德州市农业提补水价节水机制试点建设与成效

刘邑婷，王东云，刘晓云

（1.海河水利委员会漳卫南运河管理局，山东德州 253009；2.德州市水利局，山东德州 253014）

德州市是农业大市，农业用水占总用水量的76%，自开展节水型社会建设7年多来，对农业节水工程每年投入3亿多元，推动了灌区节水改造，完善了计量设施，建立了大量农业用水户协会，但在节水运行机制、水价改革方面探索较少。2012年德州市选取了2个村庄作为实施提补水价节水机制的试点村，1个是黄河水渠灌试点村——傅庄，另1个为井渠结合灌区试点村——西烟台。同时，选取与试点村自然条件、种植结构、水源条件和计量设施相近的对比村2个，傅庄对比村为大杨庄，西烟台对比村为小董庄，以便对2个试点村的节水效果进行横向评价。

1 试点建设情况

1.1 广泛动员，形成共识

选择试点村和对比村开展工作，首先向村委会详细介绍实行提补水价的目的、意义和工作内容，征得村委会的理解支持配合，听取农民意见建议，反复酝酿，形成共识。

1.2 建立健全农民用水者协会组织

建立健全农民用水者协会。每户定1 名会员，每5～10户选1名会员代表，由会员代表大会选举协会会长、副会长，组成协会执行委员会，实行自主经营、独立核算，在水行政主管部门的指导下，直接参与用水管理。同时，制定“农民用水者协会章程”，对协会的产生、职责分工、资产管理及奖惩办法等作出详细的规定。

1.3 摸清底数，组建工作小组

农村用水者协会负责本村提补水价机制的组织实施。在当地水利部门的指导下，村用水者协会负责统计各户人口、耕地面积、计量器具底数、农业电价等情况，并将统计上来的各户耕地面积在全村显要位置进行公示，确认无异议后存档作为节水补贴基金的发放依据。同时，村用水者协会负责选出在村有威信、农民信任的3名管理人员，成立“三人小组”负责节水补贴基金的收取、管理与发放，为实施节水机制奠定基础。

1.4 研究提补幅度，制订实施方案

提价幅度和政府补贴比例直接决定了节水机制实施效果。提价幅度大，补贴幅度小，节水激励越大，处罚比例越高，群众对节水机制的接受程度就会降低，甚至产生反感。反之，群众受益面就越大，节水机制也就越容易实施，但节水效果就会越小，同时政府财力也会难以负担。因此，必须结合实际，科学确定提价幅度和政府补贴比例。黄河水灌溉水价由0.28元/m3调整为0.40元/m3，补助0.10元/m3；地下水灌溉水价由原先按电计费改为按水计费，根据现状所有机井出水量和用电量测算，现状电价0.58元/kW·h折合水价为地下水0.17 元/m3，调整为0.25 元/m3，补助0.05元/m3。提补资金由两部分组成：一是地下水增加的0.08 元/m3和补助的0.05 元/m3，合计为0.13元/ m3；二是黄河水灌区水价增加的0.12 元/ m3和补助的0.10 元/ m3，合计为0.22 元/ m3。提补资金按承包地面积平均发放，每年发放两次，并进行公示。

2 试点建设经验

2.1 提补水价节水机制能够激发节水内在动力

通过试点探索提补水价节水机制，符合我国水价改革基本思想与节水型社会建设的基本思路。机制变“暗补为明补”，将提价收入用于对农民补贴，使农民的节水利益通过自己的节水行为得到体现，激发了村民的节水积极性。

2.2 提补水价节水机制体现了节水公平

多年来，由于担心农民经济上的承受能力和影响农民种粮的积极性，以至于影响农业的发展和社会稳定，削弱农业在国民经济中的基础地位，因此虽然一致认为征收水费是农业节水最有效的手段，但一直谨慎实施。然而，提补水价的尝试恰恰解决了这一问题。它并不是一般的为节水而提高水价，而是将提高的水价作为节水补贴，经灌溉一段时间后全部返还给农户，只不过在“一提一补”过程中巧妙地体现了“节奖超罚”理念。由实施结果可知，该机制没有变相提价，节水者受奖，浪费水者受罚。这种“取之于民、用之于民”的作法易于被群众接受。同时，由于贫困户多为节水户，几乎都是受奖群体，使得这种以奖励节水为根本目的激励机制相应解决了单纯提高水价引起的贫困群体不满问题。

当然，提补水价激励机制也内含节水竞争机制。这种机制实质是依据平均用水量进行的奖罚，而平均用水量是随用水户的行为变化而不断变化的。当大家都注意节水的时候，还有更为节水的农户获奖，这就迫使人们更加节水，也使得用水定额逐步趋向合理。如此下去，该机制使得人们的节水行为永无止境，激发公众竞争节水，节水行为必须超越别人，否则就要受罚，体现了节水公平。

2.3 提补水价节水机制简便易行

通过几年不同地区试点，提补水价节水机制理论上的可行性已被社会各界越来越广泛的认同，从实践上也证明其简便实用、操作性强、易于推广。

2.4 提补水价节水机制需要政府“直补”

研究证明，政府“直补”对节水有明显的拉动作用。因此，提补水价节水运行机制改革，其成功与否在很大程度上取决于能否建立有效的可持续性的国家财政补贴制度。实地调查表明，项目的补贴资金是吸引农民参与水价改革的最大诱因。为此，政府应制定提补水价节水运行机制财政补贴政策，促进机制的推广应用。

2.5 提补水价节水机制需要建立规范的农民用水协会

在试点中，积极推进农民用水协会的组建，并由用水协会代为管理补贴资金及资金的发放工作。这里一个重要的经验是水价提高的部分（也就是作为返回给农民作为补贴的部分）并没有上交给地方财政，而是由农民用水协会代为管理。这样一方面可以减少补贴发放的中间环节，另外一方面可以增加农民对水价改革的信任与积极参与。

3 试点建设成效

3.1 提补水价节水机制综合节水效果

通过试点村与非试点村在2011、2012年用水量变化的比较，分析计算试点村提补水价节水机制综合节水率。试点村傅庄的提补水价节水机制综合节水率为17%，西烟台的提补水价节水机制综合节水率为15.5%。

3.2 提补水价节水机制促使节水工程提高节水量

根据试点村节水效果调查，经分析计算，傅庄2012年相对2011年节水工程节水量为5 093 m3，节水率为3%；西烟台2012年相对2011年节水工程节水量为4 950 m3，节水率为2%。

3.3 提补水价节水机制促使农艺措施提高节水量

农艺节水措施节水效果是指新增的采用农艺节水措施的灌溉面积上的节水效果。新增农艺节水灌溉区节水率为10%。经分析计算，傅庄2012年相对2011年农艺措施节水量为8 488 m3，节水率为5%；西烟台2012年相对2011年农艺措施节水量为9 900 m3，节水率为4%。

3.4 提补水价节水机制促进节水意识提高节水量

节水意识提高节水量与节水率的计算方法为，从总节水量与节水率中，扣除节水工程建设、农艺节水措施节水量与节水率，即为节水意识提高的节水量与节水率。通过计算，傅庄2012年相对2011年节水意识提高节水量为15 278 m3，节水率为9%；西烟台2012年相对2011年节水意识提高节水量为23 513 m3，节水率为9.5%。

4 结语

德州市提补水价节水机制试点建设之所以成效显著，主要得益于各级政府重视、资金投入、严格管理和广大农民的积极参与。试点建设的意义不仅可以提高全社会对提补水价节水机制的认识，促进用水户更科学、更合理的用水，提高水资源利用率，增加农民收入，促进灌区管理体制改革，而且对促进德州市农业经济综合发展，提高灌区经济效益具有重要作用。