中国科举制度和文官制度的当代思考

张福仁

摘 要：中国科举制度是人类社会较早的政府人才选拔的政治制度，为中国古代社会的发展发挥了积极重要的作用，也对西方文官制度的形成产生了重要影响。西方国家在对科举制度进行本土化改造的基础上，发育出了现代文官制度。科举制度与文官制度的渊源关系，是中国传统政治文化域外影响的重要方面。当前，我国正处在一个变革时期，随着现代化的深入和经济体制的改革，相应的政治体制也必将进行适应性的调整和改革，特别是干部制度、人事制度方面更是处于改革的前沿。因此，对中国的科举制度和西方的文官制度进行研究，观其利弊得失，总结其经验教训，对完善当前我国公务员制度有着重要的借鉴意义。

关键词：科举制度；文官制度；文官；科举

中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0010-02

中国的科举制度对西方文官制度的形成和完善产生了重要的影响。孙中山先生曾经在其相关的教育演说会上说：“英国是西方国家中最早建立并实行文官考试制度的国家，美国则是在最近几十年里借鉴英国的成功经验后才建立的文官考试制度，其他国家的文官考试制度的都是学习英国的，而英国的文官考试制度的根源在于中国的科举制度。可以说，中国古代的科举制度曾经是最好的考试制度。”随着社会政治制度的不断变迁，传统的科举考试制度已经不适应时代的需要，英国近代文官制度也就是在这种背景下逐步建立和完善的。近代文官考试制度根源在中国，这一论点受到国内外许多专家学者的认同。美国著名学者威尔·杜兰曾在其著作中阐述到：“中国的古代的科举制度是充满奇特和令人赞赏的选择公仆的好方法，它为近代英国文官考试制度的建立提供了宝贵的经验，科举制度对人类的贡献不亚于中国的四大发明。”中国科举制度和西方文官制度都是政府取士所采用的方法，二者有着天然的联系，但也存在着诸多的不同。我们在研究科举制度和文官制度时，应着眼于二者的基本功能——考试选才，只有这样我们才不会舍本取末，各表优劣，从中提取有助于建立和完善我国公务员考试录用制度的重要借鉴经验。从本质上讲，近代西方文官制度受科举制度的重要影响，可近代文官制度更加完善了相关考试制度，在一定程度上更加适应当今世界各国政府选才的需要。因此，我们在继承科举制度有利方面的同时，更应该深入研究西方文官制度，从中提取相关的成功经验。

一、文官制度的概述

所谓“文官”，是同“武官”、“政务官”相对应的一个概念，严格意义上的文官，就是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员，这个词的原义是文职服务员，并无“官”的含义。西方各国对文官的称谓不尽相同，但实际都是政府文职人员的统称。

文官制度，是指在西方国家里，国家以宪法和法律为依据对各级文官分门别类进行管理的一系列规章制度的总称。它包括对文官的录用、考核、调动、晋升、奖惩、培训、工资福利、退职退休等一整套管理方法。这一制度既不同于封建社会的恩赐官职制度，也不同于资本主义社会初期的政党分肥制。文官制度的主要特点是通过公开的考试选拔录用政府文职官员。当文官被正式录用后，只要无过错就会长期任职，不与通过公民选举产生的政府内阁共进退，因而通常被人们称为常任文职官员。

现代文官制度是在19世纪中期后逐渐形成和完善的，最早可追溯到1870年6月4日英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令，这作为文官制度正式建立的标志。在工业革命中成长壮大的资产阶级在经济上占据统治地位以后，迫切想在政治上有所述求，然而旧的官吏任用制度严重阻碍了他们入仕的途径，进而影响他们的利益。因而他们要求政府的各种职位应当向社会开放，通过公开的竞争性考试选拔政府工作人员，从而建立为他们服务的相关行政制度和体制，提高政府部门的工作效率，营造良好的政治环境以促进资本主义经济更好更快地发展，为其谋取更大的经济利益。文官制度的形成和建立，部分满足了新兴工业资产阶级要求国家机器适应和保护生产力发展的愿望，所以很快为资本主义各国所采用。

由于国情不同，西方各国文官制度各有特点，如英国强调通才，美国强调专才，但作为西方国家的一个完整的官吏制度来看，普遍有以下五个特点：

第一，公开考试，择优录用官员。常任文官制是通过公开的竞争考试方式来录用文官。英国常任文官制度的建立便是在改变官员录用方式上逐步完善的，通过竞争考试录用官员，既可以选拔有才之士，又可最大限度体现公民在政治上的“机会均等”。

第二，职务常任，职业保险。为了使文官不成为（至少在表面上不成为）某一政党营私的工具，或不因触犯某一政党的利益而受到报复，以便使政府机器能够正常运转，常任文官制度明确规定文官非犯大错误不得解雇，无过失不受处分，即他们的职务是常任的。这有利于保持政府工作的连续性和稳定性，有利于提高工作效率。缺点是，由于他们长期任职，就自成一个系统，形成一个独立王国和官僚集团。

第三，严格考核，论功行赏。西方文官制度非常重视对公职人员的工作考核，在严格考核的基础上论功行赏，把工作成绩同报酬（包括工资、奖金、福利等）联系起来，这就叫“功绩制”。英国1966年的富尔顿改革法，美国1978年的卡特改革法，其核心都是绩效付酬的功绩制，以提高政府工作的质量和效率。

第四，政治上保持中立，掩盖阶级实质。为了使文官“中立”于党派斗争之外，同时为了使政府工作不因内阁更迭而中断，常任文官制度规定文官不得参加某些政治活动。例如，文官不得同时兼任议员，要任议员须先辞去文官职务；不得参加政党或工会，不准参加罢工；不准参加营利性的经济活动，不能接受政治捐款等。

第五，等级森严，职责分明。西方国家都有职位分类，文官被划分为许多等级类别。如英国，按地位分高级文官和普通文官两类，按职业又分为行政级、办事级、助理办事级、专业和科学技术级，以及勤杂人员级等六种，级中有层，层中有类，等级森严，名目繁多，形成一个宝塔形结构。

二、中国科举制度概述

所谓科举，就是中国和其他东亚国家帝制时代设科考试、选才任官的制度。自从隋炀帝大业元年（605年）建立进士科，特别是唐代以后，科举制逐渐发展壮大。科举制度的起源和发展，有广义、狭义之分。狭义的科举，是指自隋代开设进士科，历经唐、宋修正，到了明、清就成熟为完备的考试制度。广义的科举，则在东汉（章帝、献帝）时，科举已经开始萌芽，其后经历了魏、晋九品中正制的“插曲”，因积弊太深，于是在隋、唐时以诗、文进行考试，方形成科举制度。由于采用分科取士的办法，所以叫作科举。科举制度按种类划分，主要有贡举、制举、武举、童子举等。在所有种类中，贡举是定期开展考试的，它所录取的人数最多，持续的时间长，对社会影响也很大。

科举考试是中国封建时代为国家选拔和录用人才所采用的一种取士的制度，也是所有士子“学成文武艺，货卖帝王家”的集中体现，对整个社会都产生了深远的影响。在我国古代，统治阶级为了维护和巩固本阶级的统治地位，先后采用了多种选才的制度。在先秦时期，分别实行了分封制和世卿世禄制；汉代实行察举制和征辟制，从而取代世袭制；魏晋南北朝实行九品中正制，这些取士方式或多或少地制约中央政府的集权。科举考试制度就是统治阶级为了加强中央集权，削弱门阀世族对中央政权的影响而实行的取士制度。科举考试制度所采用的原则是“国家各级官府主持，学子自由报名，公开统一考试，择优录取，张榜公布”，这样就可以从一定程度上打破门阀世族对国家政治的控制，是封建时代选才用人制度的有效改革。他给寒门子弟创造了一个进入仕途的平台，扩大了国家选才的范围，进而巩固封建统治的群众基础。

三、科举制度及文官制度的时代价值

清末科举考试制度被废除后，很多国人便全盘否定科举制度，认为它是封建社会的糟粕，甚至把明清以来的八股取士制度等同于科举考试制度。在我们丢掉科举制度后，却被西方各国家把它给拾起来并结合国实际国情，建立了近代文官考试制度。近代文官考试制度不仅给各国政府提供了有效的文官选拔途径，也在一定程度上遏制住了官场腐败和任人唯亲等不正之风，极大地推进了西方国家国家政治制度的改革。面对当前我国干部人事制度中存在的某些问题，在认真分析和研究中国古代科举制及西方文官制度后，我们不难发现中国古代科举制度确实存在许多糟粕，但也有很多方面在当今依然有重要意义值得我们去挖掘和研究，同样西方文官考试制度中有利于完善我国公务员制度的方面也值得我们去学习和借鉴。

首先，对现存的国家公职人员管理体制进行改革，明确政务类公务员和业务类公务员的权责，分类管理。虽然，我国在借鉴西方文官制度的基础上，建立了公务员录用考试制度，但我国公务员的管理上依然很混乱，很多时候人们很难区分政务类公务员和业务类公务员，不像西方国家那样政务官和事务官权责明确。我国这种干部管理体制很容易将干部的外延扩大，对公职人员的管理带来诸多不便。而中国古代行政体制中，我们很容易看出“官”与“吏”的区别，西方文官制中也很容易看出政务官与业务官的区别。因此，进一步深化我国干部管理体制改革迫在眉睫。

其次，建立健全用人机制，完善国家公职人员录用的监督机制。虽然我国公务员采取公开竞争性考试的方式，但进入面试环节后便暴露出很多不足，其主要原因是面试官权限过大过于集中，且缺乏完善的监督机制。反观西方国家则在充分保证用人单位领导足够权限的基础上，将决策、执行和监督分开协调，从而有效地控制权限过于集中所带来的负面影响。因此，建立健全用人机制，完善国家公职人员录用的监督机制意义深远。

最后，培养公务员的乡土观念，建设地方人文景观。在古代，国人对乡土观念很看重，特别是读书人表现尤为突出，他们积极培育本地文风，努力培养本地俊杰，从而形成了各具特色地方人文景观。同样现代公职人员外放任官，让乡人受到极大的鼓舞，进而促使更多的乡人沿着前辈的道路成长成才。

参考文献：

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