我国矿业城市的分布特征与发展态势分析

2014-04-02李格锐刘粤湘

中国矿业 2014年6期

李格锐，刘粤湘

(中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083)

《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》)是近期我国首次出台的关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划，该规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国主体功能区规划》等编制，是指导全国各类资源型城市可持续发展和编制相关规划的重要依据。对于维护国家能源资源安全、促进经济发展方式转变、推进新型工业化和新型城镇化、建设资源节约和环境友好型社会具有重要意义。《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》》界定出我国资源型城市名单，包括矿业城市和森工城市两类。其中,矿业城市是资源型城市一种类型亦为主要类型，它是矿产资源赋存与开发比较集中并形成了以资源型产业为主导或支柱产业为特征的区域。矿业城市总体特征可从某一个角度反映了我国区域经济发展和矿业产业布局特点。过去，人们只是从经济效益角度评价区域经济发展和产业布局优化，认为经济增长等同于经济发展，产值最大化就是产业布局的最优。在这种片面追求经济效益最大化的观念影响下，我国形成了以牺牲环境为代价的粗放型经济发展方式。“十二五”期间是我国经济发展方式转变的攻坚期，转变经济发展方式的根本途径在于产业结构调整和产业布局优化。这就要求我们转变发展理念，在生态文明的基础上，实现经济、社会、环境可持续发展，因此，经济发展的内涵由经济增长向经济增长、经济结构转变、生态环境改善等延伸，地区的发展不仅应当考虑经济效益，更应该注重社会、环境效益。由此可以看出，基于《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》认定的矿业城市，从新视角分析目前我国矿业城市发展存在的问题具有重大的现实意义。

1 我国矿业城市的形成与分布特征

我国矿业城市数量多、分布广。全国(不含港、澳、台)除了北京、天津、上海三市以外，其他各省级行政区都有矿业城市分布；333个地级行政区中的119个都以矿产开采、加工为主导或支柱产业，占其总数的34%。他们对建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展做出了重要的贡献。

1.1 矿业城市发展动因

工业化需要大规模地开发使用自然资源，其技术路线总是倾向于选择地球上储量丰富和比较容易开发的物质。新中国成立前，矿产资源的开发带动了一批矿业城市，但其矿业规模很小。新中国成立后，由于国防需要和生产力空间布局的安排，国家重点在中西部加大矿产勘查、开发力度。“一五”时期156个国家重点建设项目中有53个布局在矿业城市，占总投资额的近50%，成为矿业城市崛起的重要力量。我国矿业城市以资源禀赋—区位优势—工矿—资源型城市的演进路径形成，其形成具有两个高峰：一个高峰是在三年经济恢复时期到“文革”之前，第二个是在“三线”建设时期。随着工业化、城镇化进程的推进，我国目前虽然站在工业化进程的新起点上，但国内矿产资源市场需求仍持续快速增长，而是通过更高效率地利用资源来加速工业化，并延续着“资源驱动”的许多特征。正是这样，在我们国家中西部的资源富集区，又出现一批新的矿业城市，如鄂尔多斯市、延安市、榆林市、武威市、庆阳市、陇南市。这些新兴矿业城市多为煤炭、石油矿业城市。由此可见，现阶段中国的产业发展仍具有消耗大量化石能源的特征，在整个世界业已进入了以高新技术产业和现代服务业为代表的新经济崛起时期，发展中的中国在传统产业与新经济相互交织的时代还必须谋求传统产业、高新技术产业和现代服务业的全方位发展，走更节约、更精致、更清洁的新型工业化道路，这是中国工业化应对资源约束的可行路径。

1.2 资源型城市分布特征

1.2.1 类型分布

《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》利用定量和定性分析相结合的办法，在全国众多城市里筛选出了262个资源型城市，包括矿业和森工城市。对矿业城市，设置产业结构、就业结构和资源市场占有率三个指标；对森工城市，设置了森林资源潜力、森林资源开发能力两个指标。其中，矿业城市244个，占资源型城市绝大多数；据资源保障能力和可持续发展能力综合特征可进一步分为成长型31个、成熟型132个、衰退型64个、再生型15个[5]。成熟型的矿业城市最多，占总数的54%；其次为衰退型,占27%(图1)。值得注意的是，我国衰退型矿业城市占比已超1/4，成熟型矿业城市占比已超1/2，亟待寻求替代产业进行转型和推动产业转型升级的任务迫在眉睫和十分重大。

图1 我国矿业城市综合分类

本文将119个地级行政区矿业城市按开发的主要资源类型又做进一步划分：煤炭48个，石油10个，金属32个，黄金3个，非金属10个，综合16个(表1)。煤炭矿业城市的最多，占总数的40%;其次为金属型,占27%(图2)。我国煤炭矿业城市分布与生态环境比较脆弱的地区以及经济比较落后的地区有很大的重叠性，区位优势不明显，经济和社会发展高度依赖于煤炭产业，一般存在生态环境问题严重、人口就业形势严峻等问题，一旦煤炭资源开始衰减，城市产业结构转型非常困难。金属(有色、黑色)矿业城市为全国原矿及冶炼加工产品主产区、集散地，往往形成了采、选、冶、加工一条龙的产业格局，但不能掩盖产能过剩和环境恶化的问题。如安徽省2013年三季度国控污染源监督性监测信息结果显示，监测的国控废气重点源中有6家出现超标,铜陵市有5家，监测的国控重金属重点源中有4家出现超标，均分布在铜陵市。

1.2.2 空间分布

从区域层面看，西部地区含矿业城市最多，其次是中部、东部、和东北。成长和成熟型城市主要分布在西部；衰退型城市主要分布在中部，平均每个省份有4个衰退型城市；再生型城市主要分布在东部。从各个地区矿业城市类型结构可以看出，西部、中部和东部地区成熟型城市比重最大，东北地区枯竭型的矿业城市比重最大，枯竭型矿业城市占该地区矿业城市数目的52%(表2)。说明东北仍然是国家资源型城市可持续发展，特别是资源衰退型城市可持续发展的重点和难点。

表1 我国119个地级行政区矿业城市分类

图2 我国矿业城市按开发的主要矿产分类

表2 我国矿业城市区域分布

2 矿业城市发展状况

矿业城市由于特殊的形成动因，其以往的发展趋势多受经济利益的引导，而忽略环境、社会因素的影响，从而造成了经济结构不合理、环境污染严重、社会失业率高等一系列问题。这些问题对于我们来说既是挑战也是机遇，它要求我们从经济、环境、社会可持续的角度评价区域经济发展状况，寻找一条可持续的发展道路。本文从经济、环境的角度，根据2002～2013年各统计年鉴，通过比较分析和泰尔指数，对我国244个矿业城市中的119个地级行政区矿业城市(以下的矿业城市指地级行政区矿业城市)的发展现状和趋势进行分析。

2.1 经济发展

2.1.1 经济发展水平

119个矿业城市中，有69个人均GDP低于全国平均水平(据《中国统计年鉴2013》，2012年人均GDP为38420元人民币)，占总数的58%。其中，中部、西部地区经济发展低于全国水平的矿业城市较多，分别占该地区矿业城市总数的66%和72%。从综合分类看，成长和成熟型矿业城市中人均GDP低于全国水平的城市比重最大，为60%和63%，而再生型矿业城市中，人均GDP低于全国水平的城市数目较少，占40%；按开发的主要资源类型来看，非金属矿业城市中经济发展低于全国水平的城市比重最大，为80%，而石油矿业城市只有30%的低于全国水平。可以看出，矿业城市地区经济发展水平与城市成长阶段和开采的矿产类型有一定的联系，矿业城市只有转型才能步入良性发展并获得地区经济高水平发展，资源依赖性越强越容易陷入“资源诅咒”；石油、黄金矿业城市对地区经济发展水平拉动很大，煤炭、金属、非金属矿业城市虽然能支撑当地经济发展但仍处于全国的低水平线。按不同类型划分的矿业城市人均GDP与全国平均水平比较情况见表3。

图3 我国各地区矿业城市类型结构

表3 按不同类型划分的矿业城市人均GDP与全国平均水平比较情况

2.1.2 经济发展差异

在对矿业城市经济发展水平的分析基础上，本文利用泰尔指数对矿业城市的经济发展状况进行进一步研究。泰尔指数常被用来衡量个人或地区之间收入不平等水平，该指数的特点是可以按加法分解，能够衡量组内与组间差异。本文将各省的矿业与非矿业城市各分为一组，通过比较组间差距分析该省矿业与非矿业城市经济发展间的差距，同时，通过组内差距的比较分析同组城市间的发展差距。按人口为权重的泰尔指数表达式见式(1)。

(1)

式中，T是表示省泰尔指数；i是组的数目，这里1,2分别表示非矿业城市和矿业城市；Pi是第i组的人口占全省总人口的比重；Wi是第i组的收入占全省收入的比重。

(2)

式中Ti是加权的区域泰尔指数；Pi是第i组人口；Pij是第i组中j市的人口；Wi是第i组的收入；Wij是第i组中j市的收入。

通过泰尔指数对矿业城市的经济发展状况进一步分析，发现部分矿业城市经济发展水平不仅低于所在省份的平均值，且与同省非矿业城市发展差距有扩大的趋势。例如湖南省的衡阳、邵阳、郴州、娄底四个矿业城市2002年人均GDP分别为5907元、3574元、6317元、4720元，均低于湖南省7247元的人均水平。(数据来源：2003-2012年中国城市统计年鉴，2003年湖南省统计公报)2002～2011年组间和分解后的组内差距分别如图4、图5所示。从图中可以看出，该十年内，组内差距基本呈现增加的趋势，表明矿业城市与非矿业城市经济发展差距逐渐扩大。由图5可以看出，非矿业城市与矿业城市的组内差距虽然都呈现增加的态势，但是与非矿业城市相比，矿业城市组内差变化较平稳，表明该省矿业城市之间发展差异变化不明显。

图4 组间泰尔指数走势

图5 组内泰尔指数走势

2.1.3 经济结构

从经济结构分析，59%的矿业城市第二产业产值比重明显高于所在省份的平均值。例如2011年长治市第二产业产值比重高达67%，高于山西省的55%。大多数矿业城市经济发展对当地资源的依赖性仍然很强，采掘业从业人员比重依然很大，有些城市的采掘业从业人口占比甚至超过30%，且连续几年保持较高水平。例如，七台河市作为资源枯竭型城市，2011年采掘业从业人员比重高达56.29%，且连续10年维持在50%以上，人均GDP 32308元，低于全省及全国水平。由此可以看出，虽然当地矿产资源趋于枯竭，矿业产业对当地经济的推动作用减弱，但城市转型的内生动力不足，经济的发展还没有摆脱对资源的依赖，矿业产业依然是当地主导或支柱产业，工业在当地占较大比重。典型矿业城市经济结构情况见表4。

2.2 环境状况

在片面追求经济利益的发展观念作用下，资源型城市环境问题日益突出。有的城市虽然经济增长取得较大成就，但对生态环境的破坏也不容小视。2011年，绝大多数资源型城市万元GDP的工业废水排放量、工业烟(粉)尘排放量和工业二氧化硫排放量高于全国平均水平(表5)。例如，乌海市2011年人均GDP为97617元人民币，是全国的2.5倍，全市地区生产总值增长率为15.8，全省排名第一。然而，该市万元GDP工业废水排放量、工业粉(烟)尘排放量和工业二氧化硫产生量均为全国的数倍，其中二氧化硫产生量高达6倍之多。可见，该市经济发展是以牺牲环境为代价的。

表4 典型矿业城市经济结构

表5 典型矿业城市工业污染情况

3 矿业城市发展与国家目标的差距

《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》等相关规划从经济、社会、环境可持续发展的角度对矿业城市的发展趋势进行引导，改变了以往矿业城市只考虑经济效益的发展模式。因此这些规划是国家指导各类资源型城市可持续发展的目标和编制相关规划的重要依据。本文结合相关规划的要求，从经济、环境指标、发展方向三个方面分析矿业城市发展趋势与规划要求之间的差距。

3.1 不同类型矿业城市发展方式及方向

资源型城市数量众多，资源开发处于不同阶段，经济社会发展水平差异较大，面临的矛盾和问题不尽相同。《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》遵循分类指导、特色发展的原则，根据资源保障能力和可持续发展能力差异，明确了各类城市的发展方向和重点任务。成长型城市是我国能源资源供给和后备基地，发展重点是规范资源开发秩序，正确处理资源开发与城市发展的关系，促进新型工业化与城镇化同步协调发展。成熟型城市是现阶段保障我国能源资源安全的核心区，发展重点是推进产业结构调整升级，加快解决资源开发引发的问题，提高城镇化质量。衰退型城市是我国转变经济发展方式的重点难点地区，发展重点是着力破除城市内部二元结构，化解历史遗留问题，大力扶持接续替代产业发展。再生型城市是资源型城市转变经济发展方式的先行区，发展重点是提高经济发展的质量和效益，推进基本公共服务均等化，完善城市功能，提升城市品位。不同类型矿业城市发展方式及方向情况见表6。

3.2 与相关规划经济、环境指标及发展方向的比较

3.2.1 经济指标

为了促进资源型城市可持续发展，加快转变经济发展方式，《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》中提出2012年服务业增加值占地区生产总值比重为32%的指标。本文以该指标为标准，对矿业城市第三产业的发展状况进行对比分析(表7)。119个地级矿业城市中有63个城市小于该值，占资源型城市总数的53%，且西部地区服务业增加值占地区生产总值比重小于要求的矿业城市占该地区矿业城市总数的比重最大。按开发的主要矿产资源划分，能源类资源型城市第三产业发展速度较低，其中石油类80%的矿业城市未达到标准。表明与其它类型城市相比，以开发能源矿产为主的矿业城市培育发展新兴替代产业的动力不足，为了实现可持续发展的目标，未来的任务将更加艰巨。

表6 不同类型矿业城市发展方式及方向

表7 按不同类型划分的矿业城市服务业发展情况

3.2.2 环境指标

为了减少生产过程中污染物的产生和排放，降低资源消耗，促进环境友好型社会的建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出工业固体废物综合利用率达到72%的要求。本文以该指标对矿业城市的环境状况进行进一步分析，统计出工业固体废物综合利用率未达标的城市基本上分布在中、西部地区，且其不仅包括成长、成熟、衰退型矿业城市，还包括经济社会步入良性发展轨道的再生型矿业城市(表8)。由此可以看出，再生型城市经济虽然成功转型，但是经济发展质量仍待进一步提高。

表8 固体废物综合利用率未达标的矿业城市情况

3.2.3 发展方向匹配

矿业城市发展不仅要实施《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》目标，同时也应在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国主体功能区规划》框架下进行可持续发展。部分矿业城市发展除了未达到相关规划的经济、环境指标外，其发展方向与规划的不匹配之处还存在以下几方面问题。

1)目前我国矿业城市对资源的依赖程度依然较大，矿业产业发展趋势与未来城市功能定位及产业布局不符，城市转型面临较大压力。东营、泰安、莱芜三市在《山东省主体功能区规划》中的城市功能定位和产业布局都向着摆脱资源依赖，培育非资源新兴产业方向发展。但是，莱芜市采掘业从业人员比重从2002～2011年10年仍保持增长趋势，由2002年的5.16%增加到13.85%；东营和泰安市采掘业从业人员比重10年内虽然处于下降趋势，2011年依然达33.08%和15.21%，资源产业在当地仍然占有重要位置(表9)。

2)虽然规划中城市功能和产业体系都朝着多元化的方向发展，但是矿业城市大多都继续开发本地区的资源，没有完全摆脱对资源的依赖，只是依赖强度有所变化。因此，矿业产业和新兴产业重视程度和扶持力度的不同将决定多元化的水平。若矿业产业的重视力度与非矿业产业相比仍过大，那么采掘业人员比重过大、三次产业结构不合理等问题将得不到改善。

表9 发展方向与采掘业人员比重匹配

3)部分矿业城市的发展和产业布局仍然只是追求经济效益，没有充分考虑当地环境承载能力。各省市主体功能区规划中有21个矿业城市发展通过发展化工产业延伸产业链，但是其中16个城市人均水资源缺乏，人均水资源占有率远低于全省及全国水平(表10)。

表10 城市发展方向与水资源匹配

4 结论

在以往只注重经济效益的发展理念作用下，我国矿业城市在发展过程中出现了经济结构不合理、失业率高、环境污染严重等一系列经济、社会、环境问题。《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》等规划的颁布，对矿业城市转变发展方式，实现可持续发展具有重大指导意义。然而，部分矿业城市，甚至是资源枯竭的城市，经济发展不仅严重依赖当地资源，同时，城市发展过程中仍然未考虑当地资源环境承载能力，城市发展趋势与国家优化目标之间存在有较大差距。从中可以看出我国矿业城市实现可持续发展的任务仍然较为艰巨。

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