天津市完善农村水利建设投入机制的思考

李 桐

（天津市水务局农田水利处，天津 300074）

随着社会经济的不断进步，传统的农田水利工程建设正不断地向着现代的农村水利工程建设转变，与大中型水利设施连年投入相比，小型农村水利设施的“最后一公里”问题一直是现代水利建设中的一块亟待解决的短板。中共中央、国务院以中央1号文件的形式印发了《关于加快水利改革发展的决定》，水利部印发的中央1号文件学习辅导读本中明确指出，“水利建设滞后的一个重要原因，就是水利投入机制不健全，水利投资规模不足，波动性大，以致成为制约水利发展的政策短板”。农村水利投入规模的不足以及引发的区（县）自筹资金不足，可以说是影响天津市当前农村水利工程建设滞后的关键。完善小型农村水利建设投入机制，加大投入的力度，充分调动全市各区（县）上下建设农村水利工程的积极性，以不断增强农业抗御自然灾害的能力，服务于农民增收、农村环境改善、农村社会发展，已成为新形势下天津市农村水利发展的重要工作之一。

1 天津市农村水利设施建设及投入机制现状

1.1 天津市农村水利设施总体情况

截至2013年，全市农村有农业灌溉机井22 544眼；固定排灌站1 531座，其中国有泵站289座；大型水库1座，中型水库11座，小型水库14座；排沥河渠394条、3 763.5 km，其中2级河道122条、1 770.82 km，干渠272 条、1 992.68 km；灌溉面积32.66 万hm2，农田有效灌溉面积30.89 万hm2，节水灌溉面积16.40万hm2（占有效灌溉面积的57.4%），其中防渗渠道2 507 km、控制面积5.21 万hm2，低压管道13 442 km、控制面积11.92 万hm2，喷灌0.36 万hm2，微灌0.25万hm2；规模化节水项目区18个，节水灌溉面积1.41 万hm2。全市灌溉水有效利用系数达到0.669，位居全国前列；建成万亩以上灌区80 处，有效灌溉面积18.76 万hm2，其中2 万hm2以上大型灌区1 处、有效灌溉面积2.79万hm2，中型灌区79处、有效灌溉面积15.98 万hm2；兴建除涝面积36.93 万hm2，其中10年一遇以上6.30万hm2、5～10年一遇20.15万hm2、3～5年一遇10.49 万hm2。近年来累计解决3 551 个村、364.82万农村人口饮水不安全问题，基本实现了全市农村安全饮水全覆盖。水土流失治理达标面积620 km2，近90%水土流失面积得到治理。

1.2 天津市农村水利建设投入机制情况

（1）以政府财政资金为主导，鼓励农户投资投劳，引导社会多元化资金筹集机制。近年来，天津市坚持以中央及市级以上财政投入小型农村水利工程建设为引导，发挥区（县）、乡镇等各级政府投资主渠道作用，不断加大对小型农村水利设施的投入，形成了“以政府财政资金为主导，鼓励农户投资投劳，引导社会多元化资金筹集机制”，把加大政府投入与鼓励农户投资结合起来，整合农田水利建设资金，同时积极引导社会多元化资金投入，逐步建立小型农田水利设施建设的投入机制，支持各区（县）开展小型农村水利工程建设。

（2）形成专项资金使用管理公开透明，监督检查体系健全，绩效考核制度完善的资金投入管理机制。为了加强小型农田水利专项资金投入的管理，农村水利工程建设管理部门克服小型农村水利工程涉及面广、规模小、数量多的困难，将项目建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管以及管护机制等因素纳入农村水利建设资金使用管理考核范围，对农村水利建设资金的绩效目标实现程度进行综合性的考核与评价。

2 天津市农村水利建设投入存在的问题分析

2.1 农村水利建设范围扩展，财政投入压力较大

随着社会经济的不断进步，农村水利涉及领域不断扩展，工程建设标准不断提升，传统的农田水利工程建设正不断地向着现代的农村水利工程建设转变，农水工程已由原来局限于田间的三四项工程增加到现在的十余项重点工程，加之建设标准不断提升，多元化的投入机制还需加强完善。由于农村积累工政策取消，社会资金投入几乎是空白，投资仍以政府为主，造成财政投入压力逐年增加。

2.2 区（县）层面需要开展的项目很多，对农村水利建设重视不够

在大城市、小农村的背景下，随着农村经济的发展，各区（县）需要投入资金开展的项目不胜枚举。由于天津市各有农业区（县）农业增加值占地区生产总值的比例很低（如环城四区及滨海新区为1%左右，两区三县也不足10%），农村水利投入很难给财政收入带来直接增长点，以致区（县）对农村水利的重视程度不够，积极性不高；而农业产出效益低，对农民增收贡献不大，农民投资投劳开展水利建设的积极性不高。

2.3 部分区（县）财政困难，配套资金难以落实

一方面，随着近年来农村水利工程项目越来越多，各区（县）农村水利建设任务越来越重，部分区（县）认为多一事不如少一事，存在等、靠、要思想，加之上级管理部门推动措施不灵活，制约着天津市农村水利的快速健康发展。另一方面，项目建设需要区（县）配套资金越来越多，而区（县）财力支撑如此多的市级安排项目难度很大。目前，天津市农村水利工程市级以上补助比例大多为50%左右，原则上区、镇应按1:1比例配套，但往往市财政补助己经划拨到位，而区（县）、镇自筹配套资金难以到位，直接影响工程计划的实施，个别项目成了半拉子工程。

2.4 重建轻管现象严重，设施管护投入主体缺位

实地调研结果表明，60%以上的受访群众表示，本村农村水利设施存在不同程度的损坏，原因主要是建设和管护责任主体不清，缺乏必要的工程维护资金。当前，在未明确界定受益主体和投资主体也没有建立其相应的投入机制的情况下，按照“谁受益谁负担”的原则进行工程建设是很难奏效的，难免出现权责利不明确、投入不足、管理不善或无人管理的现象。

3 完善天津市农村水利建设投入机制的政策建议

3.1 逐步建立以政府投入为主导的多元化投入机制

农村水利设施为公益性的基础性设施，其建设必须坚持以政府投入为引导，激活农民投入小型农田水利的积极性，充分组织和引导农民尽可能增加劳动积累；同时，政府通过规划指导、政策引导、资金扶持等手段，鼓励社会各界以多种形式参与农村水利工程建设和管理，积极吸引社会资金投入。特别是，鼓励企业尤其是乡镇企业向农业包括农村小型农田水利设施投资。

3.2 逐步建立农村水利组织发动的依法建设机制

从依法行政的角度出发，从法制层面落实农田水利建设地方行政首长负责制，健全部门分工协作制度，完善考核评价机制，充分发挥政府在农田水利建设中的主导作用，调动农民群众参与农田水利建设的积极性。实行项目前期和工程进度通报制，每月通报各区（县）农水项目前期及进度排名，并将此作为年底考核区（县）工作的重要参考依据；同时，每年将各区（县）在农田水利上的人均、亩均投入通过媒体向全社会公示，促进各区（县）增强竞争意识，强化对各区（县）农田水利建设、管理的监督考核。在现有业务工作目标考核的基础上，进一步修订完善相关法律制度，建立农田水利依法建设新机制。

3.3 逐步建立农村水利工程建设竞争立项机制

体现“四两拨千斤”的投入理念，探索建立差额预算和奖补机制，调动区（县）和镇村开展小型农村水利工程建设的积极性和主动性，积极商市财政等有关部门出台天津市小型农村水利工程竞争立项管理办法。通过竞争立项机制的建立，按照先报先立的原则，受益村通过一事一议确定立项意向，向区（县）水务局、财政局提出申请，按照年度市级以上补助资金120%的比例组织开展项目前期工作，对积极性高的区（县）优先安排项目；推行以奖代补、先建后补等补助政策，经区（县）水利、财政部门验收合格后再根据建设标准给予补贴，促使区（县）从意识上由过去的“要我干”逐渐转变为“我要干”。

3.4 逐步建立财权与事权统一的宏观管理体制

坚持政府主导、发挥公共财政对水利改革发展保障作用的要求、实行公共财政安排为主的原则，体现工业反哺农业，体现支持三农、改善民生，市级以上财政在总投资中所占的比例不低于80%。明确各级政府的支出责任做到财权与事权的统一，细化各级政府直接的支出责任，进一步科学划分市以下政府间的财权与事权。理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一，提升区（县）乡的财力保障水平，尽量减少天津市小型农田水利区（县）乡财政的配套。

3.5 逐步建立财政资金农村投入决策专家论证机制

凡能由区（县）解决的审批事项，尽可能取消或下放；确需保留的要简化审批程序。引入事前专家论证，加强事中事后监管，通过专家的决策咨询，可以使得财政向农村投入的总量和方向更加明确。财政小型农田水利资金投入规模和结构的专家咨询，由专家对全市农村小型农田水利发展需要财政资金进行测算，形成结论，作为相关主管部门的决策依据。

3.6 逐步完善农民“一事一议”的利益表达机制

要把财政资金的吸附引导作用与“一事一议”决策机制结合起来，对通过农村“一事一议”筹资完成的集体小型农田水利建设采取“民办公助”的办法，财政可根据情况给予适当奖励和补助，提高农民“一事一议”的积极性和成功率。乡镇范围内的重点小型农田水利设施供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的具有较强公益性的农村水利设施供给也应接受人民代表大会的监督检查，保证有限的资金投入到关系农民切身利益的小型农田水利项目中去。

3.7 逐步建立农村水利工程运行管护财政补贴机制

研究建立农村水利工程运行管护财政资金补贴机制，尽快制定定额和具体补助标准与补助重点，充分发挥财政补助资金示范带动作用，积极引导农民积极参与农村水利工程运行管护。开展列入中央的小型农村水利管理体制改革试点工作，全市各区（县）同时推进，进一步明晰小型水利工程所有权和使用权，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。探索建立市、区（县）两级小型水利设施维修养护专项资金，切实加强对小型农田水利工程的维修养护，尽快扭转小型农田水利设施管养不到位、老化失修的局面。