我国《环境保护法》修订的法治时空观

柯坚

在现代社会，良法之治是环境法治的基本前提和根本保证，它进而对环境立法提出了更高的要求。在我国环境法律体系中，试行于1979年、正式颁行于1989年的《环境保护法》处于基础法、引领法的法律地位。近些年来，为了应对日益严峻的环境问题的挑战，适应经济转制、社会转型发展的需要，全国人大常委会展开《环境保护法》修订工作，通过修订《环境保护法》推动我国环境保护、环境法制建设与环境法治进步成为基本的社会共识。

在2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过《环境保护法》修订草案，如何理解与解读修订后的《环境保护法》成为政府、企业、学界和公众所共同关注的一个热点话题。本文试图透过我国环境法制建设与环境法治进步的法治时空二维视角，对《环境保护法》的修订以及新修订的《环境保护法》的相关问题进行分析和探讨。

一、环境时刻:《环境保护法》修订的社会政治契机与法治意蕴

(一)《环境保护法》修订的社会政治契机

我国的改革开放取得了举世瞩目的经济成就。然而，以“资源(能源)高消耗、环境高污染”为特征的粗放型经济增长方式，以及环境法制基础薄弱、公众环境保护意识滞后等诸多原因的存在，也使我国面临着环境污染、生态破坏、资源(能源)枯竭等诸多严重的环境问题。从公共媒体不断披露的环境污染、生态破坏公共事件，以及社会公众在日常生活中亲身感受的雾霾天气、饮用水不安全等严重的环境污染状况，到国际社会对于中国环境问题及其区域性、全球性影响的关注，无不折射出当今中国所面临的现实与潜在的环境危机。

环境问题构成了对我国社会、经济和环境可持续发展的重大挑战。国内外的各种统计数据表明，我国已经并且不断地为环境污染和生态破坏问题而付出沉重的社会、经济和环境代价。特别是随着我国人口的继续增长，实现2020年国民经济总量再翻两番的战略目标意味着，资源、能源的消耗将持续增长。如果不能有效地运用政策与法律手段，改变目前的粗放型的经济增长方式，践行环境友好型、资源节约型的科学发展观，那么，环境问题将使国家在社会、经济发展的同时，难以避免地陷入环境危机的困境，社会、经济发展的成就也将为环境污染、生态破坏等问题所抵销。

作为后发现代化国家，我国当前环境问题的突出特点在于其时间上、空间上的“压缩性”、“共时性”和“复合性”。西方发达国家在其数百年工业化进程中，渐次发生了各种环境问题，并经历了从解决环境污染、生态破坏的传统环境问题到关注和应对气候变化、转基因生物安全等新型的环境风险问题的环境保护战略重心的转变。我国在社会转型、经济起飞的过程中，传统产业主导、高科技产业兴起的产业并存结构，使得传统意义上的环境污染、生态破坏问题与新型的环境风险问题呈现出一种在时间与空间上的集中爆发态势。这种状况不仅令我国面临着工业社会与后工业社会环境危机的双重挑战，而且，还意味着我国社会、经济发展与环境保护之间的回旋余地更小，运用政策与法律手段应对和解决环境问题的难度在很大程度上要高于西方工业发达国家。

值得庆幸的是，面对环境污染严重、生态系统退化、资源约束趋紧、新型环境风险凸现等环境问题的严峻挑战，环境问题逐渐进入我国最高决策层的政治议程，成为重大的政治议题和重大决策所关注的重要事项。最高决策层也先后提出了可持续发展、科学发展观、建设环境友好型与资源节约型社会、建设生态文明等国家战略与宏观目标。同时，环境问题也引发公众高度关注，公众环境保护意识和环境维权意识不断增强、环境保护团体不断萌生。这些变化都直接推动了环境保护、环境法治发展成为我国一项重要的社会政治与法律议题。

在风云变化的当代社会，环境问题的政治化、社会化是法治变革、环境法治形成与发展的先导和前奏。对于环境问题空前的社会政治关注，无疑为我国环境法制建设和法治进步提供了一个良好的政治基础和社会前提。叶俊荣教授曾借用宪法变迁讨论中有关宪法时刻(Constitutional Moment)的用语，提出环境基本立法及其社会政治讨论的环境时刻(Environmental Moment)。〔1〕参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》，载高鸿钧，王明远:《清华法治论衡》(第19辑)，清华大学出版社2013年版。它意指在全球、国家和地区等不同层面环境保护的社会政治生成的氛围下，围绕着环境基本立法的政治关注与社会讨论对于推动与促进环境法治进步的特殊意义，以及对于提升与丰富环境法治内涵的重要作用。当前，顺应生态文明建设的大政方针，以对雾霾污染、PX项目纷争、饮用水安全等环境公共事件的政府与社会关注为契机，借助修订《环境保护法》的历史机遇，使其能够担当起保护中华民族生存和发展的自然生态根基的法治重任，这既是政府和社会需要关注的一个重大议题，也需要学界在环境法理论和实践层面上进行深入的研究和探讨。就这个意义而言，围绕着《环境保护法》修订的政治关注与社会讨论，既契合了我国环境保护社会法律实践的客观要求，又催生了推动我国环境法制建设与环境法治发展的环境时刻。

(二)环境法治节点:《环境保护法》修订的法治涵义意蕴

在法治社会中，环境立法无疑是应对和解决环境问题的法治基础和社会规范前提。围绕着现实生活世界中环境与资源开发、利用和保护的社会实践活动，环境法应当发现和认识社会现实问题、合理地识别与选择法律问题、积极地回应与解答现实问题和法律问题，并通过提高环境法的法律规范、引导和调控的功能和作用，推动和促进环境保护社会目标的实现。〔2〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第6页。特别是对于环境基本法、环境政策法、环境综合法等不同形态的环境基本立法而言，由于其规定的是一个国家或地区环境保护的基本法律理念、总括性立法目的、基本法律原则、基本权利义务关系、基本法律制度、监督管理体制等方面的内容，以及与环境保护密切关联的经济、社会、科技等基本政策导向，因而能够通过对环境基本价值的确立与选择，以及整体、宏观、长远的总体制度安排，为一个国家或地区应对和解决环境问题提供基础性、引领性的法治保障。

近些年来，我国环境法制建设快速发展的一个成功经验，就是从中央到地方、从国家到社会的政治推动和法制建构过程。这种主要由中央政治权威推动的环境法治与环境法律制度建构，有助于其快速、有效地形成和发展。但是，其存在的缺陷也是明显的:一方面，由于环境立法缺乏充分的社会参与与社会共识，自上而下、由内及外的社会政治过程使得环境立法作为一种法律规范欠缺必要的社会内生性，也使得环境立法缺乏必要的社会理解、社会沟通和社会认同的基础，因而，该法律规范的实施需要更多地运用强制性与惩罚性手段;另一方面，在环境法律规范的执行与实施过程中，基于我国特定的社会、经济语境和前提，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府、环境保护监管者与其他政府相关部门、环境监管者与环境被监管者、环境被监管者与环境利益相关者等主体之间的各种利益博弈，导致环境法律规范的实施难以避免地发生变形、扭曲甚至异化。

正是在这个意义上，环境时刻不仅意味着一个国家或地区制定环境基本立法的社会政治时机的成熟，它还意味着借助于制定环境基本立法的社会政治契机及其过程，通过政府、企业、利益相关者、社会团体、社会公众等各种社会主体之间的对话、讨论和商谈，将环境法治的基本社会共识法定化、规范化，进而推动环境法治的进步与成熟。面对环境时刻的社会政治契机，环境基本立法的任务不仅在于基本环境法律理念、立法目的、基本法律制度与基本法律规范的确立及其社会促进;而且，其立法任务在于，在认识和承认参与环境保护与环境公共治理的各个主体的理性有限性的基础上，创制一种保障公民基本环境权益、促进环境公共事务管理的开放性、多元性、参与性、协商性和包容性的民主化法律治理模式和政策框架。换言之，环境基本立法对于环境时刻的把握，意味着不能仅凭政治家、科学家、社会知识精英的一己之见、一家之言或者政府及其决策者的一厢情愿而做出环境与资源开发、利用和保护的公共决策，而是应当以社会对话、沟通、协商的法治与民主机制为基础，通过制度化、程序化的公众参与、意见表达与社会商谈的社会建构过程，孕育并形成关于个人的基本环境权益以及环境公共利益、环境公共价值的社会与政治共识，并为法律所确立的环境与资源开发、利用和保护的社会集体行动提供内在的正当性、合理性依据。〔3〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第144、145页。

自1989年《环境保护法》正式颁布以来，由于国家对于环境问题的逐步重视，环境立法已经成为我国各个法律部门中立法最为活跃的领域之一。〔4〕自1989年《环境保护法》颁布以来，我国先后制定和修订了26部环境保护的专项立法，其范围涵盖污染防治、生态保护、资源利用与保护。其中，频繁的法律修订也成为环境立法另一个重要特征。以《水污染防治法》为例，自1984年第六届全国人大常务委员会通过后，1996年、2008年分别对该法进行了修订。然而，《环境保护法》作为环境法体系的引领法，却一直没有得到修订。由于《环境保护法》颁布于我国经济体制转变与社会管理转型的改革开放早期，其具有较强的计划经济体制色彩和封闭式的社会管制印记。同时，在当时的特定历史时期，环境保护法律理念尚未成熟，国家环境保护公共职责尚未明确，特别是公众的环保意识、环境权利意识刚刚萌生，公众参与和监督环境保护公共事务的法律理念和制度几乎处于空白状态。随着我国环境保护法制实践的深入，1989年《环境保护法》的历史局限性也越来越多地显现出来。〔5〕在《环境保护法》修订过程中，它引起了政府与社会各界的广泛关注。例如，从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议，人大代表提出的关于修改《环境保护法》的议案共计78件。十一届全国人大常委会将修改《环境保护法》正式列入了五年立法规划的论证项目。参见环境保护部致全国人大常委会法制工作委员会《关于报送对〈环境保护法修正案(草案)〉意见和建议的函》(环函［2012］284号)，来源:http://www．mep．gov．cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778．htm，2014年2月23日访问。

《环境保护法》的适时修订及其最终通过，顺应了我国环境法制建设、环境法治进步的现实需要与长远需求。它规定了国家环境保护的基本法律理念、法律原则、法律制度、监督管理体制等方面的内容，在我国环境法体系中处于实际上的基本法的地位。其法律地位不仅应当高于《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单项环境污染防治立法，而且应当高于《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》等专门性、综合性的环境立法。

二、环境法治空间:《环境保护法》修订的理念与思路

(一)《环境保护法》修订与环境法治空间

环境法是工业化、后工业化社会形态下形成和发展起来的新兴法律领域。面对环境问题的挑战，环境法应当立足于当代社会环境与资源开发、利用和保护社会实践中的利益冲突和价值对立问题，探求并提供公平、合理、有效地解决环境资源开发、利用和保护实践中利益冲突和价值对立问题的法治之道。〔6〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第8页。对于人类社会而言，环境问题是一个高度抽象化的整体性、时代性的人类社会面临的共同危机;与此同时，在特定的社会语境下，环境问题又是矛盾复杂多变、利益形态各异的现实生活世界中的具体问题。正如有环境法学者所指出的，应准确把握环境法发展的时代背景和发展要求，认清环境法兴起现象背后时代的根本问题之所在，将具体问题投入当代发展要求的大背景中予以考察，使环境法既能够针对具体问题，又能够形成有机系统与社会规范整体相融合。〔7〕参见李义松、吴国振:《论环境法学研究的当代任务》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期。

在这种认识的前提下，环境法治空间是指在环境保护法律治理的基本理念下，从应对环境问题的现实需要与长远挑战的法律实践要求出发，一个国家或地区环境保护法律所调整与涵盖的社会关系范围，不仅包括以环境立法为前提与载体的环境保护法律理念、法律目的、法律原则、法律制度和法律规范的法治拓展，也包括与环境保护密切相关的行政、社会、经济、科技等整体性、综合性的政策、机制与措施，借助于环境立法所实现的法治化、规范化展开。在把握环境基本立法社会政治契机的基础上，《环境保护法》的修订需要在其社会的法治空间之维，创设一种国家环境管制与环境公共治理相互兼容、相互补充、相互促进的法律目标、法律理念，以及法律制度的环境法治空间，进而达致环境立法的规范社会主体的环境行为、引导和规范国家行政和司法等部门执行环境法律、保障公民与社会公众的环境权益的立法目的。

《环境保护法》作为应对和解决环境问题的基础性、引领性环境立法，其修订应当明确确立环境法治空间意识，合理设置法律调整范围。在《环境保护法》修订之始，有关部门确立了“有效修改”的法律修订思路和技术路线，这种基本思路实际上回避了《环境保护法》作为环境基本立法的立法模式选择问题，这种思路下的修法注定只能迈出一小步。〔8〕参见汪劲:《〈环保法〉修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期。随着《环境保护法》修订和审议工作的进一步深入，在人大代表与社会各界的呼吁下，一种来自立法部门的建议是将《环境保护法》修正案草案修改为《环境保护法》修订草案，并采用修订方式对其进行全面的修改。〔9〕在2013年11月《环境保护法》修正案草案进入三审之时，一些全国人大常委委员明确提出，现行《环境保护法》制定较早，应当采用修订方式对这部法律进行全面修改。为此，根据一些常委委员和代表的意见，全国人大法律委员会建议，将《环境保护法》修正案草案修改为《环境保护法》修订草案。参见《将修正案草案修改为修订草案》，来源:http://www．legaldaily．com．cn/index_article/content/2013－10/21/content_4947713．htm?node=5，2014年3月8日访问。这个变化表明，有关立法部门已经认识到“有效修改”的法律修订思路及其技术路线并不能满足《环境保护法》修订的实际需要。借助修订《环境保护法》的契机，制定具有环境基本法或环境政策法性质的《环境保护法》就越来越多地成为政府有关部门、学者和社会的共识。

在新《环境保护法》中，推进生态文明建设与促进经济社会可持续发展立法目的的增设、环境优先的基本法律原则的确立、环境行政管制与行政处罚的加强、政府环境责任的强化、公众环境知情权与参与权的明确、公益诉讼的确立及其主体范围的扩大、行政强制措施的增加、划定生态保护红线的要求、环境质量健康影响的关注等，都在一定程度上使得《环境保护法》的修订突破了“有限修订”的思想束缚及其条条框框，增加了我国环境法制建设的力度，并较为合理地开创、拓展了环境法治空间。

(二)《环境保护法》修订的开放性理念

环境法治空间能否开创与拓展，直接取决于环境基本立法是否具有开放性的立法理念。对于环境基本立法而言，正如叶俊荣教授所指出的，新兴环境议题所带来的挑战不仅是管制及其有效性的问题，它还包括整体政策及法律原则的问题，以及对社会、经济发展和环境保护等各种不同的利益诉求进行权衡、选择、妥协与规划。以环境政策性立法为其环境基本立法主张，叶俊荣教授进一步认为，学者或许将政策性立法的作用定位在基本原则的确定或体系性的总则规定上，然而，政策性立法固然有确立原则的功能，却不是静态的规范，也不仅是在处理体制完整性的问题，其重要作用之一，便是通过平台与机制的建立，促成市民社会的活络与机关功能的强化，引导后续持续的讨论与行动。〔10〕参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》，载《清华法治论衡》第19辑，清华大学出版社2013年版，第7页。因此，《环境保护法》的修订对于环境法治空间的创制不能仅仅停留于立法时点的考虑，还必须为社会开启后续环境保护的法治空间，提供政府与企业、社会公众以及不同社会主体之间关于应对和解决环境公共问题的论辩与对话的法治管道与平台。因此，如何适应我国环境保护法律实践的需要，合理地构筑环境法治的开放性空间，公平、有效、合理地应对和解决环境问题，正是修订《环境保护法》需要认真思考与对待的一个根本性问题。

环境问题的社会公共性以及环境污染、生态破坏外部不经济性的存在，使得国家对于环境问题的干预与管制具有其正当性理由，并成为市场经济体制国家克服市场失灵，保护公民合法环境权益、维护环境公共利益的基本手段。政府及其行政主管部门的权威及其掌握和控制的社会资源，使其成为维护环境公共利益的不二选择。相对于一般社会主体而言，国家及其行政主管部门能够超脱于各种利益冲突、价值纷争之外，从维护环境公共利益的立场出发，进行相对客观、中立的社会公共价值判断，并能够通过公正的社会公共决策和严格的行政监督管理，实现维护环境公共利益的社会公共目标。由此，以自上而下的单向的、封闭的“命令—控制”(Command and Control)为基本特征的政府环境行政管制法律制度在一些国家和地区得以迅速地形成和发展。〔11〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第140页。

尽管如此，以环境管制立法为基础的环境行政管制模式在环境保护法律实践中所暴露出来的缺陷和不足也是非常明显的，它主要体现在三个方面:其一，政府失灵是社会公众对行政管制模式的普遍担忧，国家干预及其行政管制本身存在着政府权力寻租、政府公共决策被利益集团挟持等难以克服的缺陷;其二，行政管制模式对于管制手段和方法及其工具理性的过分依赖，往往不可避免地导致行政过程中对价值理性的忽视，甚至可能造成行政管制目的与行政管制手段之间的扭曲和异化;其三，相对于现实社会中的复杂环境问题，政府行政管制模式不仅存在着管理效能不高、知识欠缺和理性判断能力不足的缺陷，而且过分的行政干预与控制还会导致相对人的消极应付和社会公众的懈怠。〔12〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第141页。

认识到国家环境行政管制对于解决环境问题所存在的缺陷和所暴露的不足，在社会公共事务管理民主化浪潮的推动下，环境公共治理(Environmental Governance)的政治与法律理念应运而生。公共治理是当代社会民主化背景下政府、社会与市场的多中心治理的社会管理思想和方法。〔13〕俞可平教授明确指出，缺乏公民社会基础和参与的治理，不是“善治”，最多只是“善政”而已。参见俞可平:《中国公民社会的兴起》，载俞可平主编:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第326页。它是指“一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。〔14〕参见［英］罗西瑙:《没有政府统治的治理》，载《全球治理》1995年创刊号，剑桥大学出版社1995年版。公共治理代表了一种破解直接民主与代议制民主的二难选择问题的新型社会公共事务治理模式，即在代议制的框架下增加公众的直接民主，在公众的直接民主基础上发挥代议制民主的作用。〔15〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第144页。公共治理旨在通过分散政府权力来集中民意，它要求在重新确立公共权力与公民权利的界限和范围基础上，充分彰显公域之治的“公共性”，让公共事务成为政府及其行政机构和社会公众共同关注、处理的对象。〔16〕参见罗豪才、宋功德:《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，载《中国法学》2005年第5期。

开放的环境公共事务管理与有效的公众参与是环境公共治理的内在要求。环境公共治理强调包括政府及其环境行政主管部门、行政相对人、利益相关者、专家和社会知识精英、环境保护社会团体以及社会公众等不同社会主体都参与其中，并就环境公共事务进行平等对话、公平博弈和协商合作，从而实现环境与资源开发、利用和保护中各种利益诉求和价值主张的均衡与共赢。在环境公共治理过程中，各个社会主体之间的良性互动和社会合作不仅可以促进环境资源开发、利用和保护的生态实践理性的达成，而且还有助于凝聚环境公共治理的社会资源，形成公共治理的社会合力，推动环境与资源开发、利用和保护的社会公共治理目标的实现。〔17〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第145页。因此，《环境保护法》的修订不是单纯的环境行政管制制度的立法整合与强化，它还必须有效地创立与确立公民、法人、社会组织以及社会公众参与环境保护社会公共事务的法律主体地位和法律权利，并合理地拓展环境公共治理的法治空间。

早在1983年，我国就将环境保护作为具有全局性、长期性和战略性的基本国策。如果说在20世纪80年代初期政府和社会公众对环境保护基本国策的含义缺乏真正了解的话，那么，环境问题在当下中国全方位、深层次、多样态的呈现，使得我们能够对环境保护基本国策及其法治意蕴有了更加深刻的认识。虽然1989年《环境保护法》在一定程度上宣示了我国环境保护的目的、方针、政策，但是，在当时的特定立法背景下，《环境保护法》具有较强的计划经济体制下的环境行政管制色彩，它几乎未涉及经济刺激手段和市场机制的运用，也谈不上环境公共治理的开放性立法理念，以及环境保护的社会、经济和科技等政策维度的全方位考虑及其法律制度与机制的嵌入。

新《环境保护法》第4条明确规定“保护环境是国家的基本国策”，并提出“国家采取有利于节约和循环利用资源，保护和改善环境，促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”。当前，在我国社会转型及经济转制的过程中，需要以《环境保护法》作为推进生态文明建设，促进社会、经济可持续发展的法律目标实现的基本法律依据。因此，《环境保护法》的修订应当考虑在国家与社会、政府管制与市场调节之间不断地形成一种良性互动的环境保护理性关系，超越其行政监督管理色彩过于浓厚的环境管制法的功能定位，使其成为一部能够真正协调发展与环境的总体关系、确立国家基本环境政策目标和基本法律制度的环境基本立法。

(三)《环境保护法》修订的整合性思路

《环境保护法》修订的整合性思路，主要体现在环境行政管制的制度整合与环境公共治理的机制创新两个方面。

1．环境行政管制的制度整合

当代社会，环境问题涵盖和涉及的领域极其广泛，并呈现出强烈的整体性、关联性特征。一方面，环境问题具有自然生态整体性，即各个环境因素与各种自然资源要素之间具有生态关联性，它们共同构成了人类生存与发展的自然生态与自然资源基础。另一方面，环境问题具有社会整体关联性，即环境问题发轫于社会、经济、科技等发展过程之中，它不仅与自然资源的开发、利用有着密切的关系，而且，在更广泛的社会意义上讲，环境问题也横跨社会、经济和科技等各个领域。

当今世界，随着人类对环境问题的自然生态整体性和社会整体关联性认识的提高，各国、各地区的环境管制立法及其法律制度不断地拓展其广度和深度。环境管制立法及其法律制度的整合性演进主要体现在两个方面。其一，环境管制立法涵盖的范围与社会关系的调整范畴随着环境保护法律实践的发展而不断地扩大，即从最初对于污染受害者的法律关注与救济以及对于大气、水等单项环境污染的控制，扩展到对自然生态保护以及自然资源的开发、利用和保护的整合型环境行政管制。特别是随着环境立法理念和目的由单纯的环境保护和健康保护向社会、经济和环境可持续发展的转变，环境行政管制所涵盖的环境要素与自然资源事项呈现扩大化的趋向，环境行政管制的重心也从单纯的环境污染控制向环境污染控制、自然生态保护与自然资源开发利用的整体化、综合化的管制方向转变。其二，由于环境问题通常是在对自然资源的不合理的开发、利用过程中产生的，而对自然资源开发、利用活动中产生的环境问题进行事前预防、源头控制、全过程控制能够更加经济、有效地应对和解决环境问题，以环境影响评价制度、清洁生产法律制度为代表的预防性、全过程性的环境行政管制制度、方法和手段在环境立法中逐渐得以确立和强化。

环境行政管制关注的核心问题是效率。我国环境污染防治、自然生态保护与自然资源开发利用在管理体制上分属于不同的行政主管部门，为了消除各个行政管制部门的矛盾冲突，解决实际监督管理过程中政出多门的现象，整合环境污染防治、自然生态保护与自然资源开发利用是提高环境法实施效能的根本保证。各国、各地区的环境保护法律实践表明，环境管制法律制度的整合能够带来环境保护社会实效和法律效能的提高。因而，修订《环境保护法》的基本挑战之一，就是在合理扩大环境管制法律调整的社会关系范畴和环境与资源事项范围的基础上，有效地进行环境管制法律制度的立法整合，创设并完善整合型环境管制法律制度。在《环境保护法》的修订过程中，以环境法学界为主的社会各界人士普遍认识到，《环境保护法》修订必须对环境污染防治、自然生态保护以及自然资源的开发利用进行整体、综合的立法关注和法律管制，从而提高环境保护的社会实效与法律效能。

新《环境保护法》明显扩大了环境行政管制的范围，并关注到了整合型环境行政管制制度的创设与完善。新修订的《环境保护法》总则第5条明确规定了“预防为主、综合治理”的基本法律原则，并在第三章“保护与改善环境”中增加了对自然生态保护与自然资源开发利用的环境管制范围，特别是确立了在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的生态保护红线划定制度(第29条)。新修订的《环境保护法》还完善和增加了一些环境管制法律制度，如环境规划制度(第13条)，开发利用规划与建设项目的环境影响评价制度(第19条)，“三同时”制度(第41条)，排污收费制度(第42条)，重点污染物排放总量控制制度(第44条)，排污许可管理制度(第45条)，严重污染环境的工艺、设备和产品淘汰制度(第46条)，环境污染事故应急制度(第47条)等。此外，新修订的《环境保护法》增加和完善了一些涉及环境管制的基础性法律制度和机制，如环境标准制度(第15条、第16条)，环境监测制度(第17条)，环境资源承载能力监测预警机制(第18条)，环境与资源调查、监测、评估和修复制度(第32条)，环境与健康监测、调查和风险评估制度(第39条)等。在环境污染防治、自然生态保护与自然资源开发利用的“大部制”改革趋势下，这种立法变化反映了环境行政主管部门在未来需要更多地履行综合性、整体性、基础性的行政监管职能。

为了增加环境行政法律管制的威慑力，新修订的《环境保护法》同时强化了环境行政管制的法律手段与法律责任。这种立法变化具体地体现在四个方面:其一，修订后的《环境保护法》增加了环境保护行政主管部门的查封、扣押等行政强制权力。〔18〕新《环境保护法》第25条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”其二，该法加大了环境行政处罚的力度，特别是增加了环境污染按日计罚的行政处罚规定，试图从根本上扭转我国环境法实施的“守法成本高、违法成本低”的不良状况。〔19〕新《环境保护法》第59条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。同时，罚款处罚依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。”其三，修订后的法律确立了超标排放污染物的违法性，并赋予政府及其环境保护行政主管部门对于超标排放污染物主体采取行政处罚措施的权力。〔20〕新《环境保护法》第60条规定:“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”其四，该法增加了对于一些较为严重的环境污染行为作出治安处罚的衔接性规定。〔21〕新《环境保护法》第63条规定:“对严重的环境违法行为且尚不构成犯罪的主管人员和其他直接责任人员，移送公安机关予以行政拘留。”比较而言，在环境保护行政监督管理体制方面，新修订的《环境保护法》仅仅作出了环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理、政府有关部门和军队环境保护部门依法对环境保护工作实施监督管理的简单规定(第10条)，这一规定明显地不能适应环境行政管制整合的制度要求。当然，这种规定与我国环境保护监督管理体制的“大部制”改革方案尚未明朗的状况有着一定的关系。

2．环境公共治理的机制创新

法治国家的环境保护法律实践经验表明，环境公共治理既是当代社会民主化背景下公域之治的内在要求，也是应对和解决环境公共性问题的必然选择。环境公共治理试图改变传统的以政府为单一中心的、以政府行政管制为单一手段的环境保护监督管理模式，代之以权威的多中心化、权力运行的多指向性的社会合作管理模式。环境公共治理不仅要求授予公民不受公共权力侵犯的消极权利，也要求授予其以更多的利益表达、价值诉求和发展机会的积极权利，并将社会公众关于环境问题的对话、沟通与协商纳入到法治化的渠道。环境公共治理主张通过上下互动的参与、交流和沟通，以及各个社会主体之间的协商与合作，对环境与资源开发、利用和保护实施社会公共治理。

长期以来，我国环境法制建设对于环境行政管制形成了强烈的路径依赖，其暴露的缺陷与不足是非常明显的。在纷繁复杂的现实社会语境下，松弛、低效甚至失效的环境行政监督管理的事例不时出现。在这个背景下，以民主化、法治化为基础，通过《环境保护法》的修订推进我国环境公共治理，促进我国环境法治进步，成为判断《环境保护法》修订是否成功的一个重要标杆。为此，除了整合并强化环境行政管制法律制度之外，修订《环境保护法》还需要面向社会、经济、科技等政策维度，确立整合型的环境信息公开与公众参与社会机制，环境保护宏观调控与经济诱导机制，政府环境责任考核、问责与监督机制，环境公共利益司法救济机制等，促进我国环境基本立法从单一的环境管制法向体现环境公共治理要求的环境政策法、环境基本法的转变。〔22〕对照我国台湾地区的“环境基本法”，它从立法构想的开始到实际的立法出台，总共花费了30余年，并历经了“公害防治基本法”、“环境保护基本法”，乃至最终的“环境基本法”等不同的版本。关于台湾地区“环境基本法”的立法沿革，参见邱聪智:《公害法原理》，自版1987年版，第125－128页。转引自叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》，载高鸿钧，王明远:《清华法治论衡》(第19辑)，清华大学出版社2013年版。

将环境公共治理纳入到环境基本立法之中，最重要的挑战之一就是如何建立理性、有效的环境公共治理多元法律机制。考察新修订的《环境保护法》，它在一定程度上超越了对于环境行政管制的依赖性，并在确立生态文明建设、可持续发展等宏观国家环境战略与法律价值导向的前提下，初步建立了社会化、综合化的环境公共治理的多元法律机制，主要体现在以下几个方面。

其一，环境信息公开与公众参与法律机制的创立。理性、有效的环境保护公众参与，可以弥补市场经济体制和国家行政管制的不足，并促使环境公共事务决策与环境行政监督管理能够在更大程度上指向最大化的公共利益。〔23〕参见柯坚:《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2013年版，第142页。国内外的环境保护社会实践经验已经充分表明，环境保护既需要充分发挥公众参与环境保护事务的积极作用，又需要通过公众知情权、参与权、监督权等法律权利的赋予与行使，推动政府环境行政权力行使的公开化、规范化和法治化。《环境保护法》作为环境基本立法，它不仅需要规范和调整环境保护及相关行政监督管理部门与行政相对人之间的行政法律关系，也需要整合与吸收公民、环境保护非政府组织、利害相关人、社会公众等社会主体对于政府环境行政管制的监督与环境公共决策的参与。因此，在《环境保护法》修订的社会政策维度，需要建立环境信息公开与公众参与法律机制，以有效整合与运用环境保护的社会力量与社会资源。

新修订的《环境保护法》总则第5条确立了环境保护公众参与的基本法律原则，并在第五章专设“信息公开和公众参与”的规定。该章第53条开宗明义:公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。同时，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。该章第57条实际上还规定了公民、法人和其他组织对于环境违法行为的检举权。环境信息知情权既是公开、透明、民主的环境行政监督管理与环境公共决策的基本要求，也是公众参与环境保护公共事务的根本保证。新修订的《环境保护法》分别规定了政府环境保护与相关行政主管部门、重点排污单位的环境信息公开责任(第54条、第55条)，以及未履行环境信息公开法律责任的政府主管部门与重点污染单位责任人所分别承担的相应法律处分与法律处罚。〔24〕参见新《环境保护法》第68条第7项、第62条。比较而言，修订后的《环境保护法》对于环境信息公开的规定较为详尽，而关于公众参与的法律规定则明显缺乏，除了环境影响评价涉及公众参与之外，基本上无其他实质性的法律规定。

其二，环境保护宏观调控与经济诱导法律机制的完善。在社会经济发展与环境保护的宏观层面，环境问题取决于一个国家或地区的生产和消费方式、经济结构与产业格局、自然资源(能源)消耗方式，环境保护法律规制的社会实效和法律效能也受之影响。因此，把环境保护要求纳入相关的社会经济发展与自然资源开发利用的宏观决策之中，是解决环境问题的根本性要求。为此，政府需要超越单纯的以直接控制、强制命令为特征的环境行政管制的法律理念和模式，辅之以宏观调控、经济诱导等整体调节、间接管理的政策、法律理念与模式，进而有效发挥政府对社会经济发展与环境保护的宏观调控与总体协调职能。

新修订的《环境保护法》完善了环境保护的宏观调控与经济诱导法律机制，并在一定程度上体现了政府环境保护行政向环境保护宏观调控的提升与创新。新修订的《环境保护法》第13条明确要求县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并且规定了环境保护规划与国民经济、社会发展规划的协调机制，以及环境保护规划与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接，旨在实现环境保护与社会经济发展以及自然资源开发利用决策的综合化、一体化。此外，修订后的法律还规定了财政资金投入保障(第8条)、战略环境影响评价(第19条)、生态补偿(第31条)、环境责任保险(第52条)等宏观调控与经济诱导的法律制度与机制导向。

令人遗憾的是，在修订的《环境保护法》中，几乎没有规定环境税改革、区域限批等具有宏观调控性质的法律机制，生态补偿、环境责任保险等法律修订已涉及的一些环境保护宏观调控与经济诱导法律机制的规定也尚不充分，还有一些法律机制的规定甚至存在着一些明显的问题。如该法第13条“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，以及国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施”的规定，似与该法第5条确立的环境保护优先的基本法律原则相违背。同样，该法第13条规定的“县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”的条款，并未在环境保护规划与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划之间确立相互衔接的主次关系。

其三，政府环境责任及其监督法律机制的确立。平衡监管者与被监管者的权力与权利关系，让社会公众参与环境行政监管的监督，建立具有可归责性的政府环境责任及其监督法律机制，是公平、合理、有效的环境法制建设与环境法治进步的基本要求。在明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的基础之上，〔25〕参见新《环境保护法》第6条第2款。修订后的《环境保护法》确立了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，并要求考核结果应当向社会公开。〔26〕参见新《环境保护法》第26条。同时，该法第27条还规定了县级以上人民政府向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，以及重大环境事件的报告制度。

其四，环境公共利益司法救济机制的创设。环境法治离不开公正、公开的环境司法，公众环境权益的法律保障也离不开有效的环境司法机制。相对于环境行政管制而言，环境司法在我国环境法治中一直处于相对薄弱的环节。在《环境保护法》的修订过程中，处理好环境行政与环境司法的关系，提升环境司法功能，发挥法院在解决环境争议中的裁判作用，拓展环境司法监督、环境司法审查与环境司法救济的途径和渠道，成为了社会各界的一致呼声。由于环境公益诉讼具有启动环境司法、环境司法机制的特殊意义和作用，因此，在《环境保护法》修订中，围绕着环境公益诉讼能否纳入、如何纳入《环境保护法》的问题，一直是立法关注与争议的焦点。

得益于新《民事诉讼法》第55条确立的民事公益诉讼制度，新修订的《环境保护法》第58条明确地规定了我国环境公益诉讼的主体资格与针对事项，规定对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起环境公益诉讼。该条规定无疑开启了我国环境公共利益司法救济机制，它对于推动我国环境司法乃至环境法治进步具有重要的实践意义。当然，环境公共利益司法救济机制还有待于在实践中不断地探索和完善，其运行效果也有待于实践的检验。

三、结语

纵观人类文明发展史，我们当下对于自然环境的改造规模、对于自然生态与自然资源的影响范围，以及我们不得不直面的环境问题和生态挑战，都是史无前例的。《环境保护法》的修订处于我国环境保护、环境法制建设与环境法治进步的时空交汇点，它直接关系到中华民族赖以生存和发展的自然生态根基与自然资源基础的法律保障。鉴于《环境保护法》在我国环境法体系中具有基础性、引导性的特殊法律地位，站在历史与现实的时空二维视域，把握环境时刻、立足环境法治节点、拓展环境法治空间，理性、清醒而不失热忱地构筑中华民族的绿色法治屏障，既是国家的责任，也是公民的期盼。

回顾《环境保护法》的修订过程，它倾注了政府、公众、学界等社会方方面面的集体智慧与共同努力。《环境保护法》的最终通过与颁布固然重要，对于中华民族的生存与发展共同体而言，整个《环境保护法》修订过程中所凝结的对环境价值的认同和环境保护的社会共识更是一笔宝贵财富。