国外发达国家煤层气资源管理制度比较及其对我国的启示

2014-04-02毛成栋黄贤营

中国矿业 2014年3期

毛成栋，方敏，黄贤营

(中国国土资源经济研究院，北京101149)

随着全球经济发展的步伐加快，世界各国对能源尤其是油气资源的需求急剧增长，常规油气供给与需求之间的缺口越来越大，同时国际原油价格近一段时间持续走高，这又进一步激发了对煤层气、页岩气、致密砂岩气等非常规油气资源勘探开发的热情。

我国煤层气产业的发展虽然起步较晚，但近几年随着能源储备、资源保障、环境保护问题日益突显, 我国政府已开始重视煤层气等非常规油气资源的开发利用，并在勘探、开采、税收、矿业权审批等多方面加快了煤层气的开发力度。但由于煤层气赋存在煤炭孔隙内，与煤炭存在着共生关系，并且在同一矿区地表区域上的煤、气矿业权相互交叉，部分重叠，矿业权并不归属于同一开发主体，导致了目前煤炭、煤层气矿业权冲突，这已严重阻碍了我国煤层气产业的健康发展。

相比我国而言，美国、加拿大、澳大利亚、德国等发达国家的煤层气勘查开发利用起步较早，已形成了较为成熟的产业发展体系，有较完善的煤层气勘查开发利用资源管理制度，这对我国在煤层气矿业权管理上具有一定的借鉴意义。

1 美国煤层气资源管理

1.1 美国煤层气勘查开发现状

美国煤层气总资源量21万亿m3，居世界第4位。美国是世界上煤层气产量最高、煤层气商业化开发最成功的国家。在1953年，美国圣胡安盆地投产了世界上第一口煤层气气井，产量0.21×104～1.2×104m3/d。到20世纪70年代末，美国开始进行地面开采煤层气试验并取得成功，大规模开采煤层气资源已具备了技术基础。2003年,煤层气年产量已超过450亿m3，2004年产量达500亿m3，煤层气占据美国天然气资源总量的8%～10%，已成为重要的能源资源(图1)。

图1 美国煤层气年产量趋势

1.2 煤层气所有权规定

美国对其陆上、地下矿产资源实施的是从属于土地所有者的资源所有权制度。美国的土地分别为联邦、州、印第安部落和私人所有，因此矿产资源也就分别归属不同的土地所有者(印第安部落保留地由联邦政府代为管理)。煤层气作为自然资源的一种，绝大多数州执行此资源所有权制度，但部分州由于未出台专门鼓励煤层气开发的成文法律或在煤层气主权上存在争议等原因，就没有执行从属土地所有者的制度，而是遵循美国联邦政府在1992年出台的《能源政策法》第1339条，该条规定在这些受影响的州，是由美国内政部和能源部共同执行有关煤层气所有权。其中第1339条第1款明确规定：“即使美国政府把土地产权转让了,但仍然保留地下矿产资源的所有权，其煤层气资源归美国内政部所有。在第2款中详细列举出受影响州的名单、原因及其动态调整方案。

在煤层气所有权方面，美国各州政府对其矿业权归属是有分歧的，由于美国国会在所有权问题应使用习惯法，而不使用成文法。对美国长期以来使用的习惯法进行了审查梳理，大体分为4大类，其具体如下：①煤层气属气体。1981年以及1990年,美国司法部、联邦法院分别认定煤层气是一种独立的气体资源,煤层气所有权不包含在煤炭矿权承租人的权利中。②煤层气属于煤炭。美国蒙大拿州、阿拉巴马州、科多拉多州均认为煤层气应归属于煤炭，煤炭企业主开采煤炭时，就必须先开发煤层气。③所有权未定。有的州1994年开始执行早登记者优先的原则,煤炭和煤层气企业都可获得煤层气资源的开发权。而有的州对煤层气所有权存在一定的分歧，需要依据法院的裁决而决定，但法院一般倾向于煤层气归属于煤炭。④矿业权分享。煤炭和煤层气企业都拥有同一区块的煤层气开采的相同份额,鼓励二者合作或合伙经营,保证以最小的风险和最大的灵活性去开发煤层气。

1.3 煤层气开采规定

美国绝大多数州均成立了矿业部(或矿业能源部、自然资源部等)管理其矿产资源的矿业权(包括煤层气资源)和征收相关税费，并出台了本地区的矿产法律法规，对煤层气资源勘查开采进行了系统的规定。

联邦政府同样设立了多个矿产管理部门，最主要的部门是内政部和能源部，其中内政部就负责联邦所有土地及受影响州的煤层气矿业权申请审批登记。联邦政府出台的《能源政策法》1339条款对受影响州的煤层气开采进行了明确规定，第1339条款第4条规定：煤层气开采的原则要以保护煤层开采，浪费煤层气资源为目的。第7条规定：联合开发的方式方法，明确了该地区的土地拥有者及矿产资源矿业权所有者可选择的三种权力，具体为：①销售或租借煤层气所有权；②参与经营开发，承担风险；③放弃经营，享有分红。第10～11条规定：在煤层气进行钻进时，煤矿主可提出申请，享有反对权力，同时明确了内政部拒绝煤层气井钻井的要求和条件。

2 加拿大煤层气资源管理

2.1 加拿大煤层气勘查开发现状

加拿大煤层气资源量为17.9万亿～85万亿m3，居世界第2位，其中艾伯塔省是加拿大最大的煤层气工业产区。加拿大煤层气开发起步较晚，2001年以前，加拿大全国煤层气井数大约为70口，产量为零；到2001年煤层气井数增加100口，单井产量取得了零的突破；2002年加拿大第一个商业性的煤层气项目启动，从此煤层气勘探开发进入一个快速发展的时期。2010年产量达到74×108m3，规划到2020年达到280×108～390×108m3，形成与美国规模相近的煤层气产业(图2)。

图2 加拿大煤层气年产量趋势

2.2 煤层气所有权规定

加拿大是联邦制国家，是由十省三区组成的，矿产资源管理权由联邦政府和省政府分享。联邦政府负责三个区的矿产资源管理，管理部门为联邦自然资源部。各省的矿产资源管理归省政府负责，并设立专门的矿产资源管理部门，以艾伯塔省为例，该省与能源有关的部门主要涉及七个部门：省能源部、省环境部、省能源委员会、省资源可持续发展委员会、省地质调查局、省公众部、省人事部。其中省能源部主要负责本省能源开发的矿业权审批和颁发，制定产业政策和立法，能源有关的税务和矿区使用费的征收等。

在加拿大，矿产资源的矿业权与土地所有权是分离的，勘探许可证和采矿许可证的持有者须得到土地所有者的同意才能进行矿产勘探和开发活动。如果土地所有权由私人拥有，则矿业权人需经土地所有者同意，并要给予一定的补偿。如果土地所有权归省或联邦政府，则矿业权人可无偿使用土地。

根据加拿大《煤层气法案》及《石油资源法》，将煤层气资源定位为一种独立的烃类资源，而不是作为煤炭的附属物，同时规定煤矿主没有权力从地面开采煤层气。各省也相继出台了各自的《矿业法》来管理本省的矿产资源，如安大略省的《矿业法》、《集料资源法》等，地方法律也严格规定矿业权具有排他性，不允许有矿业权重叠的现象发生。

2.3 煤层气勘探开发流程

在加拿大进行煤层气资源勘探开发，首先要申请矿业权，并办理矿区租赁手续。矿业权审批发证、变更登记及转让管理等均由省政府负责。

以加拿大安大略省为例，矿业权申请程序：首先申请勘查执照，18岁以上的加拿大公民个人(在申请勘查执照的前60天内完成勘查知识培训)或公司，只要在加拿大有固定的联络地址，均可申请加拿大联邦或省属土地上的勘查执照，勘查执照由矿业厅的矿业权登记办公室核发，有效期为5年，到期可申请延续。第二步申请勘区证，勘探执照所有者到野外完成地质勘查，立桩圈地，矿地声明，向省矿业权登记办公室申请登记，并缴纳一定的费用，矿业权管理办公室向其发放勘区证。对私有土地,一般通过协商进入。第三步，申请勘查许可证即探矿权，勘区证所有者向省勘查管理办公室提交勘查计划，并视具体情况向社会公布，省勘查管理办公室确认项目没有争议，向其发放勘查许可证。第四步，申请采矿租约即采矿权，当探矿权所有者按要求进行勘查投入，并提前支付一年租金，可申请采矿租约。安大略省矿业权管理实行“两权”自然过渡。申请获得采矿权，当探矿权人按要求投入勘查费累计达到4400加元/单位面积(0.16km2),可申请获得采矿权，申请费为75加元。第五步，转让或自行开采，即租约持有人可自由地整个或部分转让采矿权，转让通过承租人和受让人之间经协商达成私下协议的方式来完成，政府对转让不予干预，或者租约持有人自行开采。第六步，矿业权吊销，凡是违反安大略省矿业法的行为，都将有可能被吊销矿业权(图3)。

图3 加拿大安大略省矿业厅办理矿产勘探开发全流程

3 澳大利亚煤层气资源管理

3.1 澳大利亚煤层气勘查开发现状

澳大利亚煤层气总资源量14万亿m3,居世界第5位。在1976年，澳大利亚就开始在昆士兰的鲍恩盆地进行煤层气的勘查开采工作。1987～1988年期间已经具备了地面钻井开采煤层气技术，并逐步开始了大规模开采。2006年产量达到18×108m3，2009年澳大利亚煤层气产量已达到56.2×108m3(图4)。

3.2 煤层气所有权规定

澳大利亚联邦《宪法》规定,矿产资源属于“皇室”所有,即国家所有。同时各州也制定了本地区《矿业法》，法律明确规定矿产资源归政府所有,即州政府全权管理矿产资源。早在1970年，澳大利亚颁布的《石油法》以及各州的《采矿法》都将煤层气作为一种独立的天然气资源。

图4 澳大利亚煤层气年产量趋势

澳大利亚同样是联邦制国家，矿业由联邦政府和州/领地政府(全澳分6个州、堪培拉特区和北领地)两级政府管理。联邦政府的矿业管理部门为资源、能源与旅游部，其职责主要是辖区内能源政策制定、矿产和能源工作管理、矿产和能源资源研究等。各州政府同样成立了专门的矿业管理部门，如西澳大利亚州的工业与资源部，昆士兰州的矿山与能源部，南澳大利亚州的初级产业与资源部等。

3.3 煤层气开采规定

澳大利亚20世纪80年代以来，对1970年颁布的《石油法》进行多次修改后，规定煤层气勘探开发许可证的发放享受与石油天然气相同的待遇。对煤层气进行开发必须遵守先采气、后采煤的原则，同时制定了煤矿开采瓦斯的含量标准，规定煤层中的瓦斯含量必须降到3m3/t以下，煤炭才能开采，促进了“先采气、后采煤”的实施。

西澳大利亚州没有出台关于煤层气的专有法律，但在1978年颁布了矿产管理的《采矿法》，并于2006年对此条法律作修正案，规定煤层气也适用于本法律。法律规定了矿权的多种形式如普查许可证、勘探许可证、保留许可证、采矿租约等；矿权人的权力，采矿权人有权开采和处置地上权利范围内的任何矿物体，并严格规定采矿权是以开采为目的的排他权，因此其他任何形式的开采权不可再设立在同一土地之上等。

澳大利亚昆士兰州是最主要的煤层气开采区，该州政府针对煤层气与煤炭之间的开发与管理出台了一系列的规定和措施。主要包括：在租赁申请方面，煤层气和煤炭开采享有同等的优先进入权；允许投资者进入现有煤炭矿业权区域进行勘探开采煤层气，同时在矿业权审批时，将以垂向上的深度划分矿业权，以避免地表矿权申请的冲突；对煤层气所有权的界定采取探矿权人优先权，例如煤炭企业最先取得了煤炭开采租借权，然后煤炭企业就有权开采煤层气；煤炭与煤层气在地面允许同时作业，但应尽量避免相互间的潜在影响。

4 他国家煤层气资源管理概述

4.1 德国煤层气资源管理概述

德国的煤层气资源量据初步估计达到3万亿m3，在欧洲仅次于俄罗斯。德国于1955年颁布了《联邦矿业法》，并在1980年进行多次修订，规定矿产资源归国家所有，政府对地下矿产资源拥有主权。德国是一个联邦制国家，共分为16个州。联邦政府的能源部负责全国能源勘探开发等事宜，各州各自成立专门的能源部门。

对于煤层气所有权的定位，在1993年8月，德国联邦会议通过了相关决议，定义煤层气为一种独立的天然气资源，煤矿主进行煤炭开采作业时，可对煤层气进行抽取或排放，并可在市场上对抽取的煤层气进行交易。

4.2 波兰煤层气资源管理概述

波兰是世界第四大硬煤产地，煤层气资源量约为3万亿m3。波兰1994年颁布的《波兰地质与采矿法》，规定国家是矿产资源的所有者，并认定煤层气为独立的矿产资源，将其勘探开发提高到与石油、天然气一致的水平，并给予勘探开发的企业十年免税。

在波兰，煤炭权力机构原则上反对在煤炭开采地区新设煤层气单独开发的特许权,并有明确规定阻止不适当的激励技术和钻井下套管等对煤炭开采的干扰。他们认为目前最好的方案是煤矿主与煤层气企业进行联合，共同获得煤炭与煤层气统一开发的特许权，同时协商编制满足双方需求的开采计划。

5 不同国家煤层气资源管理比较分析及对我国的启示

5.1 煤层气所有权

在煤层气所有权定位方面，绝大多数国家将其视为独立资源，而不是煤炭的附属品，对煤层气的管理和规划提到了和其他资源同等的地位。虽然美国个别州对煤层气的归属有分歧，但在法律和规章制度上有严密的规定，必须坚持“先采气、后采煤”的原则，煤矿主和煤层气企业家共同承担分享风险、责任和开发之后的利润，使之达到资源利用的最大化。

在我国，虽然把煤层气视之为独立的资源，但在我国煤矿是作为主要的基础的能源，同时又由于对赋存在煤层的煤层气勘探开发、管网建设以及补贴等政策不够完善，使煤层气产业发展较为缓慢。虽然我国在2007年出台了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》中已明确规定了煤层气开采原则以及相互协商的指导方针，但缺少具体可操作的实施方案，使煤炭和煤层气企业之间合作开发成功模式较少，阻碍了煤层气产业的健康发展。

5.2 煤层气法律法规

在煤层气法律法规方面，多数国家出台了包含煤层气在内的矿业法或是专门的煤层气法案，如美国的《能源政策法》、加拿大的《煤层气法案》等。由于多数发达国家是联邦制国家，联邦矿业管理部门和各州或省的矿业部门非隶属关系，而是平等的兄弟关系，因此各州或省针对本地的矿业特点，也出台了更为细致的矿业法，如加拿大安大略省的《矿业法》、澳大利亚的西澳大利亚州的《矿业法》等。

我国针对煤层气资源出台过不少有针对性的政策法规，比如2005年首次制定了《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划》以及2006年出台了《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》，并且针对煤炭、煤层气矿业权重叠，合作开发制定的《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》，相比国外发达国家而言，我国的法律法规虽然数量不在少数，但配套的后续监督处罚措施不够完善，致使一些煤炭、煤层气企业所谓的“跑马圈地”、“圈而不探”的现象层出不穷。

5.3 煤层气矿业权设置

在煤层气矿业权设置方面，绝大多数国家认为同一地表范围内只能设置一个矿业权，并严格规定采矿权是以开采为目的的排他权，其他任何矿种的开采权不可再设立在同一土地之上。同时也有个别国家认为可以在同一地区设置一个以上的矿业权，如美国少数州允许存在矿业权重叠现象，但必须共同合理开发，以最小的风险去获得最大的效率。澳大利亚昆士兰州对矿业权创新性的进行了三维设置，在垂向上进行矿业权的划分，避免了煤炭和煤层气开采的影响(表1)。

我国对于煤层气的矿业权审批主管部门在国土资源部，但同时煤炭矿业权审批则实行国土部、省国土厅二级管理，在煤炭、煤层气矿业权设置会出现相互重叠交叉的现象。根据国土资源部地质勘查司编写的《地质勘查管理手册》中对探矿权排他性原则的解释是：同一类矿产的探矿权必须具有排他性，非一类矿产在不损坏原已设立的探矿权人、采矿权人的权益时，则可以新立探矿权。从法律的角度上来看，我国是允许不同矿种的矿业权相互重叠的。但是我国相比于国外发达国家，则缺少在矿业权重叠之后进行各类矿产规划开发的实施细则，这在一定程度上为煤炭、煤层气的矿业权冲突埋下了隐患。