湿地保护诉求中的《环境保护法》修订与适用

梅宏

十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法》在第2条定义“环境”时增加了“湿地”这一“自然因素”，虽然通篇出现“湿地”概念唯此一处，却让我们看到立法者已明确将湿地视为独立的保护对象，在这部被誉为“中国环境立法史上的又一重要里程碑”〔1〕汪劲:《环境立法史上的又一里程碑》，载《人民日报》2014年4月25日第5版。的新法中一鸣“湿地”的音符。从此，湿地保护不仅在环境保护主会场上有一席之位，且将形成专门的分会场，谱写专门的湿地保护曲，而不再淹没在环境保护的大合唱中。事实上，当神州大地为频繁出现的雾霾天气、令人震惊的土壤污染、民众愤慨的兰州水污染事件等不绝于耳的环境问题所困扰时，湿地破坏已多次发生。与新《环境保护法》公布同日，媒体报道《哈尔滨国土局湿地上建豪华会所》，〔2〕《哈尔滨国土局湿地上建豪华会所》，载《新华每日电讯》2014年4月24日第2版。可谓露出冰山一角。湿地频遭破坏是不争的事实，〔3〕2014年1月13日，国家林业局公布《第二次全国湿地资源调查结果》，反映出我国“湿地生物多样性有所减退”，“湿地保护空缺较大”，“从重点调查湿地对比情况来看，威胁湿地生态状况主要因子已从十年前的污染、围垦和非法狩猎三大因子，转变为现在的污染、过度捕捞和采集、围垦、外来物种入侵和基建占用五大因子，威胁因子出现频次增加了38．72%。主要威胁因素增加，影响频次和面积都呈增加态势。”来源:国务院新闻办公室2014年1月13日新闻发布会材料。然而，湿地保护法制建设在我国却举步维艰。待《环境保护法》修订案施行后，其能否成为湿地保护的强心剂?这部法律的相关规定应如何适用于湿地保护?这是现实的催问，也是本文写作的初衷。另一方面，本文拟从湿地保护的立法诉求这一角度管窥《环境保护法》的“德”与“能”，检视《环境保护法》在我国环境与资源保护法律体系中的定位及其在应然层面向湿地保护法律制度的供给。

一、由湿地入列环境要素分析新《环境保护法》的定位

《环境保护法》自其酝酿之日，即以保护环境为己任。然而，该法问世之初及至近年修法时长期未将“湿地”列入该法定义的“环境”要素。原因何在?

我国于1992年7月31日加入《湿地公约》，在此之前，国内法律文件中尚未出现“湿地”概念，〔4〕湿地这一概念在我国官方文件中首次出现是在1987年5月22日发布的《中国自然保护纲要》。该纲要主要涉及生态系统和物种保护问题。这是我国第一部保护自然资源和自然环境的宏观指导性文件，其为国家和地区各级政府制定经济、社会发展和自然保护的方针、政策、法令及规划提出指导原则与科学依据。此纲要将沼泽和海涂合称为湿地。有关湿地的内容体现在土地、水体、沼泽、滩涂和草地等用语中，与湿地保护相关的法律规定散见于多部环境与资源保护法律、法规中。处于改革开放初期的我国强调“以经济建设为中心”，当时为数不多的环境保护法律法规中未明确规定保护湿地。1989年3月28日，由吉林省人民政府法制局、吉林省环保局联合颁发的《吉林省查干湖自然保护区管理办法》，也只是一部与湿地有关但未出现“湿地”概念、未规定湿地保护制度的规范性法律文件。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《环境保护法》，其作为环境保护的综合性法律，对湿地的保护与管理具有重要影响。与1979年9月13日出台的《环境保护法(试行)》相比，这部《环境保护法》安排专章对“保护和改善环境”作出八条规定。该法的基本内容和精神都有利于促进对湿地的保护和管理，但也存在一些重要问题，主要体现在概念、适用范围、公众参与、经济措施、政府责任等方面。〔5〕王蓉等:《中国现行与湿地保护相关主要法律的评价及改革建议》，载印红主编:《湿地生物多样性保护主流化的理论与实践》，科学出版社2009年版。此后20余年，我国湿地保护专门法一直缺位，其中既有湿地保护立法难度大的原因，也与《环境保护法》未打开湿地保护立法局面不无关系。

20世纪70年代以后，主要的国际环境保护条约有三分之一是关于物种、生境、特殊区域和气候的保护。各国环境法律也已发生由“重在利用”向“重在资源”及至“重在系统”的转型。〔6〕参见赵绘宇:《生态系统管理法律研究》，上海交通大学出版社2006年版，第16页。湿地是地球上水陆相互作用形成的独特生态系统，其特殊的水文状况、陆地和水域生态系统交错带作用以及由此而产生的强大生态功能，提供了众多促进人类福祉的生态系统服务。〔7〕《湿地生态与人类福祉:湿地与水综合报告》“关键信息”。See:Ecosystems and Human Well－being(millennium ecosystem assessment，biodiversity synthesis report)．在世界自然保护大纲中，湿地和森林、海洋并称全球三大生态系统，湿地是生态价值最高的生态系统。〔8〕1997年，Costanza等13位科学家对全球主要生态系统提供的生态服务以货币化的形式进行了计算。结果表明，尽管湿地的面积仅占地球表面的1．5%，但它却提供了全球可更新生态系统服务价值的40%。参见马志军:《滨海湿地:生物量最大的生态系统》，载《人与生物圈》2011年第1期。湿地几乎遍布世界各地，但人类对湿地真正认识只是近半个世纪的事。由于“湿地”一词的出现和使用大大晚于其属下沼泽、湖泊、河流等概念，加之湿地在水域和陆地之间没有明显边界，湿地在当代环境基本法或环境保护综合性法律中的出现都是晚近的事情。例如，日本于1993年11月制定了《环境基本法》。该法确立了对整体环境(包括环境污染、自然资源、原生环境等)进行保护的法律框架，其调整客体有三:一是“环境负荷”，〔9〕“环境负荷”，指由于人类活动而给环境造成的影响，且有可能成为环境保护方面障碍的因素。二是“公害”，〔10〕“公害”，指与事业活动等人类活动相伴而产生的空气污染、水质污染(包括水质以外的水情或水底底质恶化)、土壤污染、噪声、振动、地盘下沉(因采矿挖掘土地形成的土地下陷除外)以及恶臭，使人类健康或生活环境(包括与人类生活密切相关的财产和与人类生活密切相关的动植物及其生境)受到的损害。三是“全球环境保护”。该法第2条规定:“本法所称‘全球环境保护’，是指由于人为活动而使全球变暖、臭氧层受到破坏、海洋污染、野生生物物种减少，以及给其他全球性或区域性的环境带来影响的环境保护，以便确保国民卓有健康的文化生活的同时，造福人类。”〔11〕杜群:《日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴》，载《比较法研究》第2002年第4期。如果说日本《环境基本法》的规定胜于环境法基本理念的完善、富于宏观指导性，我国台湾地区于2002年12月11日公布的“环境基本法”则在第18条中明文规定了“保护湿地环境”〔12〕台湾地区“环境基本法”第18条规定:“各级政府应积极保育野生生物，确保生物多样性;保护森林、泻湖、湿地环境，维护多样化自然环境，并加强水资源保育、水土保持及植被绿化工作。”，该法第2条规定:“本法所称环境，系指影响人类生存与发展之各种天然资源及经过人为影响之自然因素总称，包括阳光、空气、水、土壤、陆地、矿产、森林、野生生物、景观及游憩、社会经济、文化、人文史迹、自然遗迹及自然生态系统等。”这里的“自然生态系统”当然包括湿地生态系统。

再回首我国环境立法。早在1979年9月《环境保护法(试行)》颁布之前，《森林法(试行)》已颁布，但这不妨碍《环境保护法(试行)》在第3条定义“环境”时将“森林”列举为环境要素，〔13〕《环境保护法(试行)》第3条规定:“本法所称环境是指:大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等。”也不影响其对我国森林法制建设的推动。1982年8月23日，第五届全国人大常委会第二十四次会议通过《海洋环境保护法》。7年之后出台的《环境保护法》第2条在定义“环境”时增补“海洋”这一要素，并在第21条中对加强海洋环境保护作出专门规定。前文已述，湿地，这一与森林、海洋并称的生态系统，在我国《环境保护法》及其修改草案中长期未出现，系因立法者对湿地生态系统的认识迟滞，而与逻辑无关。试想，《环境保护法》修订案第2条定义“环境”时，如果仍将“湿地”隐含于列举“自然因素总体”诸要素之后的“等”当中，全文规定对“湿地”不着一字，势必造成屡经审议才出台的新法“德不配位”。因此，我国的环境立法体系中迫切需要一部环境基本法，由它提供应对环境问题的指导思想、基本概念、基本原则、基本制度、重要规则，使之成为我国制定环境保护政策、方针、规划、软法文件及行政管理制度时不可违逆的重要法律;由其建构、拓展我国环境与资源保护法律的整体框架，为弥补现行法的缺失供给法律适用的准则，并为消解30多部环保单行法之间、90多部行政法规之间以及大量的行政规章之间、环保标准之间的抵牾提供“本法”的指导。而今，《环境保护法》修订案已公布，该法被认为“既是一部具有基础性地位的法律，也是一部适用性很强的法律”〔14〕汪劲:《环境立法史上的又一里程碑》，载《人民日报》2014年4月25日第5版。。要不负这一立法定位，修订后的《环境保护法》应当统摄环境污染防治、自然资源保护、生态保护、环境退化防治等环境保护的主要内容，总领我国数量庞大的环境与资源保护法律、法规;其规定的环境法基本制度可以辐射至整个环境保护领域，当然也包括湿地保护领域。虽然湿地保护制度从属于新《环境保护法》中规定的生态保护法律制度，新《环境保护法》的相关规定也适用于湿地保护，〔15〕笔者将在下文对此予以专门论述。但“湿地”一词在该法修订案中的出现具有不容忽视的意义。在我国湿地保护国家立法长期缺位的情况下，湿地保护法制建设需要得到《环境保护法》的引领;在我国湿地破坏已相当严峻时，立法者推出的新《环境保护法》应当为执法者、司法者依法保护湿地提供明确的法律依据。

湿地生态系统的独特性、复杂性决定了湿地保护法制建设的难度。湿地生态系统包含多种自然资源，在“湿地”一词尚未得到法律认定时已有其各自的单行法，且多以规范自然资源的开发、利用为立法目标，然而，以健全湿地生态系统及其服务功能为目标的法律规定在我国法律中尚付阙如。〔16〕我国环境资源法中有关生态保护的规定主要规定于《森林法》、《海洋环境保护法》、《草原法》、《野生动物保护法》等法律及《自然保护区条例》、《海洋自然保护区管理办法》等法规、规章中。但是，在一些重要的生态保护领域，如关于湿地保护、生物多样性保护、农业生态保护等方面，仍存在立法空白。现有《土地管理法》、《水法》和《野生动物保护法》等虽然从资源保护角度作出了一些有利于湿地资源保护的规定，却未从综合角度考虑保护湿地生态系统功能，有法不依、执法不严进一步制约湿地保护管理工作的开展。与森林、海洋生态系统相比，当前保护湿地更具紧迫性。那么，刚刚公布的新《环境保护法》是否适用于湿地保护呢?

二、新《环境保护法》对湿地保护的适用

《环境保护法》在我国环境与资源保护法律体系中所处的地位决定了其调整范围的广度。基于下文分析，可以肯定地认为，修订后的《环境保护法》适用于湿地保护。新《环境保护法》对湿地保护的具体适用分为三种情况:

第一，直接适用。例如，由新《环境保护法》第2条、第3条规定可知，该法适用于我国领域和管辖的其他海域中的湿地;又如，《环境保护法》修订案第29条第2款规定沿用了原《环境保护法》第17条的规定，更直接地适用于湿地保护。换言之，1989年12月26日公布、施行的《环境保护法》已存在对“具有代表性各种类型的”湿地生态系统区域加以保护的法律效力。这也印证了《环境保护法》具有全面指导我国环境保护工作的能力，可以在其修改、实施的过程中逐渐胜任我国环境领域基础法的角色。

第二，一般适用。新《环境保护法》中规定的环境法律基本制度在湿地保护专门立法无特别规定时，可以适用。这类规定很多，如第一章“总则”中第6条规定的各类主体的环保义务、责任，尤其是防止、减少生态破坏的责任;第9条规定的环保宣传、教育、舆论监督制度;第二章“监督管理”中先后规定的环境保护规划制度、环境监测制度、环境资源承载能力监测预警机制、环境影响评价制度、跨行政区域的生态破坏联合防治协调机制、环境保护目标责任制和考核评价制度等;第三章“保护和改善环境”中先后规定的限期达标制度，生态保护红线制度，生态保护补偿制度，调查、监测、评估和修复制度等;第四章“防治污染和其他公害”中规定的环境保护责任制度、排污许可管理制度、环境污染公共监测预警机制等;第五章“信息公开和公众参与”中规定的环境信息公开制度、公众参与环境保护制度、环境公益诉讼制度等;第六章“法律责任”中的相关规定，如第64条规定的生态损害赔偿责任制度等。现实情况是，我国尚未开展国家层面的湿地保护专门立法，而湿地破坏又日益严重，故援引《环境保护法》修订案中的相关制度，特别是生态保护方面的制度非常必要。由此可见，《环境保护法》修订案本身就是我国湿地保护法制的重要组成内容。

第三，《环境保护法》中的原则性规定对未来的湿地保护专门立法具有缘自环境保护基础法的指导作用。例如，新《环境保护法》第5条规定的环境保护基本原则具有高度概括性和全局指导性，亦应成为我国湿地保护专门法贯彻的基本原则。

经过修订之后的《环境保护法》，条文数量由47条增至70条。新增规定中亮点很多，如明确生态保护红线，强化和落实政府环境责任，加强生态补偿制度的法律保障、扩展公众参与保护环境的途径，扩大环境公益诉讼的原告主体范围，加大环境违法责任等。待新《环境保护法》施行后，这部环境保护基础法中的相关规定可以一般适用于湿地保护。下文撮其要者述之。

生态红线保护行动，被列为我国推进生态文明建设进程中要突出开展的十项重大行动之首。此次修订后的《环境保护法》第29条规定是落实这一行动的具体表现。在施行新《环境保护法》时明确“生态用地”的含义，对涉及湿地、冰川及永久积雪以及“国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地”等生态用地予以保护，有效补充生态用地数量，推进生态用地可持续增长。由此，将使湿地保护获得环境保护基础法的支持。

作为自然生态系统保护管理的主要部门，国家林业局于2013年9月6日印发的《推进生态文明建设规划纲要(2013－2020年)》中划定了湿地保护红线。新《环境保护法》中的这一新规定无疑为生态红线保护行动注入动力。而对生态功能突出或生态环境敏感、脆弱的湿地实行严格保护，具体规则还需湿地保护专门法明确规定。在湿地保护专门立法中，应当制定严格的生态红线管理办法，确定生态红线区划技术规范和管制原则与措施，将湿地保护和治理纳入政府责任制考核，有力规制破坏湿地保护红线的违法行为。当然，划入红线内的湿地资源并不是完全不可以开发利用，但是，这个开发利用一定是有条件的，是适度的、科学的、合理的，并且有相应的制度规范作为保障，一定要明确利用湿地的范围、时间、强度、方法等，使湿地利用严格限定在湿地生态系统可以承载的范围之内。

新《环境保护法》第24条规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”若将这一条规定适用于湿地保护，可以有效震慑在湿地上违法排污的行为。当然，湿地遭受损害的原因不仅包括违法排污，还有各种破坏湿地生态的行为。非法填埋湿地从而造成原有生态系统消失即为典型的生态破坏。与利用环境容量排放污染物所造成的环境污染相比，生态破坏系因开发利用自然的活动对生态系统服务功能造成破坏。例如，人们不断对湿地进行围垦、淤积、开沟排水，谋求土地，导致大块湿地被分割成面积较小、孤岛式的零碎斑块，斑块之间连接度下降，增加了湿地内部生境破碎化程度。将来在湿地保护专门立法时，应当进一步规定湿地管理部门有权针对各种污染湿地、破坏湿地的不法行为现场执法。

如前所述，湿地生态补偿向来被认为是湿地保护立法的核心问题。湿地保护与当地发展的矛盾突出，有的地方甚至发生了卧轨、上访等群体性事件。如何既保护湿地资源又让当地百姓从中获得经济收益，是迫切需要解决的现实问题。针对这一问题，需要建立有效的湿地生态补偿机制，对那些做出贡献、遭受损失的当地群众给予合理补偿。湿地生态补偿机制是很重要的公平发展机制。建立一种可以评估、检验生态效果的机制，促进社会对湿地保护的支持和认可，让湿地周边的老百姓在湿地保护中受益，这样才能把湿地保护带到有序发展的轨道上来。我国一些地方试点实践生态补偿的经验表明，湿地生态补偿不能作为地方政府的收益，一定要专款专用，定期检查。〔17〕《拿什么保护你，没有名分的湿地?》，载《科技日报》2014年1月19日第1版。新《环境保护法》第31条规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度。”这一环境法律基本制度不仅适用于湿地保护，还将指导湿地保护专门立法结合湿地保护的特殊需要进一步丰富生态补偿制度的内容。

环境公益诉讼，特别是其原告主体范围，在全国人大常委会对《环境保护法》修正、修订草案第二次审议、第三次审议、第四次审议时引起热议。众所周知，诉讼是维护环境正义的最后一道防线。对于湿地保护而言，环境公益诉讼制度也是十分重要的司法救济制度。2012年，由于当地咸水鸭养殖户污染海南东寨港国家级自然保护区的水域，造成红树林死亡，保护区管理局曾向海口中院提起环境公益诉讼，法院立案实地勘察主持双方达成调解，有效地维护了保护区的环境公共利益。该案作为海南省首例环境公益诉讼案件，之所以能在当时顺利立案、结案，与海口中院环境保护审判庭成立后有意尝试受理环境公益诉讼案件不无关系，且最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定〔18〕最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定，人民法院应当“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。在国家层面确认了环保机关提起环境民事公益诉讼的原告地位。《环境保护法》第58条扩大了环境公益诉讼的原告主体范围，且将侵害环境公共利益的行为具体界定为“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，这为救济湿地生态损害提供了更为明确、有力的法律支持。环境公益诉讼制度是十分重要的环境法基本制度，经由立法者多次审议后规定于《环境保护法》修订案中，引起了社会各界的关注。新制度施行后，既有利于制裁湿地破坏行为，也将在湿地损害救济的司法实践中积累经验，为制度的进一步完善丰富认识。不过，在湿地保护专门立法时，无需对这一环境法基本制度再作规定。

新《环境保护法》被媒体称为“长牙齿”的法律，“是一部能对民怨极大的污染现象打出硬拳头的法律”，〔19〕沈彬:《新〈环境保护法〉能否拯救我们的环境?》，来源:http://opinion．cntv．cn/2014/04/24/ARTI1398348539724610．shtml，2014年4月25日访问。系因该法新增“按日计罚”的制度，规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段，强化地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人的法律责任。这些厉行法治的规定，亦适用于我国湿地保护执法、管理及司法领域。将来我国制定湿地保护专门法时，还可以结合制裁湿地破坏行为的需要，规定更有针对性的法律责任措施。

综上，《环境保护法》修订案施行后，其规定的环境法基本制度适用于湿地保护。待湿地保护国家立法提上议程，该法又将为湿地保护专门立法提供立法理念、基本原则方面的指导，体现其作为一般法对湿地保护特别法的配合。

三、我国湿地保护的立法诉求对施行新《环境保护法》的启示

我国湿地面积持续减少、功能下降的趋势尚未得到根本遏制，严重影响到国家的生态安全和经济社会的可持续发展。

尽管全国已有19个省、市、自治区出台了湿地保护地方性法规、规章，但是国家层面的湿地立法长期缺失，湿地保护长效机制未建立，现有规定难以消解经济活动扩张对湿地保护的压力，难以避免湿地被几近无偿地开发利用，难以克服湿地管理部门管辖范围交叉、管理权限冲突等问题。

第一，我国有关湿地的地方性法规、规章大都着眼于湿地的资源开发而非生态保护。针对湿地资源要素进行管理的现行法规定大多零碎、分散，其完整性、系统性和操作性都跟不上湿地保护的需要;立法者对湿地生态系统管理认识不足，亦使散见于现行法中的湿地保护制度未得到全面实施。究其原因，是我国尚未形成基于生态系统管理的湿地保护法律制度。

第二，湿地管理体制存在缺陷。“分部门实施”陷入职责界限不清、职权重复交叉的困境，“综合协调”陷入协调机制缺失、协调无力的困境，已成为我国湿地保护法律制度的痼疾。湿地管理体制成为我国湿地保护立法核心争议的根源在于，改变按资源要素分散管理湿地的体制、构建基于湿地生态系统的综合管理体制，是“牵一发而动全身”的难题。在国家立法缺位、多部门管理体制改革尚待推进的现状下，湿地管理体制的立法完善面临挑战。

第三，我国湿地法律调整机制存在弊端。传统的行政调整机制难以应对湿地保护中的诸多问题，〔20〕例如，湿地生态补偿款成了一些地方政府的收益，而非专款专用。而市场调整机制很不成熟、社会调整机制十分薄弱，导致湿地保护与开发利用之间的利益冲突得不到现行法的有效调整。

针对我国湿地保护法制建设存在的前述主要问题，深入开展完善湿地保护制度的研究，是当前我国湿地保护法制建设的务实之举，也是修订《环境保护法》之际值得参考、反思的问题。散见于多部法律、法规、规章中的湿地保护法律规定，尚未形成系统的湿地保护法律制度。完善我国湿地保护法律制度的核心在于，构建基于生态系统管理的湿地保护法律制度。

首先，完善环境监测制度、环境规划制度等环境法基本制度，构建湿地保护与开发利用法律规制的基础。环境监测制度、环境规划制度等环境法基本制度不仅适用于湿地保护，还因湿地保护的特殊性而丰富自身的内容。湿地监测，不仅仅是由各部门对其主管的某一项或某几项自然资源予以单独的监测，更强调对湿地生态系统服务功能及其资源利用情况进行动态监测，建立湿地资源调查、监测制度和生态监测体系，从而为湿地规划的制定、实施提供完备、准确的参考资料。监测数据的汇总和信息共享应当体现对湿地进行综合生态系统管理的要求。例如，通过湿地监测机构之间的协调、综合，建立、完备湿地资料档案和动态监测信息档案。显然，湿地监测向环境监测制度提出了新要求。新《环境保护法》第17条及第18条对环境监测制度、环境资源承载能力监测预警机制作出规定，要求“有关行业、专业等各类环境质量监测站(点)的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。”这里的“法律法规规定”不仅指现行法，还包括《环境保护法》修订案施行之后为完善环境监测制度而不断颁行的法律、法规。

湿地保护要遵循规划先行、保护优先的原则，合理利用湿地生态系统中的多种自然资源，保障湿地生态系统的持续发展。湿地生态系统保护与管理的涉及面广，需要制定长期的、统一的湿地保护与管理规划。在制定湿地管理与保护的长远规划及行动计划时，应进一步协调湿地周边城乡发展、土地利用、港口交通建设、渔业与盐业发展的关系，停止一切不合理的湿地转向利用活动，防止湿地资源进一步遭受破坏。同时，城乡发展规划、土地利用规划、港口交通规划、渔业发展规划和盐业发展规划等都应当充分考虑湿地资源的保护与合理开发利用，保证湿地资源的再生能力不至于受到损害。各级政府在组织开发湿地之前，必须根据湿地的不同类型组织实施长远规划、行动计划，因地制宜，考虑湿地的类型及其特性进行适度开发、合理利用，确保重要湿地得以全面保护、有效恢复。湿地规划制度既属于湿地保护制度，又前置于其他诸项湿地保护制度，是湿地保护与开发利用法律规制不可或缺的制度基础。这提示施行新《环境保护法》时更加重视环境规划制度，使其成为指导国家开展环境资源与生态系统管理的重要依据。

其次，确立自然资源征用审批制度，建立健全环境责任追究机制，加强湿地开发利用的政府规制。由政府及其组织机构进行的湿地征用审批，系法律上规制湿地开发利用的关键环节，应当得到法律明确规定，避免湿地征用审批过程中任何“瞒天过海”的操作。对于实践中愈演愈烈的开垦、围垦湿地的行为，政府要严格控制。因重点项目建设、公益性设施建设等活动确需征用重要湿地的，建设单位应当依法办理湿地征用审批手续。为此，湿地保护专门法应当从实体法和程序法方面对湿地征用审批予以规范。

新《环境保护法》第8条规定:“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”该法第21条规定:“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”为进一步落实政府责任，《环境保护法》(修订案)完善了环境保护目标责任制和考核评价制度，将环境保护目标完成情况放在考核的突出位置，该法第26条规定:“县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”可以看出，在环境、资源、生态管理中强化政府规制，已得到我国立法者重视。

再次，完善自然资源有偿使用制度、生态补偿制度，促进湿地开发的市场规制。在以往评价湿地效益时，沼泽、河滩、滩涂、水塘等天然湿地往往被视作是没有价值或者价值低廉的荒地、荒滩，不受控制地被利用，湿地使用者在获得湿地使用权或收益权时，并不需要按照湿地资源的价值向所有者或者管理者支付对价。对湿地资源的免费开发利用容易导致人们对湿地的盲目开发，致使湿地资源浪费、环境破坏、生境受损;而在湿地因开发利用而受到破坏时，管理者也没有获取湿地恢复建设费用的可能。为制止湿地资源浪费和湿地环境破坏，提高湿地资源利用效率，达到湿地持续利用和存续的目的，建立湿地有偿使用制度势在必行。

湿地生态补偿是湿地保护立法的又一核心问题。依据生态规律和经济规律，建立健全湿地生态补偿制度，有助于保证湿地保护与合理利用获得稳定的资金来源，有助于平衡相关利益群体保护湿地的利益关系，促成生态保护与生态建设投入的制度化、规范化、市场化。当前，湿地生态效益补偿制度尚未在全国范围内普遍建立。一些地方试点实践的经验表明，湿地生态补偿不能作为地方政府的收益，一定要专款专用，定期检查。通过生态补偿机制，协调湿地保护与当地发展的关系，在保障社会公共利益的同时，兼顾相关个体的利益，让湿地周边老百姓受益，方有望形成湿地保护的长效机制。

又次，完善环境信息公开制度、环境知情权制度、公众参与环境保护制度、环境公益诉讼制度，以便于形成全社会保护湿地的激励机制和监督制约机制。对于承载多项自然资源的湿地而言，我国长期以来形成的政府各资源管理部门“归口管理”的方式不利于湿地生态系统的整体保护和国土资源部门的多措并举。如果公众参与湿地保护的途径不畅、条件缺乏、效果不佳，势必造成面积日益减少、功能日益退化的湿地更因环境民主制度的缺失而陷入岌岌可危的境地。近年来，我国湿地频遭输油管道爆炸、化工泄漏事故重创。然而，大多数被访问的湿地保护区管理人员并不愿多谈湿地遭受损害的详细原因。〔21〕刘慧莉等:《国家级湿地遭遇失地尴尬》，载《环境保护》2010年第9期。没有法律制度保障公众参与湿地保护，公众在互联网上发表的抗议帖子除了增加点击率，并不能增加湿地保护的力度。现代社会是法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响都必须依靠法律制度的建设和完善，公众参与环境保护也不例外。〔22〕李艳芳:《公众参与环境保护的法律制度建设》，载《浙江社会科学》2004年第2期。有鉴于此，新《环境保护法》在施行过程中应当完善环境保护政策制定的公众参与机制，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，通过制度化措施鼓励公众参与环境规划、政策的听证会、讨论会，及时、有效地公开环境信息，保障公众的环境知情权，扩大环境公益诉讼主体范围，实现环境公益诉讼制度的立法目标。

最后，完善湿地管理体制，新《环境保护法》第10条的规定有别于原《环境保护法》第7条，其第2款不再列举“依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理”的诸部门和“依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”的诸部门，代之以较为笼统的新规定“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”新《环境保护法》不再分别确定自然资源保护和环境污染防治的监督管理体制，而将“资源保护和污染防治等环境保护工作”视为一个整体，体现出立法者有意为广义的“环境管理体制”的创新型发展提供法律支持。新《环境保护法》第10条第2款中的“等”字，可以理解为并非虚指的省略。以湿地生态系统管理为典型的生态系统管理急需完善体制，而该规定可谓对这一立法诉求的回应。

四、结语

为履行我国加入《湿地公约》所承担的国际义务，体现保护湿地的国家意志，我国需要尽快完善湿地保护法制建设。《环境保护法》应当从湿地保护的立法诉求中获得启示，检视本法的适用范围、立法理念、制度构成以及法律调整机制，从我国环境保护领域基础法的层面向湿地保护提供法律支持。而《环境保护法》修订案中的新增规定不仅适用于湿地保护，且对未来的湿地保护专门立法具有指导作用。