环保NGO环境公益诉讼主体资格探究

2014-04-03李劲

行政与法 2014年3期

摘要：环保NGO作为环境公益诉讼适格主体不仅具有正当性，而且具有可行性。环保NGO要充分发挥其在环境公益诉讼中的重要作用，需要立法给予相应的制度保障，确立环保NGO环境公益诉讼主体资格的合法性，明确环保NGO成为环境公益诉讼主体的适格条件及环保NGO提起环境公益诉讼的模式，建立有利于环保NGO参与环境公益诉讼的相关制度。

关键词：环保NGO；环境公益诉讼；主体资格；制度保障

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）03-0065-05

收稿日期：2013-12-27

作者简介：李劲（1963—），女，辽宁葫芦岛人，渤海大学经法学院法学教授，研究方向为环境法学。

环境公益诉讼制度的核心是适格主体的确定，我国第二次修正的《民事诉讼法》确立了多元性的诉讼主体模式，法律规定的机关和有关组织对污染环境等损害社会公共利益的行为均可以向人民法院提起环境公益诉讼。环保NGO与其他组织相比，具有提起环境公益诉讼的明显优势。如何确立环保NGO的诉讼主体地位以及如何建立相应的法律制度来保障环保NGO对环境公共利益保护作用的发挥是目前面临的一个重要课题。

一、环保NGO作为环境公益诉讼适格主体的正当性分析

环保NGO即ENGO（environmental non-government organization）是指环境保护非政府组织。环境保护部《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》指出：“环保社会组织是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，包括环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等多种类型。”将环保NGO定位于现行《民事诉讼法》规定的有关组织，在学术界已基本达成共识，有学者提出环保组织是环境公益诉讼的主力军；也有学者提出环保NGO是环境公益诉讼的最优原告。之所以强调环保NGO在环境公益诉讼主体中的重要地位，是由于环保NGO具有其他机关或组织所不具有的特殊优势，能够担负起提起环境公益诉讼、维护环境公共利益的使命。

首先，环保NGO成立的宗旨主要是保护环境，因此，作为环境公益诉讼的适格原告是实现其宗旨的最直接方式。《中华环保联合会组织章程》规定：“其宗旨是围绕实施可持续发展战略，围绕实现国家环境保护目标，围绕维护公众环境权益，发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，推动资源节约型、环境友好型社会建设，推动中国及全人类环境事业的进步与发展。”随着经济社会的快速发展，由此引发的环境污染、资源破坏及生态恶化呈急剧发展的态势，严重的环境问题不仅侵害了组织及个人的财产权和人身权，而且造成了环境公共利益的严重损害。为了维护环境公共利益，环保NGO可以采用多种方式，如进行环保法律宣传、开展相关问题的社会调查、向行政机关提出建议以及对污染企业进行曝光等。相比之下，通过诉讼方式维护环境公共利益是最直接的方式。但是，修正之前的《民事诉讼法》没有环境公益诉讼的规定，即使是环境公共利益受到严重损害，环保NGO也不享有环境民事公益诉讼的起诉权。因此，环保NGO对维护环境公共利益力不从心。制度破冰，为环保NGO维护环境公共利益提供了更为广阔的空间。

其次，环保NGO的专业性能够适应环境公益诉讼的特殊要求。环境侵权是一种特殊的侵权行为，具有侵权主体的广泛性、侵权过程的复杂性以及侵权后果的严重性等特征。因此，环境公益诉讼的提起要求原告能够证明环境违法行为的存在以及违法行为与损害后果之间具有因果关系。就环保NGO而言，其组织内部有较为具体的任务分工，其成员具有较强的环保专业知识，而且他们热衷于环境保护事业，又有较强的群众基础，这些为他们提起环境公益诉讼奠定了坚实的基础。

最后，环保NGO与其他诉讼主体相比，具有明显的优势。总体上讲，可以成为环境公益诉讼适格原告的有检察机关、环境保护行政机关以及环保NGO等。应当肯定，检察机关有权代表国家利益和环境公共利益，因此，当环境公共利益受到侵害的情况下，检察机关有权针对侵权行为人提起环境民事公诉。然而，检察机关的主要任务不是也不应当是作为环境公益诉讼的主要主体，只有在其他诉讼主体不愿告、不敢告或诉讼主体缺位的情况下，才应当发挥检察机关的监督职能。同样，环境保护行政机关具有对环境和资源进行管理和保护的职责，但这种职责的履行，通常情况下是通过行使行政权力，对环境违法行为人进行行政处罚，责令侵权行为人改正或限期治理。只有当环境保护行政机关穷尽行政手段仍不能实现对环境和资源的保护时才能通过环境公益诉讼的方式解决。然而，有些情况下，环境与资源的严重损害恰恰是由于环保行政机关的滥作为或不作为造成的。对这种环境执法状况的改变，如果仅仅通过事后问责的方式只能解决执法失灵的问题，而受到侵害的环境公共利益却不能得到及时、有效的保护。只有发挥环保NGO的事前监督作用，才能有效防止环境污染和资源破坏的发生，更好地保护环境公共利益。

二、环保NGO作为环境公益诉讼适格主体的可行性分析

环保NGO作为环境公益诉讼主体在国际上已得到许多国家的立法支持。美国作为环境公益诉讼制度的创始国，早在1970年修订的《清洁空气法》中就规定了公民诉讼条款，在随后的14部环境保护法律中也都有相同内容的规定。公民诉讼条款的具体内容是任何人（任何公民）有权代表自己对任何人（包括美国政府及其政府机构）提起一项民事诉讼，以实施某项具体的环境法律，以及依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求。[1]（p93）从形式上看，公民诉讼的原告可以是任何公民，但事实上真正由公民个人提起公益诉讼的案例却很少。原因在于美国的环保NGO发展的非常完善，几乎每个人都在团体内部，可以利用团体的力量维护个人利益和公共利益。[2]从内容上看，美国公民诉讼大体上可以包括两种情况：一种是针对违反法定或主管机关核定的污染防治义务而实施污染行为的排污者；另一种是疏于执行保护环境义务的环境保护署署长。从司法实践上看，美国环保NGO诉讼多是对行政机关的不作为提起的诉讼。[3]

继美国之后，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，而且完全是通过判例逐步发展起来的。从印度最高法院法官对公益诉讼概念的阐述中可以看出任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。[4]（p135）印度不仅在起诉资格上非常宽松，而且在起诉方式上也相当便利，确立了把写给法院、法官或法庭的信件视为令状申请书的“书信管辖权”制度。[5]但是，印度环境公益诉讼的被告范围却受到一定的限制，只能是邦政府、中央政府和市政当局等国家机构，私人当事人可以与国家机构成为共同被告，但不能成为单独被告。

尽管欧洲国家的环境公益诉讼没有美国发达，但欧洲国家环境公益诉讼的最大特点在于环保NGO不仅首先取得了环境公益诉讼的主体资格，而且在环境公益诉讼中处于核心地位。之所以出现这种状况是因为欧洲的环保团体不仅发展迅速，而且还具有高度专业化和组织化的特点。[6]但是，欧洲许多国家对环保NGO作为环境公益诉讼主体限制比较严格，包括必须进行注册，且成立达到一定的年限，甚至有的国家还规定某些案件只能由全国性的环保NGO才能提起。

综观国外关于环保NGO作为环境公益诉讼主体的立法规定，主要体现出以下几个特征：第一，环保NGO取得环境公益诉讼主体资格的立法形式多样化。既可以是环境保护单行法如美国的《清洁空气法》、《清洁水法》，又可以颁布特别立法如意大利颁布的《关于建立环境部和环境赔偿事务的规定》，还可以通过判例的形式加以规定如印度。第二，环保NGO作为环境公益诉讼主体在时间限制上有一定的差别。一些国家如美国、印度等没有限制，而欧洲一些国家限制的时间较为严格，如德国、比利时、法国等国要求环保NGO至少成立3年以上，瑞典要求至少成立10年以上。[7]第三，在起诉对象上可以针对三种被告提起环境公益诉讼。一是针对行政不作为；二是针对造成环境公共利益损害的违法行为人；三是在环境违法行为人造成环境公共利益损害的情况下认为有关政府和环保行政机关未尽到职责，因而针对政府和环保行政机关提起同时将环境违法行为人列为共同被告。第四，在起诉方式上放宽要求。法院可以根据信件、新闻报道等资料行使管辖权。

我国在《民事诉讼法》修正之前，由于环保NGO与环境公共利益损害之间不存在直接的利害关系，无法针对损害环境公共利益的行为提起诉讼。国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中指出：“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”在司法实践中，环保NGO以原告身份提起的环境公益诉讼之所以被人民法院受理是因为司法机关的司法文件及工作纪要作出了相应的规定。如昆明市法院、检察院、公安局及环保局发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定：环境公益诉讼的案件依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼，并负责收集证据，承担举证责任。[8]（p157-158）近年来，环保NGO积极参与司法实践，推动了环境公益诉讼制度的建立。如环保NGO提起的第一起环境公益诉讼是2009年7月中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案；环保NGO提起的第一起环境行政公益诉讼是2009年7月中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局不履行收回土地使用权法定职责案；环保NGO环境公益诉讼胜诉第一案是2010年10月中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权纠纷案；环保NGO提起的第一起请求环境信息公开的环境公益诉讼是2011年12月中华环保联合会诉贵州修文县环保局公开贵州好一多乳业股份有限公司相关环境信息案。[9]此外，草根环保NGO自然之友、重庆绿色自愿者联合会和曲靖市环保局诉云南省陆良化工厂实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司固体废物污染责任纠纷案已于2012年5月进行了证据交换；常州市环境公益协会2012年6月诉高某环境公益诉讼案也已由溧阳人民法院水资源保护巡回法庭调解结案。

可以说，环保NGO以原告身份提起的环境公益诉讼在我国已经开展，并积累了一定的经验。但仍然存在着很多问题，在实践中面临着困境，具体表现为：一是主体资格上的困境。虽然修正后的《民事诉讼法》规定“有关组织”可以提起环境公益诉讼，但“有关组织”的范围并没有明确。同时，《行政诉讼法》也并未规定环保NGO享有环境行政公益诉讼的原告资格。二是自身组织建设上的困境。根据中华环保联合会发布的《2008年中国环保民间组织发展状况报告》，全国共有经过正式登记注册的各类环保民间组织3539家。其中，由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港澳台地区的环保民间组织约250家。[10]虽然在各级政府的大力扶持下，我国环保民间组织发展速度较快，但总体数量仍然较少，而且很多环保NGO是隶属于政府的半官方公益团体，草根环保NGO数量较少。从司法实践看，提起环境公益诉讼的环保NGO大多是由政府发起的，这种状况即不可避免地会产生公权僭越私权的隐忧，[11]也不利于监督行政机关履行法定职责。三是经费来源上的困境。环保NGO是民间组织，具有非营利性的特点，不是靠政府出资运行的。环保NGO为了开展正常工作需要一定的经费作为保障，通常可以通过为政府做一些工作而获得项目经费或者是获得社会捐赠，也可以通过提供环境公益服务得到一定的收入。但是，提起环境公益诉讼需要高额的鉴定费用远远超出了环保NGO的承受能力。如我国首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼就涉及到生态环境损害鉴定。然而，高达700万元的鉴定费用是原告难以承受的。[12]但若没有鉴定结果，人民法院就无法作出判决，该环境公益诉讼就失去了应有的价值。

三、环保NGO作为环境公益诉讼主体的制度保障

环保NGO要充分发挥其在环境公益诉讼中的重要作用，除其本身要积极参与，不断加强自身建设，还需要立法给予相应的制度保障。

首先，确立环保NGO环境公益诉讼主体资格的合法性。从诉讼对象上看，环境公益诉讼可以分成两大类：一是针对公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求人民法院提供民事救济的环境民事公益诉讼；二是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，请求人民法院给予司法审查的环境行政公益诉讼。无论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼，均具有“私人为公益”的显著特征，而环保NGO成为环境公益诉讼主体也都属于法律上的主体范围之内。[13]（p2）《民事诉讼法》的修正开启了环境民事公益诉讼之门，尽管将环境民事公益诉讼主体放宽为有关组织，但并未界定有关组织的范围。因此，环保NGO成为环境民事公益诉讼主体仍需要立法的进一步明确。对此，有学者提出应在环境保护单行法中加以规定，但多数学者认为应通过修改《环境保护法》作出明确规定。笔者赞同多数学者的观点。《环境保护法》是我国环境保护的基本法，普遍适用于环境保护的各个领域。因此，由其进行规定是最为合适的。相比之下，在我国，环境行政公益诉讼制度还没有破冰，环保NGO要成为环境行政公益诉讼的主体亟需立法支持。这也应成为我国《行政诉讼法》修改的一项重要内容。

其次，明确环保NGO成为环境公益诉讼主体的适格条件。针对国外立法的限制条件以及我国的具体实际，学者们提出了不同的观点。有学者主张应借鉴美国等国家的立法经验，放宽对环保NGO的主体资格限制，尤其是大力发展草根环保NGO，以鼓励环保NGO参与环境公益诉讼；也有学者主张应多参考一些发展相对缓和的欧洲大陆国家的立法模式，有利于我国环境立法的规范化，避免公益诉讼对整个诉讼制度的过度冲击；也有学者主张先采取限制措施，待环保NGO发展更为完善后，再将起诉权放宽。上述观点都有其合理之处。需要明确的是，环境公益诉讼在我国是一种新型的诉讼制度，是法律移植的产物，这种制度的建立和发展必须适合我国的国情。当前，我国因环境污染和资源破坏而引发的环境问题相当严重，环境公共利益受到损害而没有得到及时补救也较为普遍。但公众的环保意识还较低，参与环境保护的热情也有限，已经成立的环保法庭可谓“门庭冷落”，甚至遭遇“零公益诉讼”的尴尬。在这种情况下，为使环境公益诉讼能够有效开展，过多地限制原告资格显然是不利的。

再次，明确环保NGO提起环境公益诉讼的模式。造成环境公共利益损害的原因可能是某些企业、组织或者个人的排污行为，也可能是环保行政机关的作为或者不作为，还有的情况下是环保行政机关故意不作为导致的。针对这些情况，环保NGO提起环境公益诉讼是应当采取直接诉讼模式还是前置诉讼模式？[14]笔者认为，直接诉讼模式具有使纠纷迅速进入司法程序的特点，有利于诉权的行使和环境公共利益的尽快保护。但是，在对环境违法行为进行惩治方面实际上存在着司法权与行政权两种国家权力相互之间的关系问题。通常情况下，环保行政机关可以通过行使行政处罚权、行政强制权等行政权力对公民、法人或者其他组织损害环境的行为进行惩治，能够起到保护环境公共利益的作用。问题在于有些情况下，环保行政机关怠于履行职责，甚至出于各种原因不履行职责。因此，环保NGO提起环境公益诉讼应采取前置诉讼模式。具体来讲，作为环保NGO首先应将了解环境公共利益是否受到损害作为日常工作，及时掌握相关信息，一旦发现公民、法人或者其他组织实施了污染环境的行为，造成环境公共利益的损害，要通知并要求行政机关采取行政手段加以制止。如果行政机关不作为或者行政机关采取行政手段仍然不能有效制止环境污染行为，可借鉴美国等国家的经验，由环保NGO于起诉前一定时间内告知即将成为被告的污染者，如果在规定期限内仍然不停止环境违法行为，则应向人民法院提起环境公益诉讼。这样既可以督促环保行政机关积极履行职责，有利于维护环境行政管理秩序，还可以节约司法资源，实现环境公益诉讼的目的。[15]

最后，建立有利于环保NGO参与环境公益诉讼的相关制度。一是证据制度。证据制度在诉讼法中处于核心地位。根据我国现行《民事诉讼法》、《侵权行为法》以及最高人民法院司法解释的规定，民事诉讼实行“谁主张，谁举证”的举证规则，环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。环境公益诉讼与一般的民事诉讼相比，证据的技术性和专业性均较强，环保NGO提起的环境公益诉讼在取证方面难度又较大，因此，举证责任的分配应采取有利于原告的原则。在原告证明污染行为与损害后果时，如果需要有关机关出具鉴定意见等证据的，具有特定职能的行政机关应当依法履行行政职责，积极促进公益诉讼。[16]二是建立环境公益诉讼基金。我国环保NGO普遍面临的一个难题就是资金短缺，尽管有些环保NGO通过多种方式获得了一定的资助，但仍然无法满足环境公益诉讼的需要。环境公益诉讼诉权的行使与资金短缺的矛盾将是制约环保NGO参与环境公益诉讼的一大难题。对此，应当通过大力发展环境公益诉讼基金加以解决。三是建立一定的激励机制。与检察机关、环保行政机关提起环境公益诉讼不同的是，环保NGO提起环境公益诉讼是私人为公益，其与案件本身没有直接的利害关系。因此，对环保NGO参与环境公益诉讼应建立配套的激励机制，可以采用减免一定的诉讼费用、原告败诉案件的受理费由环境公益诉讼基金支付、对胜诉的环保NGO给予适当的奖励等方式。只有这样，才能调动环保NGO参与环境公益诉讼的积极性，使环境公益诉讼这一新的诉讼制度在我国不断发展，使环境公共利益得到及时有效的保护。

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