中招考试制度改革若干政策问题分析*

沈玉顺

(华东师范大学公共管理学院，上海200062)

一、中招考试制度的多重价值维度及其优先顺序

从中招考试的设计功能来看，它是一种旨在通过对初中毕业生学业成就和发展潜力的系统鉴定，为不同类型和层次的中等学校录取新生提供依据的选拔性考试。但这种看似功能单一的评价活动，事实上蕴含着义务教育的育人方向、学生的教育选择、人力资源开发和教育公平等多重价值。首先，中招考试制度直接影响义务教育的方向，考试的目标、内容和评分标准直接决定着义务教育阶段学校尤其是初中学校教育教学和学校管理的重点，从而影响育人的方向。可以说，中招考试的内容和标准，事实上确立了义务教育的价值标杆，在很大程度上决定着义务教育的质量水平。其次，中招考试制度通过选拔性考试评价，规定不同的学生进入不同类型和层次的中等学校继续学习，限制了学生的教育选择权，会对学生的后续教育生涯乃至整个人生产生重大影响。第三，中招考试制度将学生分配到不同类型和层次的学校接受后续教育，将其导入不同的职业领域，对教育系统人力资源初级开发的效能、进而对后续人才选拔培养质量产生重大影响。在我国，由于重视普通教育、轻视职业教育的社会价值偏好强烈，中招考试制度在这方面的影响尤为重大。现实中，处于学业水平低端的学生几乎毫无例外地被分流到职业教育领域，更助长了上述倾向。这不仅对职业教育的发展非常不利，对于普通教育的发展也会产生消极影响。第四，录取是中招考试制度不可分离的内容，这一制度通过对评价标准和录取规则的设置，直接影响教育公平乃至社会公平。

鉴于中招考试具有上述多重价值，中招考试制度变革必然会涉及到对这些价值优先顺序的确定以及实现这些价值的体制、机制和方法技术的设计。从我国的历史传统、经济社会发展水平、义务教育特点和当前教育政策的走向来看，育人方向是最重要的价值维度，其基本目标是实现全体学生的全面发展，确保接受义务教育的全体学生达到国家规定的质量标准。人力资源开发是中招考试制度中第二位的价值，也是中招考试制度改革需要解决的重点问题，其中涉及到两个方面，一是学生分流，它决定了进入职业教育和普通教育系统的人力资源的初始质量，二是战略人力资源开发即资优学生的选拔问题。选择接受什么样的后续教育是学生个体的权利，中招考试制度应尊重学生的教育选择权，为学生自主决定接受什么样的后续教育创造必要的条件。维护教育公平是我国的基本国策，也是当前国家教育政策的重点，中招考试制度应该保障所有学生平等的受教育权。

二、中招考试度改革的核心问题与处理原则

中招考试制度改革面对的核心问题，就是合理确定蕴含在中招考试制度中的上述四个方面价值的顺序及其实现方式。质言之，中招考试制度改革的核心，是如何合理处理教育质量、效率、个人选择与公平的关系。要回答这一问题，需要阐明中招考试制度蕴含的上述价值是如何形成的。

首先，以学生的知识技能掌握、认知发展和情感发展为主要内容的教育质量，是在教育过程中逐步形成的。中招考试制度需要处理的，是评估学生在上述各方面的发展水平及其发展潜力，进而以此为依据将学生分配到不同类型和层次的中等学校。正是中招考试制度的这一选拔性功能，对学生的发展方向和发展水平起着直接引导作用，决定着教育的质量水平，因而应该是优先考虑解决的问题。其次，中招考试制度对作为人力资源开发系统的教育系统效能的影响，主要表现在它能否为后续普通教育和职业教育机构分别提供优质人力资源。这一问题与前一问题既有联系又有区别。联系在于，教育过程同时也是人力资源开发过程，教育质量就是教育系统人力资源开发效果的呈现;区别在于，前者引导育人方向，后者则鉴定育人效果并据此决定学生流向。由此也可以看出，学生完成初中学业的时候，实际上已经在义务教育过程中逐步完成了毕业后接受何种类型、何种水平教育的选择。在中招考试这个环节，学生的后续教育选择权主要表现为他们对鉴定选拔结果的态度而非实质性权利。

在中招考试制度中，教育公平问题主要表现为学生在后续教育阶段获取优质教育资源的机会问题。如何处理这一问题，首先取决于如何认识“教育公平”，其次取决于如何确定质量、效率和公平的关系。笔者认为，在后义务教育阶段，教育系统开发人力资源的功能占据主导地位，按照学生的学业成就水平、职业适应性和发展潜力配置相应的教育资源，可以使教育系统开发人力资源的效能最大化，有利于教育质量的提升，进而有利于在更大程度上实现公平。如果中招考试制度简单地将教育公平定义为所有学生拥有获取优质教育资源的平等机会，对于部分学业优异的学生来说将是不公平的，对义务教育质量的影响也将是消极的。

综上所述，中招考试制度改革，应以质量和效率为导向，将保障育人质量和人力资源开发效能作为核心制度设计。由于影响学生教育选择权的因素主要存在于义务教育阶段，这一问题应该考虑在义务教育过程中而不是在中招考试时解决。中招考试制度改革面临的教育公平问题，实际上是优质教育资源分配问题，应该通过在中招考试前后的教育过程中合理配置教育资源获得解决。

三、中招考试制度改革与初中毕业考试的关系

按照上述分析，中招考试制度改革的任务，可以描述为设计一个能够有效保障育人质量和人力资源开发效能的评价模式，这一模式应当能够为义务教育提供正确的价值导向，能够为不同类型、不同层次的中等学校分配合适的生源。在我国构建这样一个评价模式，首先需要解决两个至关重要的问题:一个是如何引导学校全面贯彻执行国家教育方针政策，促进全体学生的全面发展。在我国，由于受传统观念的影响和经济社会及教育发展水平的限制，进入普通高中系统尤其是优质普通高中，成为几乎所有学生及其家庭不约而同的选择，公众的价值偏好赋予中招考试异乎寻常的重要性，从而使教育系统将教育教学和管理的重点置于为升学做准备上，不仅加重学生的学业负担，而且影响学生的全面发展。改革后的中招考试制度应该能够防止和克服这种不良倾向。另一个同样重要的问题是，义务教育作为基础教育的基础，其质量水平不仅影响后续教育质量乃至国民素质，而且直接影响教育系统开发人力资源的效能。保证义务教育达到国家规定的基本质量标准，为各种类型和水平的中等教育机构提供合适的生源，是对中招考试制度改革的最低要求。实践中，对义务教育质量的控制，除了常规的学校考试和教研部门组织的教学质量检测，主要是通过初中毕业考试实现的。这样，在我国义务教育阶段，就有了两种功能截然不同的重要考试制度，即旨在保证义务教育质量的初中毕业考试和旨在为中等学校选拔人才的中招考试。由于中招考试对义务教育质量具有明显的导向作用，如何处理这两种类型考试的关系，如何管理这两种类型的考试，一直是我国基础教育评价制度改革面临的重大问题。

在过去的30年中，中招考试一直由教育行政部门统一组织实施，而初中毕业考试则经历了由学校组织实施和由教育行政部门组织实施交替进行的变化过程，目前的趋势是用学业水平考试和综合素质评价取代传统的学校毕业考试。由教育行政部门制定并按照初中毕业标准组织考试鉴定学生的学业成就水平，而非授权各学校自行掌握初中毕业标准，这个方向无疑是正确的。从两种类型考试的关系上看，经历了各自分别独立进行和两类考试合二为一交替进行的变化过程。当前国家的政策取向是将这两种类型的考试合二为一，建立以学业水平考试和综合素质评价为基础的初中毕业生学业水平鉴定和中招考试制度。但从全国来看，一些地区目前仍然采用两种考试各自独立组织实施的两考分离模式。

初中毕业考试和中招考试究竟是两考合一还是两考分离?这不是一个简单的评价技术问题，而是一个复杂的教育政策问题。两考合一和两考分离各有利弊，对此已经有许多分析评估。两考分离的优点和缺点都非常明显:其优点是，两种考试各自的目标明确，任务具体，功能单一，技术成熟，有利于实现各自的评价目标，且给学生一定的选择权，比如学生可以选择不参加中招考试。其缺点是，由于两种考试的标准不同，它们对学校教学和学生学习的要求也不同。应对两种不同类型的考试，无疑会加重教师的工作负担和学生的学习负担，增加学校教学管理的难度和考试成本。在当前激烈的升学竞争环境中，两考分离还会造成学校重升学考试、轻毕业考试的不良后果，助长学校片面追求升学率，妨碍学生的全面发展和义务教育质量的提高，也不利于客观评价学校的教育质量。两考各自的性质及其功能特征决定了，在两考分离的情况下，它们各自的功能越完备、越强大，相互之间的冲突就会越严重，对教育造成的消极影响也就越大。

两考合一的优点和缺点则与其制度设计有关。初中毕业考试的基本功能是鉴定初中毕业生达到初中阶段教育目标的情况，并以此控制义务教育质量，评价的基本依据是初中教育目标和课程标准，是一种典型的标准参照评价。中招考试的基本功能是鉴别考生适合接受哪种类型、哪个层次的中等教育，是一种性向鉴定和常模参照评价。两种考试在目标、任务、标准和评价方法技术方面存在相当大的差异。初中毕业考试和中招考试相互独立和合二为一，对评价技术有不同的要求。两考合一面临着如何将两种不同的评价活动的目标、功能、任务和方法技术整合为一个具有内在一致性的评价系统的问题。显然，两考的目标和功能既不能互相替代，也不能简单合并，只能并存，而评价标准则只能有一个，这就需要将原有的两套互不相同的评价标准，整合为能够有效满足多种评价目标的统一的标准，同时找到适用的评价方法技术确保评价的质量。

两考合一的优点是考试的成本相对较低，如果评价方案设计合理，则可以使两考的教育导向趋于统一，在实现两考原有目标的同时，降低教学管理难度和学生的学习负担，促进学生全面发展和义务教育质量的提高，有利于贯彻落实国家教育政策，有利于客观评价学生的学习和学校教育质量。其缺点是，在我国目前的教育形势下，由于招生考试的高利害性及其与毕业考试的关联性，对学生及其家庭来说，两考合一后“一考定终身”的压力增大，学生的选择权受到限制。如果评价方案设计不当，会刺激学校片面追求升学率，导致国家教育目标不能完全落实，影响学生的全面发展;弱化毕业考试的学历资格认定功能，降低毕业通过率，不利于客观评价学生和学校教育质量;在教育过程中学校会以自身利益最大化配置教育资源，对教育公平产生消极影响。

由上述分析来看，两考分离造成的教育问题和导致的不良后果，很难通过两考自身的变化得到解决。中招考试制度改革必须同时将初中毕业考试制度改革问题考虑进去，妥善处理两者之间的关系，以求最佳的教育和社会效果。换句话说，两考合一代表着中招考试改革努力的方向。

四、关于中招考试制度改革方案设计的初步思考

根据前文对中招考试制度改革涉及到的若干重要问题的分析和我国现阶段的国情，我们提出如下中招考试制度改革思路和初步方案供思考讨论。

(一)两考合一，统筹考虑中招考试与初中毕业考试改革

逻辑分析和实践经验均表明，初中毕业考试与中招考试关系密切，各自独立设置对学校教育和学生发展的消极影响非常明显，而且难以有效消除。中招考试制度改革应该统筹考虑两考的关系，实行两考合一，按照质量和效益优先的原则将其统整在一个评价体系中，统一设计评价方案及其组织实施方式。

构建两考合一的中招考试制度的核心原则，是优先满足国家发展对教育质量的需求，包括国家对学生发展的要求和人力资源开发的要求;其次是兼顾学生个性发展要求;第三是保障学生的教育选择权;第四是保障教育公平。据此原则建立的制度，应该能够为义务教育提供正确的价值导向，有利于学校贯彻执行国家教育政策，有利于促进学生全面而有个性的、可持续的发展，能够为不同类型、不同层次的中等学校提供合适的生源。学生的个性发展和社会的价值偏好在上述前提下予以满足。这是一个以质量和效率为导向的评价方案，既是完善中招考试制度本身的要求，也是当前国家教育政策的要求。

(二)建立国家监控和市场机制相结合的质量评估和招生选拔机制

即建立由国家管控义务教育最低质量标准，中等学校和社会在国家政策规范下管控最高质量标准相结合的制度。鉴于义务教育作为基础教育之基础的重要地位，应该建立确保义务教育满足国家最低质量要求的评价机制。在新的中招考试制度中，将国家制定义务教育基本质量标准并监督其执行情况作为基本制度。而旨在分流学生、选拔人才的招生考试，则可通过竞争机制鼓励学校追求最高标准。即由中等学校(普通高中联盟、中职学校联盟)或其信任的专业机构控制学生选拔标准和方法，政府从外部对其公平性、公正性和适宜性进行监督，规范、引导选拔性考试的方向。

(三)通过多样化的评价方式方法和录取标准设计完善招生考试制度

确保义务教育质量和为不同类型、不同层次的中等学校提供合适的新生，是中招考试改革的核心目标。这一目标的实现，主要取决于评价方案能否体现教育目标、学生发展和人才选拔的要求。由此，中招考试制度改革方案设计的核心任务，就转换为寻求能够辨识学生性向特征和客观、准确评价学生发展水平和潜力的技术解决方案。

传统的初中毕业考试和中招考试以纸笔测验作为主要评价手段，由此造成了教育教学过程中片面追求考试分数的狭隘教育质量观。新的评价方案需要建立涵盖学生性向识别、成就评价和潜力评估的评价体系，对完成义务教育阶段学习任务的学生进行全面、准确的评价。新的中招考试制度至少需要建立以下4 个评价子系统:

(1)鉴定初中学生学业成就的评价系统。这一系统面向全体初中学生，评价标准独立于学生群体，反映国家对初中毕业生的最低学业要求，可按教育目标设置评价标准，在特定学习领域或相关学科学习任务完成后进行。这一系统的评价结果，除鉴定初中生的毕业资格外，为学生分流和中等学校选拔新生提供有关学生发展水平的基础性信息。这一系统的基本功能是确保义务教育达到最低质量标准。

(2)鉴定学生职业适应性的评价系统。这一系统面向全体初中毕业生进行职业性向测试，为初中毕业生做出有关后续教育的决策提供参考性信息，为学生分流和中等学校选拔新生提供依据。这类评价可由学生自愿参加，评估结果由学生自主使用。

(3)鉴定学生发展潜力的评价系统。这一系统采用常模参照评价方法对学生的能力进行评价，旨在为做出分流决定的学生选择哪一层次的学校和中等学校录取什么样的学生提供决策信息。这类评价安排在学生初中毕业时，结合延续整个初中学习阶段的学科和延续到初中最后一年的学科进行。

与其他评价系统相比，这一评价系统需要从技术上解决学生在特定领域的学业成就评价和学生发展潜力评价问题。这是建立两考合一的中招考试制度需要解决的核心技术问题。

(4)鉴定学生特殊才能的评价系统

对于具有某些特殊才能的学生，可以通过特殊才能评价系统进行鉴定，为学生和相关学校提供有关后续教育的决策信息。这类鉴定可由相关中等学校或有资质的专业教育评估机构组织实施，学生自愿参加。

(四)将保障学生选择和维护教育公平的要求置于教育过程中

中招考试制度涉及到的学生选择，主要体现为它是否为所有学生提供了自主选择接受何种类型、何种层次教育的机会，而教育公平则主要体现为所有学生是否都有同样的机会享受优质中等教育资源。笔者认为，中招考试制度首先要解决的是学生学业成就、职业适应性、发展潜力和特长鉴定问题。如何使用鉴定结果是录取规则问题，实质上是教育资源分配问题，这是既有学术考虑又有政治考虑的决策课题，实践中更多的表现为对社会不利群体的补偿问题。中招考试制度本身只要能够做到不妨碍学生选择、不损害教育公平就可以了。

根据前文相关讨论，本方案作为一个以质量和效率为导向的招生考试方案，它处理个人选择和教育公平问题的基本策略，是将学生的上述权利落实在中招考试之前和之后的教育阶段:政府通过对义务教育和后义务教育阶段教育资源的均衡配置，保障学生的合法教育权益;学校和学生及其家庭通过教育教学努力，保障和增进学生的选择权。如果招生考试制度刻意强调学生选择和教育公平，反而会对学生选择和教育公平造成损害。比如，某些地区实行的普通高中招生名额分配法，在照顾少数前期教育条件不利学生的同时，对按照鉴定结果更有理由享受优质教育资源的学生来说就是不公平的。而从名额分配法的实施情况来看，其教育效果也并不理想。事实上，在义务教育后教育阶段，根据学生的情况配置相应的教育资源，使各类学生都能接受到更适合其发展的教育，无论从提高后续教育质量、开发人力资源的角度看，还是从维护教育公平的角度来说，都是更为合理的选择。