论一事不再罚的适用

王伶坤

摘 要：“一事不再罚”原则是行政法领域中的重要原则，也是行政法学界争论的热点问题。由于我国《行政处罚法》确立的“一事不再罚”原则较为笼统，导致其在行政处罚实践运用中存在诸多困难。借鉴理论界及实务界相关理论和经验，对一事不再罚进行小结。

关键词：行政处罚；一事；不再罚；竞合

中图分类号：DF0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0090-02

一、如何理解一事不再罚

“一事不再罚”理论源于美国“双重处罚禁止”的法律规定，现已逐渐为各国所接受。它正从一个法理学概念走入实体法当中。观我国法律，我国《行政处罚法》第24条规定了“一事不再罚款”。这是“一事不再罚”理论首次在我国实体法中出现。至此，很多学者认为“一事不再罚”已成为我国行政处罚领域一基本原则，应推而广之，不应将其局限在罚款领域。笔者很赞同该观点，并在此做如下简要分析，以便于“一事不再罚”的适用。

（一）“一事的概念

所谓“一事”，也称“同一法律行为”，目前理论界对其主要有：（1）法规构成说认为，同一行为触犯了同一属性的数个法律规范，也将其视为一事；（2）四要件构成说认为，评价一行为能否成为行政法上的同一违法性，应综合考虑其主体、主观方面、客体、客观方面等内容；（3）三要件构成说认为，评价一行为能否成为行政法上的同一违法行为仅需要考虑主体、客体、客观方面；应由主体、客体、客观方面构成。（4）二要件构成说，即其认为主体和客观方面是构成同一违法行为的两个必要要件，而客体和主观方面只是作为选择要件。我比较倾向于构成要件说，但因学识尚浅，我并不能很好得将构成要件说中的不同分支做出明确的划分。索性笼统地称其为“构成要件说”。该学说的基本观点是：同一违法行为是指符合行政处罚同一构成要件的违法行为。此处的“同一违法行为”不是事实性的而是法律性的，不是单一的事实而是各项关联事实的总和。根据“构成要件说”理论，我们可以轻松区分一些比较典型的“一事”与“多事”。但是对非典型性的“一事”的区分则较为复杂。下面我做一下区分：

1.持续违法。这与刑法上的持续犯一脉相承，是指行政相对人从着手实施到由于某种原因终止以前，一直处于持续状态的行政违法行为。这一违法行为是基于同一过错（故意或者过失），实施了一个违法行为，其特点在于该行为持续地针对同一对象侵犯同一具体法益并且违法行为与不法状态在一段时间内处于不间断状态，故其本质上应视为一事。对于此类违法行为处罚时效可以从行为终了之日起算，由最先立案的违法行为地行政机关实施行政处罚，如果案件调查涉及多个辖区也可以提请共同的上一级管辖。

在理解这个观点时应视情况做出是否属于同一行政违法行为的判断，即如果有改正的机会而继续实施则将其视为新行为，重新进行处罚，例如：一司机从武汉运送一批鲜鱼去北京，途经郑州时因超载被交警罚款1000元，但该司机没有卸货反而继续超载行驶，行至石家庄时再次被交警拦下，又被罚款1000元。我们要理解的是这两次罚款均是合法有效的，因为在郑州被处罚时该司机就应当卸货，且其有机会这样做，但其拒绝改正违法行为，反而继续上路行驶，此时应认为其前行为已经结束，后行为应视为一新行为，可以再次进行处罚，这不违反“一事不再罚”。又如，若行驶在高速公路上，因超载被交警拦下并罚款1000元，走出10公里后又被交警拦下，再次罚款1000元。此时情况就不一样了，后一处罚行为不能依法有效成立，因为在高速公路上，司机是不能随便停车卸货的，最起码也要到休息区才可以，而我国高速公路上的休息区设置距离是两小时车程。本例中，司机在第一次被处罚后是不具备改正违法行为机会的，故对其仅能视为一个违法行为，进行一次行政处罚。

2.结果或情节加重违法。这与刑法上的结果加重犯相似，是指行政相对人实施了一个行政法律规范规定的基本的行政违法行为，却发生了法律规定的严重后果因而加重其行政处罚幅度的情形。因其自始至终只有一个违法行为，触犯了一个法律规定，因此只能将其视为“一事”，具有行政处罚权的机关只能依据行政法律规范规定的加重处罚的种类或幅度实施相应的行政处罚，不能以数事论处。

3.可选择性的“一事”。这与刑法上的选择性罪名属于同一情形，选择的“一事”指行政法律规范规定了若干独立的行政违法事实构成，既可以由一个违法事实成立“一事”，也可以由两个或两个以上的违法事实构成成立“一事”。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第67条规定，“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”这种情况下，无论行政相对人做出上述一种或多种种违法行为，行政机关只能将其认定为“一事”，不能依据行为的数量按照数事实施多次行政处罚。

4.牵连违法。这是从刑法上牵连犯概念引申出来的，牵连犯是指基于同一犯罪目的，实施了数个危害行为，触犯了数个不同的罪名，数行为之间存在牵连关系，即手段与目的、原因与结果的关系。此时应将其视为一罪进行处理。在行政法领域也应引入这一概念，对某些具有牵连关系的违法行为作为一事处理。例如，利用假发票进行偷税，偷税的方法则构成发票违法，这两种违法是牵连违法。对于此类情形行政机关应将其作为一事，做出一个行政处罚，因为在此种情况下，数个行为之间有着极其密切的联系同时也是合理性原则的要求。

（二）如何理解“不再罚”

“不再罚”即不得实施两次或两次以上同种处罚。我国《行政处罚法》第24条仅规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。”也就是说尽在罚款领域明文规定一事不再罚。但是面对庞杂的行政处罚体系，我们不应将其局限于“一事不再罚款”，而应推而广之，基于行政处罚所要达到的社会目的及其保护的法益，对违法行为人的同一违法行为分情况进行处罚，即触犯了同一性质、同一种类的法律规范，因其立法目的相同，故可只处罚一次。如果行为触犯了不同性质的法律，基于不同法律的立法目的不同，可以对其做出多次处罚。

综上，一事指符合行政处罚同一构成要件的行为，不再罚是指具有处罚权的行政机关不得基于具有同一立法目的的法律规范对同一违法行为做出两次以上的处罚。

二、“一事不再罚”原则适用的例外

凡事均有例外，“一事不再罚”理论也一样，我们不能机械地理解“一事不再罚”而应学会根据具体情况进行具体分析，才能做出准确的判断。例如：

1.法律规定常有例外，若一行政法律规范明文规定，对行为人实施的某一具体违法行为可以同时处以两种以上不同种类的行政处罚的，应从其规定。例如：《中华人民共和国治安管理处罚法》第61条规定，“协助组织或者运送他人偷越国（边）境的，处十日以上十五日以下拘留，并处一千元以上五千元以下罚款。”这种情况不适用一事不再罚原则。

2.现实中有这样一种情况，行为人在一段时间内多次实施同一种违法行为，侵犯同类法益，违反相同法律规定。此种情况同刑法罪数理论中的连续犯相类似，我们可以借鉴其处理方法。实践中，行政机关一般累计多次违法数额确定处罚金额，对于已实施行政处罚又出现同类违法情形的从重再罚。（连续违法）

3.实践中还存在这样一种情况，行为人实施了违法行为，该行为同时违反了行政规范和刑法规范，此时我认为应分情况对待。一般情况下，因为两种处罚的目的、功能均不同，故可以并行，此时不适用“一事不再罚”。但也有例外，毕竟刑罚和行政处罚存在一定的交叉关系，若单处刑罚足以达到保护法益、惩戒当事人的目的，则单罚足矣，但此处的单罚仅限于“刑罚”。

4.如果违法行为人针对其违法行为向行政机关做了欺诈行为，且使行政机关因欺诈对该违法行为产生错误认识，导致行政机关做出错误的行政处罚，那么在查明真相后行政机关可另行处罚。这种情况并不违反“一事不再罚”原则。

5.执行罚与行政处罚的并处。执行罚又称强制金（罚款和滞纳金），是指当事人不按期履行以金钱给付义务为内容的处罚决定，行政机关依法加处的罚款或滞纳金。可将其理解为对“不履行行政处罚”的处罚，故其可以与行政处罚并处。

三、“一事不再罚”适用中的“竞合”问题

在我国，行政法律规范涉及人们生活的方方面面，加上各行政管理部门的职权交叉重叠，以及部分立法人员的技术缺陷，不可避免的存在法律法规及处罚主体竞合的问题。

（一）法条竞合问题

法律规范内容的重叠交叉，为违法行为的处理带来一系列麻烦，此种情况亟待解决，根据法理学中的“效力位阶”理论，可以按照上位法优于下位法，特别法优于普通法，新法优于旧法的原则处理部分法条竞合问题。若一行为同时触犯不同行政法律规范，不同法律规范之间无法明确上下、新旧及特别与普通之分时，由行政机关合并各法律规范规定的所有处罚种类。

（二）主体竞合问题

我国行政机关体系庞大而复杂，虽然在不断优化内部结构，但还是无可避免的会出现行政职权划分不明，存在重叠或交叉的情况。法理上的“主体竞合”是指一个违法行为违反一个法律或者法规的规定，由两个或者两个以上行政机关有处罚权。但法律并未规定该处罚具体由哪一行政机关执行。这就造成了一种非常恶劣的现象：对某一违法行为，可能会出现工商局处罚完公安局处罚，公安局处罚完城管处罚的怪相，从而导致一事多罚的错误执法行为。基于此，我们必须理顺各行政机关处罚权限，明确处罚主体，当然笔者也清楚这并不是一蹴而就的，在过渡阶段笔者认为可以采取一种折中的方法，即一行政机关已做出行政处罚决定，另一行政机关则不得再行处罚（当然，此处指基于同一处罚目的），从而更加有效地维护当事人的合法权益，同时减少行政机关之间的职权冲突。因为任何法律制度和司法实践的根本目的都是为了解决实际问题，调整社会关系达到一种制度上的正义。

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