻碍着民资进入。十年改革并没有解决“输配问题”，而新的政策也没有提出新的解决办法。因此能够向民资开放的只有行业的“两头”——发电侧和售电侧。但是如果不能解决中间环节，国家鼓励民资进入的政策也只能是一纸空文，不接地气。

由于发电环节的资金与技术门槛高，投资回报期长，目前发电环节的竞争非常激烈，追求短平快的民间资本并无投资优势。而电网建设若能在输配电分开的基础上放开，对于民资而言不失为一个好的投资机会。在火电、水电等领域，由于好的项目资源已基本被瓜分，民间资本只能做一些规模较小的项目。[8]

(三)民资进入石油天然气行业的阻力

对于石油天然气行业来说，目前依然缺乏鼓励民资进入的配套实施细则、法律和监管。因为中石油、中石化等大型国企不缺资金、不缺技术，所以缺乏与民资合作的动力。同时，上游开采政策依然不够明朗，民间资本参与我国油气开发虽然被认为是未来产业发展的一个趋势，但具体操作起来还有很多问题仍待解决；石油进口权仍然没有全面放开。中游管道运输环节投资大，对民资资质和入股方式要求苛刻，民营企业没有足够的能力参与大型项目。以成品油管网为例，目前国内大部分管网属于中石油和中石化，与民营企业合资的只有少数，像山东这样虽然地方炼厂规模集中，但每一家的资金都不足以支撑自己建设成品油管道，因此即使明知建设运输管道后对自己的销售以及资源分配会有很大的好处，但也只能望洋兴叹。[10]

四、 推动民间资本进入自然垄断行业的对策

(一)完善法律制度，保障民资进入

资源垄断已经成为相当固化的权力体系。虽然我国法律没有禁止民间资本进入垄断行业，但实际上还存在明显的政策壁垒，如本可为民间资本进入垄断行业开路的《反垄断法》第七条就明确规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”有的垄断行业就很可能由此找到依据，借机阻止民间资本的进入。[11]还有些垄断行业，在政策层面允许民资进入，但具体实施层面仍待实质性进展。因此，民资要真正涉足自然垄断行业，还需要在政策和法律层面有所突破。要想打破垄断，把促进民间投资的利好政策落到实处，最重要的是建立和完善鼓励、支持、保护民间投资的法律制度，把政府各部门的规章上升为国家法律，为打破民间投资准入限制、实现民间资本的投资自由化，提供强有力的法律制度保障。[12]

各行业原有的法律法规大多是为保护其现有的优势，应当清理这些旧制度，重新制订相关的法律制度，做到公平竞争。当前，许多垄断行业既当运动员又当裁判员，行业自己制定国家标准、制定竞争规则，当出现冲突时，行业一定会维护自己的利益，这显然不利于打破垄断，所以要让民资真正进入垄断行业必须清理各行业原有的法律法规，并在此基础上通过公共决策的方式制订新法规，使国有企业、民营企业站在同一条起跑线上，实现公平竞争，这是保证民间资本进入垄断行业的前提，是打破垄断的根本所在。

(二)坚持体制改革，建立平等竞争机制

只有改革先行，创造适合民资的生存环境，民资才能真正进入垄断行业。目前国家从政策层面上为民资提供了冲破垄断行业大门的契机，但民资进入垄断行业还面临诸多挑战，首当其冲是体制问题。垄断行业产生的根源在于体制问题，要打破垄断必须进行深层次体制改革，要敢于向垄断行业既得利益动刀，比如限制垄断行业的各种特权、对垄断行业进行清晰定位和范围界定等。长期以来，铁路、电力、石油天然气等垄断行业，市场竞争不充分，造成了国企一家独大的局面，霸王条款时有存在。要对传统的垄断行业体制进行全面、深化的改革，仅仅个别项目或者领域开放，还是难以改变民资进入的顾虑和犹豫。所以今后要采取措施，真正落实“非禁即入”原则，制定合理回报机制等配套支持政策，让民资不仅“进得来、还要划得来”，从而推动民间资本依法平等进入铁路、电力、石油天然气等垄断行业。[13]例如，为了更好地鼓励民间资本进入石油和天然气的开采领域，国家应适度放开常规油气开采，有意识地为民间资本预留一部分空间，油气管网也应在遵循上述原则基础上，适度向民间和社会资本放开。同时保障民间资本的收益，保障民资与国有垄断企业展开公平竞争。

(三)提升民企能力，加快投资转型升级步伐

虽然国家鼓励民间资本进入垄断领域的政策密集出台，但是民间资本要顺利进入垄断行业，不能仅靠政策利好，其自身竞争力的完善才是关键。民营企业应尽快提高自身的实力，提升创新能力，提高进场后的博弈能力。当然，这需要加强对民间投资的金融服务，利用资本市场，支持符合条件的民营企业通过股票、债券市场融资，提高核心竞争力。民资进入垄断行业，可以采取灵活多样的方式，一是多个企业出资抱团经营，一是和国有资本联合搞混合所有制经营。[14]民资进入方式的多样化，有助于民企真正做大做强。

综上所述，当前国家十分注重对铁路、电力、石油天然气等自然垄断行业的改革，推动民资进入这些行业是国家重要的改革举措。根据党的十八届三中全会精神，对民资进入这些行业的改革已经成为国家的重要着力点，部分领域民资进入的趋势不可避免。但是仅有鼓励政策远远不够，改革不是一蹴而就的，民资进入不是一个独立问题，它需要行政部门、国资和民资的顺利配合，需要整个行业改革的配合，才能保证民资顺利有序地进入铁路、电力、石油天然气等自然垄断行业。

[参 考 文 献]

[1]林木西,和军.自然垄断行业所有制改革研究[J].经济社会体制比较,2004，(2).

[2]王华春.公共部门经济学[M].北京:北京师范大学出版集团，2009.

[3]刘戒骄,张其仔.制度互补与电力市场化改革[J].中国工业经济,2006，(4).

[4]王冰凝.谁能拿走中石油的“49%”[N].华夏时报，2014-03-10.

[5]黄新民.衢常铁路融资模式启示[J].时代经贸，2007，(4).

[6]李风强,燕波涛.朔黄铁路的战略价值和经济意义[J].中国矿业，2010, (7).

[7]白皓.民资进入电力，爱在心头“口”难开[N].中国青年报，2012-06-25.

[8]杨海霞,朱宁.电网或可成为民资突破口[J].中国投资，2010，(7).

[9]吴杰,唐守玉.中国石油“冀东销售模式”解析[J].国际石油经济.2004，(12).

[10]杨柳晗.上半年石油和天然气开采民资增幅近9成[EB/OL].http://www.nbd.com.cn/articles/2012-08-10/673463.html.

[11]康源.民间资本受阻垄断三重门[N].中国企业报，2012-02-21.

[12]宏皓.鼓励引导民间资本是稳增长的重要议题[EB/OL].http://finance.ce.cn/rolling/201207/31/t20120731_16917321. shtml.

[13] 谢力群.坚持市场取向改革，再创浙江体制机制新优势[EB/OL].http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/4/15/art_9_643951.html

[14]江玮.民资可抱团进入垄断行业[N].华西都市报，2010-05-18.