海河流域农村饮水安全工作体制机制改革刍议

徐 峰

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

农村供水工程是保障农村居民基本生存条件和身体健康的农村公共基础设施和公共卫生体系的重要组成部分。2005年以来，通过实施农村饮水安全工程，海河流域农村供水事业得到了较快的发展。

1 海河流域农村饮水安全工作取得显著成效

1.1 提高了农村供水标准

（1）提高了供水安全标准。海河流域农村总人口有9 475万人，其中列入国家规划内饮水不安全人口有5 239.47万人，目前已解决4 121.62万人饮水不安全问题，海河流域农村饮水安全人口达到8 357万人，有6 691万人实现了自来水入户。流域农村供水在供水水质、水量、方便程度、供水保证率方面得到了改善，提高了农村居民生活水平。

（2）工程集约化水平得到提高。流域内有集中式供水工程5.2万处，总规模1 205万m3/d，受益总人口7 121万人，占流域农村总人口75%。

（3）供水技术标准不断提高。大量节水节能技术、信息技术和成熟先进的水处理技术等在农村供水工程中得到广泛应用。

1.2 建立了农村供水运行管理体制机制

（1）建立了运行管理体系。农村供水工程形式多样，针对城乡一体化供水工程、联村集中供水工程、单村集中供水工程、分散供水工程的不同特点，创造了供水公司、用水合作组织、农户自管等管理模式，落实了管理责任主体。

（2）完善了运营管理机制。通过承包、租赁、股份合作、拍卖等经营管理方式，实现供水单位的自主经营、独立核算、自负盈亏，调动了供水单位收取水费的积极性。

（3）初步形成价格形成机制。根据已运行供水工程的供水成本核算数据和对农民水费承受能力的评估，地方政府制定了相应政策，分区域、分类别制定了适合本区域的水价体系。

2 当前海河流域农村供水工作形势

十二届全国人大二次会议《政府工作报告》提出解决农村饮水安全问题的明确目标：“经过今明两年努力，要让所有农村居民都能喝上干净的水。”截至2013年底，海河流域还有1 118 万人存在饮水不安全问题（其中水质不达标人口有679 万人，水量、用水不方便程度以及水资源保证率不达标人口439万人）。即使在“十二五”规划实施后，流域农村饮水安全问题基本得到解决，也需要对已建供水工程进行改造、配套、联网、升级，提高农村供水质量和管理水平，进一步推进城乡供水一体化，农村供水工作任务艰巨。同时，我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多，新的形势对农村供水工作提出新的要求。

2.1 统筹城乡发展，推进城乡公共资源均衡配置，对农村供水工作提出新的要求

海河流域地形复杂，农村地区经济社会发展差异较大，把握好城镇与乡村、平原与山区、沿海与内陆农村供水工作的不同特点，因地制宜，进一步提升农村饮水安全水平，大力推进城乡供水一体化，实现城乡供水服务均等化，使农民享受到与城镇居民一样洁净、方便、充足的饮用水，这是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村的重要内容，也是基本公共服务均等化的重要体现。

2.2 建设生态文明，实行最严格的水资源管理制度，对农村供水工作提出新的更高要求

（1）保障农村供水水源水质，是做好农村饮水安全工作的前提。伴随着农村自来水普及率的提高和农村经济社会的发展，加强农村排水以及废污水处理工程建设和运行管理，提高农村废污水处理率，改善农村水环境，保障农村供水水源水质，将成为农村供水工作的重点内容。

（2）统筹规划农村供水水源，是做好农村饮水安全工作的保障。海河流域是水资源匮乏地区，有的工程由于水源枯竭和水质变化而导致工程不能正常运行，实现农村供水水源跨流域调配、地下水与地表水统一管理与保护、供水集约化是实行最严格水资源管理制度的内在要求。

2.3 改善乡村治理机制，完善和创新村民自治机制，对农村供水工作提出新要求

（1）建立和完善农民参与农村供水工程建设管理机制。农村供水工程主要是由地方政府及其水行业等有关部门“自上而下”地进行规划与实施，一些受益群众的参与和投入没有得到足够的重视。群众在项目建设中始终处于被动位置，受益区群众对工程没有拥有感和责任感。如何建立农民参与供水工程建设管理新机制，调动广大农民群众积极自愿投入农村供水工程建设管理中，实现自管自用，是摆在我们面前的新课题。

（2）政府要由实施者转变为服务者。农村供水工程公益性质决定了我国大多数农村供水工程的投资主体为各级政府，但是农村供水工程小而分散的特点限制了政府部门不能照搬城市水厂的管理模式，政府应逐步退出对工程的直接经营和管理，由管理者转变为服务者，健全农村供水基层管理服务体系，统筹推进农村供水服务资源有效整合和设施共建共享，在供水水源地规划保护、供水技术推广培训和相关政策法规制定方面提供服务。

3 海河流域农村饮水安全工作体制机制改革对策

3.1 拓宽渠道，建立稳定的农村供水资金投入保障机制

农村供水范围广、数量多，投资额巨大，且后期运行维护费用庞大，必须建立稳定的农村供水资金投入保障机制。

3.1.1 加大公共财政对农村供水建设的投入

多渠道筹集资金，发挥政府在农村供水基础建设中的主导作用，将农村供水作为公共财政投入的重点领域；积极探索水价补贴、维修养护基金等财政分类补贴模式。

3.1.2 创新农村供水金融融资制度

国家制定政策支持农业发展银行开展农村供水基础设施建设中长期贷款业务；积极探索农村供水收益权质押贷款等多种形式融资。

3.1.3 广泛吸引社会资金投资水利

拓宽水利投融资渠道，开展股份制合作，吸引社会资金参与农村供水工程建设。在统一规划、一事一议的基础上，按照多筹多补、多干多补原则，制定政策鼓励农民投工投劳农村供水工程建设。

3.2 改革创新，完善农村供水工程运行管理体制机制

3.2.1 促进运营管理模式多元化

（1）引入社会供水专业管理组织，实现农村工程所有权与使用权的分离，以保证供水质量和供水工程运营的可持续性。（2）借鉴产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，积极探索实现自主经营、独立核算、自负盈亏的市场化经营管理模式。（3）建立集中供水厂经营者选聘机制，经营绩效考评机制和对管理者的激励约束机制。

3.2.2 充分发挥农民群众主体作用

广泛动员农民力量参与农村供水工程建设，大力发展农民用水合作组织，在工程建设和管理的各个环节吸收农民用水户代表参与，并赋予用水户知情权、参与权和监督权，逐步引导用水户自觉成为供水工程的管理主体，积极主动地介入工程运行的管理和监督；加强对农民用水合作组织的指导，加大对农民用水合作组织能力建设的扶持。

3.2.3 健全农村供水服务机构

迅速落实《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》（水农〔2012〕254号）文件精神，建立县乡供水服务体系，强化乡镇水管站在单村、联户农村供水工程方面的公益性服务职能；引进社会化服务，推行维修养护服务市场化。

3.3 规范管理，加大农村供水政府监督管理力度

3.3.1 落实责任，规范政府农村供水组织管理工作

（1）严格落实各级党委和政府责任，严格实行饮水安全保障行政首长负责制，强化考核机制。

（2）严格落实《关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见的通知》（水建管〔2011〕627 号）《农村饮水安全工程建设管理办法》（发改农经〔2013〕2673号）等文件规定，规范和落实建设管理部门、管护主体行为和责任。

（3）建立水利、环保、卫生等部门农村供水水源区域联动机制。

3.3.2 统筹规划，提高政府区域供水水资源管理能力

（1）科学论证区域农村供水规划，加快区域供水建设步伐。地方政府应积极协调解决不同地区水资源分配矛盾，对供水资源的开发利用进行统一管理，对城乡供水实行统筹规划，打破行政区划限制，科学论证工程水源可靠性，实现供水资源的优化组合；供水规划与建设部门、扶贫、卫生等部门的专项规划实现衔接，建立协调机制；完善供水水源地保护和水污染防治协调机制以及农村饮水应急机制。

（2）推进适度的集约化供水，为工程长效运行创造条件。适度的集约化供水是实现规模效益、降低供水成本的重要措施，制定相应措施激励和引导在有条件的地区建设规模化和城乡一体化供水工程，结合区域水资源分布特性，通过区域内合理布局供水设施，提高供水系统的运行效率。

3.3.3 规范行业管理，为农村供水行业发展营造有利的环境

（1）针对农村供水制定相应的《农村供水条例》。据此，政府出台针对农村供水的行政法规，逐步实现以法治水、以法管水。

（2）实行农村供水行业准入制度，对供水运营单位实行供水资质管理，提升农村供水行业整体水平。

（3）完善农村供水工程相关标准规范，保障农村供水工作质量。

（4）规范供水价格形成机制，逐步实行超额累进加价制度、两部制水价制度等，实现农村供水行业自立自足自强的良性发展道路。

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[2]闫冠宇.我国农村供水未来发展战略初探[J].中国农村水利水电，2013，（4）：1-2.

[3]刘洪先.加强农村供水政策体系建设 保障农村供水事业健康发展[J].水利发展研究，2012，（6）：12-15.