我国矿产储量评估师制度现状分析与政策建议

孟 刚，赵亚利，卜小平，王升辉，吴韫婧

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

矿产资源是社会经济发展的物资基础，是工业的血液和粮食。矿产资源储量是地质矿产勘查的最终成果，是国家的重要资产。矿产资源储量的总量，结构、分布、利用状况是国家制定经济社会发展规划、确定工业布局的重要基础，是国家制定宏观经济政策，甚至是国家制定军事外交政策的重要依据。因此摸清矿产资源储量情况，掌控资源家底是一项重要政府职能。只有经过评审备案的资源储量，才能纳入国家家底，储量评审制度是掌控国家资源家底的关键环节。

矿产资源储量评审是储量评估师基于地质勘查报告、开发利用方案、可行性研究报告和矿井初步设计等对矿产资源储量的数量、质量、空间分布、开采方式、选冶流程指标和经济意义进行审查评价的一项综合性技术工作，是矿产资源储量管理的一项重要基础工作。

1 我国矿产储量管理制度改革回顾

1953年，我国成立全国矿产储量委员会，建立了矿产储量审查批准制度，实行矿产储量审查专家制度(评论员制度)，为矿山建设设计使用的矿产地质勘探储量报告的审批及相关技术标准、规范和规程的制修订提供了有力的制度保障。1986年颁布实施，1996年修改的《中华人民共和国矿产资源法》确立了矿产储量审查批准制度的法律地位，但未涉及矿产储量评审专家的有关事项。

1996年，全国矿产储量委员会更名为全国矿产资源委员会，办事机构设在地矿部。1998年，国务院国发〔1998〕7号文“撤销全国矿产资源委员会，工作改由国土资源部承担”。1999年，国土资源部、国家计委、国家经贸委、中国人民银行、中国证监会联合发布《矿产资源储量评审认定办法》，以规范性文件的形式将矿产储量审批制度改革为评审认定制度。2003年，国土资源部《关于加强矿产资源储量评审监督管理的通知》，明确“对矿产资源储量评审不再进行认定，设立备案管理制度”。

1999年，人事部、国土资源部颁布了《矿产储量评估师执业资格制度暂行规定》，建立了矿产储量评估师执业资格制度。2000年，国土资源部《关于印发〈矿产储量评估师管理办法〉的通知》，规定矿产储量评估师执业资格实行注册登记制度。

2002年，国务院印发《关于取消第一批行政审批项目的决定》，取消了“矿产勘探报告审批”、“矿产储量评估师执业资格认定”等行政审批项目。2004年，国务院印发《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，明确矿产储量评估师执业资格注册不再作为行政审批项目，实行自律管理。

2006年，《国务院关于加强地质工作的决定》明确要求健全矿产储量评估师制度，国土资源部印发《关于向中国矿业权评估师协会移交有关管理事项的函》，将矿产储量评估师执业资格的管理、考试、后续教育、培训等事项移交中国矿业权评估师协会。2008年，《国务院办公厅关于印发国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，“将矿产资源储量评审机构和人员资质认定职责交给行业协会”。中国矿业权评估师协会出台《关于印发〈中国矿业权评估师协会矿产储量评估师注册暂行办法〉的通知》，明确矿产储量评估师执业实行注册制度，就已取得矿产储量评估师执业资格的评估师执业做了具体规定。

2 我国矿产储量评估师制度执行情况分析

1999年矿产储量评估师制度的建立，保证了矿产资源储量评审的工作质量，加强和规范了评审人员管理，提高了评审人员的素质和执业水平，充分发挥了专业人员在矿产资源储量评审工作中的作用，制度总体执行情况良好。据统计，自2003～2011年，全国各评审机构共评审各类资源储量报告约60000份，全国年均约6600份，高峰时达到8000多份。经评审备案的储量报告在矿山建设中都发挥了较好作用，为社会主义市场经济发展起到了保驾护航的作用。

自2000年矿产储量评估师制度建立以来，已经进行了3批考核注册，首批评估师637人，第二批评估师251人，第三批评估师290人。截止到2007年，全国共计评估师1178人。这些评估师主要分布在地质勘查、矿山企业、规划设计、行业协会和咨询等各个部门，专业背景为地质勘查、采选冶、经济，法律等。主要问题如下所述。

2.1 评估师管理制度不够完善

2002年，国务院发下发了《关于取消第一批行政审批项目的决定》，取消了矿产储量评估师资格审批项目，要求转变矿产储量评估师管理方式。虽然国土资源部按照国务院的要求，对矿产储量评估师管理制度进行了改革，并于2006年关于向中国矿业权评估师协会移交有关管理事项，但由于后续储量评估师管理制度无法出台，管理出现空档，队伍建设缺乏制度保障，矿产储量评估师的地位不明确，准入退出机制尚未建立，直接影响了矿产资源储量管理工作深化改革。

2.2 矿产储量评估师总体规模偏小

据统计，自2003～2011年全国年均约6600份，高峰时达到8000多份，其中勘探报告和资源储量核实报告占三分之二左右。与之不相适应的是矿产储量评估师队伍总体规模偏小，人员老化。截至目前，按矿产储量评估师年龄统计：70岁(含70岁)以上的占25.9%，70～60岁的占19.2%，60～50岁的占37.7%，50～42岁占17.1%(表1)；目前实际从事评审工作的矿产储量评估师仅占总人数的三分之一左右，且多为兼职。按照每份报告平均需要4名评估师，每名评估师每年评审10份估算，我国至少需3000人的评估师队伍。由于现有评估师基数小，加之部分评估师年事已高或工作岗位变换等原因，评审工作中回避制度难以坚持，储量报告评审周期长，矿产资源储量管理工作受到了严重影响，同时也一定程度制约了矿产资源储量管理职能向矿山开采阶段的延伸。大多数省份不得不选聘大量省级评估员应急，但这在法律和制度上存在一定的问题。

2.3 矿产储量评估师队伍专业结构不合理

在1178名矿产储量评估师中，按专业统计为：地质矿产专业871人，占73.9%；水工环专业146人，占12.4%；物探、化探专业59人，占5%；采矿专业45人，占3.8%；选矿专业28人，占2.3%；矿产经济专业29人，占2.5%(表2)。矿产储量评估师队伍中地质矿产、水工环专业占86.3%，采矿、选矿、经济专业仅分别占3.8%、2.3%、2.5%。专业结构已明显不适应矿产资源储量管理工作的需要。

表1 全国矿产储量评估师年龄分类表

表2 全国评估师专业分类表

2.4 矿产资源储量评审工作缺乏技术指导

多年来，由于储量管理工作任务繁重、行政机关人员严重不足，部对省级矿产资源储量评审机构的业务指导机制不健全，行业自律组织尚未建立，储量评审机构之间也缺乏业务交流，导致对资源储量评审技术标准、规范规程及有关管理规定的理解和执行尺度掌握不一，影响了资源储量评审结果的统一性和资源储量评审工作质量。

2.5 国际互认机制尚未形成

我国实行矿产资源储量评审制度，西方发达的资本主义国家实行评估制度，区别在于机构设置的不同，而且比我国的管理更加严格。1997年，我国开始研究和推进矿产储量评估师和资源储量报告制度国际化工作，但效果不是很好，进展很慢，至今尚未实现国内矿产储量评估师和资源储量报告的国际互认。俄罗斯从2007年开始，历时四年，在CRIRSCO委员会的帮助下，于2011年建立起了自己的“NAEN 2011”标准，实现了双轨制体制下国内矿产储量评估师和资源储量报告的国际互认。如果国际互认这个问题不解决，将对我国矿业公司的国际化进程产生一定的影响。

3 政策建议

矿产资源国家所有和国家投资矿产资源勘查开发是我国矿业开发的一个特色。因此，建立由政府监管、行业协会自律、矿产储量评估师终身负责的矿产储量评审和矿产储量评估师执业资格制度符合我国矿业发展需要。

3.1 完善矿产储量评估师管理制度

根据《矿产资源法》关于矿产资源储量审批的规定，加快推进《矿产资源储量管理条例》的立法工作，准确定位矿产资源储量评审工作性质，加快推进水平评价类矿产储量评估师制度建设，实行矿产储量评估师资格考核(考试)制度，加强资格准入、注册、执业、考核、培训和自律管理，建立常态更新补充、责任追究和退出机制。按照国家注册职业资格考试的相关要求，尽快制订注册矿产储量评估师资格考试大纲，启动题库建设。

3.2 开展第四批矿产储量评估师考核遴选工作

为满足工作需要，开展第四批全国矿产储量评估师考核、遴选工作，充实储量评估师队伍，改善评估队伍年龄结构和专业结构，合理补充采矿、选(冶)矿、经济等专业人才。由于各省矿产资源禀赋状况差别较大，矿产储量评估师考核遴选工作应充分考虑各省资源实际情况区别对待。

3.3 组建行业自律组织

根据社会主义市场经济改革的需要，组建行业自律组织—中国矿产储量评估师协会，制订行业协会对储量评估师管理的具体办法，加强储量评估师准入、注册、执业、考核、培训和自律管理。

3.4 积极推进矿产储量评估师国际互认工作

学习借鉴俄罗斯的国际化进程之路，争取早日实现我国矿产储量评估师的国际互认。

4 结语

矿产资源储量管理制度是我国最早建立的制度之一，在计划经济时期，储委审批储量具有严格的质量控制要求，不仅地质勘查有质量控制体系，同时还要抽查原始地质资料和实物，以保证在源头上保障矿产储量的可靠，降低国家建设矿山的风险。随着改革开放和矿业投资主体的多元化，原有的对国家投资和储量管理工作仍然需要储量评审外，新形势下社会公众、投资者、融资者、证券交易者、资产交易者也需要相应的储量评审服务。矿产储量评估师作为储量评审制度的主要执行者，是储量工作的质量监督员，起到至关重要的作用。市场经济条件下，储量管理工作非但不能削弱，还应当加强。加强储量管理首先是要准确定位矿产资源储量评审工作性质，进一步完善矿产储量评估师管理制度；其次是要尽快充实储量评估师队伍，改善评估队伍年龄结构和专业结构，建立常态更新补充机制；第三是要尽快建立行业自律组织，加强储量评估师准入、注册、执业、考核、培训和自律管理；最后是要争取早日实现我国矿产储量评估师的国际互认。

[1] 地质矿产部办公厅.地质矿产部职能机构沿革概要(1912～1998年)[R].1998.

[2] 国土资源部矿产资源储量司.全国矿产储量委员会四十五年(1953～1998年)[R].1998.

[3] 国土资源部油气资源战略研究中心.我国矿产资源储量评审制度建设研究报告 [R].2012.

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