核应急计划视阈下的中国国际法义务及履行

哈丽思

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

福岛第一核电站核事故后，核能发展的安全问题成为了全世界的焦点。许多国家都对本国的核能政策进行了调整，对本国管辖范围内的核设施进行了检查，对相关法律与技术标准进行了完善与改进。

截止到2013年12月，中国现有运行中的核反应堆18个，在建核反应堆29个，计划建设核反应堆59个。同时，中国的邻国中已经拥有核反应堆的国家包括：日本（50个）、俄罗斯（33个）、韩国（23个）、印度（21个）、巴基斯坦（3个）。这些国家也在建或计划建设更多的核反应堆；又另有印度尼西亚、哈萨克斯坦、泰国、越南准备发展核能。中国既有可能是核辐射事故的发生国，又有可能成为受害国。

核安全的重要性无须再赘述。本文将摘取核安全体系中的一个重要环节——核应急计划，探寻我国在此环节的国际义务，并对我国的履行作出评估。

一、与核应急计划有关的国际义务概述

核应急计划是核应急准备（preparedness）程序的事先对策拟定，与此相关的国际规则散见于数个国际条约及国际原子能机构（International Nuclear Energy Agency，以下简称“IAEA”）的文件中。

（一）相关条约：确保制定核应急计划的义务

1986年切尔诺贝利核电站事故后，国际社会制定了一系列旨在加强核安全的国际条约，其中与本文讨论有关的条约包括：1994年IAEA《核安全公约》（中国于1994年批准该公约；1997年《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（以下简称“《联合公约》”）（中国于2006年加入该公约）；2005年《核材料和核设施实物保护公约》该公约系《核材料实物保护公约》修订案，中国于1989年加入该公约，正在审议其修正案，以下简称“《实物保护公约》”。

1．相关条约的规定

《核安全公约》第16条规定，每一缔约方应采取适当步骤，以确保核设施备有厂内和厂外应急计划……并且此类计划应涵盖一旦发生紧急情况将要进行的活动。对于任何新的核设施，此类计划应在该核设施以监管机构同意的高于某个低功率水平开始运行前编制好并作过演习；本国无核设施，但可能受到邻近核设施一旦发生的辐射紧急情况影响的缔约方应编制和演习应急计划。

《联合公约》第25条第1款规定：“每一缔约方应确保在乏燃料或放射性废物管理设施运行前和运行期间有适当的场内和必要时的场外应急计划。”

《实物保护公约》中的基本原则十一要求：“所有许可证持有者和有关当局应制定并适当执行应对擅自转移核材料、蓄意破坏核设施或核材料或此类意图的意外情况（应急）计划”。

综合以上条文，我们可以发现，三个条约的缔约国都负有确保核设施（包括乏燃料和放射性废物管理设施）和核材料制定有核应急计划的国际法义务。

2．相关条约的性质

应当注意的是，《核安全公约》与《联合公约》均属鼓励性质的条约。有些学者认为“缔约方并没有被要求能够做到立刻完全履行公约中的义务。缔约国被允许一步步的学习和争取达到核安全的标准”，因此也有人将这两个公约形容为“进行中的文件（in－progress instrument）”。此外，这两个公约中也均无关于争端解决的规定，其履行机制是定期或不定期的审议会议（peer review meeting）。这一点是完全能够理解的，首先国际公约都期待更多的参与者，所以鼓励性质的公约易于被国家接受；其次，核能是一个高速发展的领域，对它的安全保障更依赖于不断更新的技术标准。

然而，国家遵守国际法并不应当以规定的效力强弱而有所不同，国际法首先就依赖于各国的自觉履行；而“核安全”本身，是一个极度特殊的话题，对核安全相关义务的违反，已不仅仅关乎国家名誉、国际影响，而是关乎公民的生命健康以及生存环境的质量。上文中的数据已表明，中国作为一个核大国，应当高规格履行“确保制定核应急计划的义务”；同时，中国的综合水平也有能力对此做到完全履行。

（二）《核安全行动计划》：对核应急计划进行国家审查的义务

1．《核安全行动计划》中的规定

2011年6月日本福岛第一核电站事故后，IAEA召集了一次部长级核安全大会，大会通过了“部长宣言”，并且，宣言中特别提出应制定一份“涵盖与核安全、应急准备和响应以及人类和环境辐射防护有关的所有相关问题以及相关国际法律框架的‘行动计划（草案）’”；2011年9月IAEA大会全体一致通过了《IAEA核安全行动计划》（以下简称“行动计划”）。该计划包含12项主要行动，在“应急准备行动”这一项中，对国家提出了如下要求：“成员国应迅速对其应急准备和响应的安排和能力进行国家审查，并在此之后定期对此进行审查；原子能机构秘书处则应通过应急准备评审工作组访问 （Emergency Preparedness Review／EPREV Missions）提供所请求的支持和援助。”

2．《核安全行动计划》的性质

该行动计划是近几年来关于核安全最为重要的一份文件。它拟定了福岛第一核电站事故后的行动纲领，对各国的核安全和IAEA的工作提出了新的要求。该行动计划的目的是制订加强全球核安全框架的工作计划。但是，它的成功完成，仍然取决于成员国及其他利益相关者的参与和执行。

该行动计划并非国际条约，它只是IAEA的一份行动纲领和工作安排。同时，它所提出的要求虽然比之《核安全公约》和《联合公约》更加具体，但对于IAEA成员国而言，它仍然是鼓励性质的。

但是它的制定是以福岛核事故为背景，其指导意义非凡，它“是加强全球核安全的凝聚点和蓝图”。在该行动计划通过之时，IAEA总干事天野之弥表示：“这一计划包括了具体的和可达成的行动，这些行动会促使后福岛时代的核安全体制比之以前更加稳固和有效。我们期待成员国能够坚守承诺，充分参与，完全地积极地实施这一行动计划。”因此，这一文件也会被纳入本文的考量，成为讨论与核应急计划相关的国际义务的渊源之一。

（三）《核或放射紧急情况的准备与响应报告》——建立能够应对极端灾害情形的核应急计划中心的义务

1．《准备与响应报告》中的规定

2013年9月，IAEA发布了《核或放射紧急情况的准备与响应：以福岛第一核电站核事故为基础的技术报告》（以下简称“《准备与响应报告》”）。该报告对应急计划中的关键环节“核应急计划中心的建设”提出了如下的具体要求：“应急计划必须包括关于可应对所有可能情形（地震、火灾，洪水）的厂内和厂外应急中心；必须包括确保在即使所有常规交流渠道均失效的情形下，应急响应中心仍然能够运行的条款。”

2．《准备与响应报告》的性质

虽然IAEA《准备与响应报告》并非IAEA法律框架内的文件，但是，它是对福岛第一核电站核辐射事故中的关于应急准备与响应的教训的全面总结；它旨在为各国政府官员、应急计划制定者、技术专家、外交人员、媒体以及公众提供参考，力图协助成员国加强他们的应急准备与响应安排，［1］其重要性毋庸置疑。福岛第一核电站核事故作为切尔诺贝利核电站核事故以来的第二个被IAEA定性为最高级别的核事故，它带来的损害与教训是深远的，它再次敲响了全球核安全的警钟。核能的使用，核安全的保障需要法律的规定，更依赖专家技术。该报告作为关于福岛第一核电站核事故国际专家会议系列报告中的一部分，具有十分高的专业性、科学权威性，对核应急程序可以说有着近乎于最高的指导意义。

我国作为IAEA的成员国，作为核技术的核大国，作为拥有5个拥有核反应堆的国家的邻国，更应该对核安全特别是核应急程序特别重视。福岛核事故是一次重大灾难，虽然它的发生概率极低，我们也应当做到对此类可能发生的灾难尽可能充分的准备，避免灾难的发生；如果灾难不能避免，就尽最大的努力去应对。

二、我国需确保制定核应急计划

（一）我国关于制定核应急计划的规定

1．核设施的应急计划规定

各国在不同条约中的“核设施”规定并不一致，我国也没有一个包括所有核设施在内的法律或法规。因此，本节将首先厘清条约中的“核设施”是什么。

根据《核安全公约》第2条（i）“核设施（nuclear installation）”：对每一缔约方而言，系指在其管辖下的任何陆基民用核动力厂（nuclear power plant），包括设在同一场址并与该核动力厂的运行直接有关的设施，如贮存、装卸和处理放射性材料的设施。

根据《联合公约》第二条（f），“核设施”系指以需要考虑安全的规模生产、加工、使用、装卸、贮存或处置放射性物质的民用设施及其有关土地、建筑物和设备。

根据《实物保护公约》第1条（4），“核设施”系指生产、加工、使用、处理、贮存或处置核材料的设施。

我国的规定中，核设施包括：a．核动力厂，包括核电厂（nuclear power plants）、核热电厂（nuclear power heat plants）、核供热供汽厂等（nuclear steam and heat supply plants）；b．核动力厂以外的其它反应堆，包括研究堆、实验堆、临界装置等；c．核燃料生产、加工、贮存及后处理设施；d．放射性废物的处理和处置设施。可见，我国的规定比之这三个条约中的核设施的规定更加全面。

但是，我们注意到，《核安全公约》中的核动力厂与我国规定中的核电厂，两者英文表述均为“nuclear power plant”。如果这两者内涵相同，那么我国1993年《核电厂核事故应急管理条例》中关于应急计划的规定已满足该公约的要求。然而，笔者认为《核安全公约》中的核动力厂并不仅指核电厂。

该公约英文版本中，第2条所用的表述是“nuclear installation means…any land－based civil nuclear power plant（核设施是指……路基民用核动力厂）”。笔者认为这 里 的 “nuclear power plant”并不单指通常意义上的核电厂，而是如公约中文版本一般，指“核动力厂”。按照一般意思解释，核动力厂即是以核能为动力的工厂，该条文对核设施这一概念的界定主要目的是限制其适用范围，即“民用”；并且根据公约的上下文，条文中一直使用的是“核设施”这一表述，而之所以使用这一表述，笔者认为，其目的正是为了包含不同类别的核动力厂，因为由于公众对“核电厂”较之核热电厂和核供热供气厂更为熟悉，习惯用“nuclear power plant”来单指“核电厂”；该公约的目的是加强核能在缔约国民用核设施中的安全性，所以缔约国管辖范围内的任何核动力源的陆基民用核设施都应当属于该公约所要调整的范围。

也因此，我们可以认为上述国际条约中的核设施主要包括：核动力厂、乏燃料和放射性核废物管理设施、核材料相关设施。

我国现有的法律体系中，关于核电厂的应急计划规定在了1993年《核电厂核事故应急管理条例》中，关于除核电厂以外的其他核动力厂的规定，可见于1993年由国家技术监督局发布的《核热电厂辐射防护规定》，2010年核安全局发布的《核动力厂营运单位的应急准备和应急响应》等；关于其他核设施的应急计划规定，可见于2011年国务院《放射性废物安全管理条例》、2008年核安全局发布的《核燃料循环设施营运单位的应急准备与应急响应征求意见稿》，1998年核安全局发布《乏燃料贮存设施的运行》和《核材料运输实物保护》等。

2．核材料意外情况应急计划的规定

关于核材料意外情况的应急计划规定亦可见于《核材料运输实物保护》这一指导性文件中。

另外《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》（2020年远景目标），也要求我国于2012年底前，完成各级各类核事故应急计划（预案）的修订及评估工作，提高各级各类应急计划（预案）的可实施性。

如此看来，我国似乎确实履行了国际条约中关于核动力厂、乏燃料和放射性废物管理设施以及核材料意外情况备有应急计划的规定。然而，我国的履行是不全面的。

（二）我国的履行程度

1．相关规范的层级不统一。我国关于核安全的法律类文件一般是指“一法九规”，即1993年《中华人民共和国放射性污染防治法》和国务院发布的9部条例。［2］《核电厂核事故应急管理条例》是其中唯一与核应急相关的条例，它的第40条规定：“除核电厂外，其他核设施的核事故应急管理，可以根据具体情况，参照本条例的有关规定执行。”该条例似乎意图凭此一条包括所有核设施的应急计划规定。但是，不同核设施的工艺、技术、运行方式各有其特点，彼此间并不能完全套用。一国的法律体系应当是一个统一的整体，内容严谨，注重细节。作为同样有可能产生辐射损害的其他核设施，我国应当给予与核电厂同样法律层级的关注，“核安全”是不分法律位阶的，它的首要关切是公民，是环境。

2．相关规范位阶较低。无论是关于核电厂还是其他核设施的规范，其法律位阶均较低。在《核安全公约》缔结的20年来，国际原子能机构不断以法律性框架文件代替行政性文件，强调法律的重要性，强调法律在核安全、辐射安全、放废安全和运输安全方面的重要性。［3］仅仅依靠行政法规，并且是近20年前制定的行政法规来规范相关问题，已经不能适应我国核能发展的新形势。

三、我国需建立起核应急计划国家审查机制

IAEA《核安全行动计划》中，关于核应急对成员国提出了两点要求：一、成员国应迅速对其应急准备和响应的安排和能力进行国家审查，并在此之后定期对此进行审查；二、鼓励成员国自愿定期接待原子能机构同行评审工作组访问。［3］

（一）我国对核应急计划的自主审查

我国在福岛第一核电厂核事故后的国家审查工作可通过以下三个文件一探究竟。

1．《关于全国民用核设施综合安全检查情况的报告》

2012年，在福岛核事故后，我国发布了《关于全国民用核设施综合安全检查情况的报告》（以下简称“《综合检查报告》”），对不同核动力厂、核燃料循环设施的核事故应急响应能力做出了评价。①根据2012年发布的《关于全国民用核设施综合安全检查情况 的报告》指出，“关于运行中的秦山、大亚湾、田湾这三个核电基地，报告认为，它们都已制定了核应急方案，并且秦山核电基地新的核事故应急体系已正式运作，同时，大亚湾与田湾正在对多堆同时进入应急状态的响应方案进行研究；而在建核电厂均正在制定应急响应方案”。

2．《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》（以下简称“《远景目标》”）

2012年10月，国务院原则同意了这一《远景目标》。这一文件指出，核事故应急预案可实施性仍需提高。它要求在2012年底前，完成各级各类核事故应急计划（预案）的修订及评估工作，提高各级各类应急计划（预案）的可实施性；要求在2013年底完成研究制订核电基地多机组同时进入应急状态后的响应方案。

3．国家《核应急预案》

2013年7月，国务院批准通过了的修订版《核应急预案》正式向公众发布，进一步明确了4级核应急响应状态下各级核应急组织（核设施营运单位核应急指挥部、省核应急委员会，国家核应急协调委员会）的具体职责和响应行动的具体规定。核应急准备和响应的安排和能力，包含4个层级的应急方案，即：场内、地方、国家和国际。我国的《核应急预案》完全符合这一国际标准。

以上三个文件，对于我国的核设施、核活动都进行了相对全面的审查。然而，却都未涉及核材料意外情况的规定，对此的应急安排并没有做出审查，这不得不引起我们的重视。核材料的实物保护关乎核安全与核保障两个方面，它的应急计划审查应当是重中之重。

（二）对IAEA应急准备与响应评审工作组的自愿接待

《核安全行动计划》强烈鼓励成员国自愿定期接待原子能机构同行评审工作组访问，包括后续评审工作组；原子能机构秘书处应及时对这类评审请求作出响应。之后在IAEA发布的《实施国际原子能机构“核安全行动计划”的进展》中，再次对“鼓励成员国自愿定期接待原子能机构同行评审工作组”作出了强调。原子能机构的同行评审工作组其中就包括了应急准备与响应评审工作组（以下简称“EPREV”）。

自2011年起，已有14个国家②“Estonia，Archangelsk（Russia），Latvia，Albania，Lithuania，Croatia，Bosnia and Herzegovina，Serbia，Armenia，Kazakhstan，Vietnam，Uruguay，Jordan，Indonesia”，Emergency Preparedness and Response（EPR）Evaluating Emergency Planning，Regional Workshop onSelf－Evaluation Methodology and Action PlanDevelopment for Nuclear Power Programmes17–20October 2011Vienna，Austria，http：／／www．iaea．org／NuclearPower／Downloadable／Meetings／2011／2011－10－17－20－RWS／4．Evaluating－RSalinas．pdf．接待了EPREV。我国只在福岛第一核电站核事故发生前的2010年接待过国际核安全专家关于中国核与辐射安全监管的同行评审。对于EPREV，我国应根据自身实际情况予以考虑。

四、我国需建立起能够应对极端灾害情形的核应急计划中心

福岛第一核电站宣布进入紧急状态后，日本首相虽然立刻建立了核应急响应指挥中心和地方核应急响应办公室，但是在运作的过程中困难重重。指挥中心和地方办公室之间，指挥中心和日本国家核与工业安全机构之间以及其他政府部门之间的交流都由于工具、渠道的不通畅而被阻断。③See AleksandraAVOŠKI，Revisiting the Convention on Nuclear Safety：LessonsLearned from the Fukushima Accident，Asian Journal of International Law，2013（July）：1－27．因此，脱胎于福岛第一核电站核事故的这份报告主要是呼吁各国将能够应对极端灾害和情形的厂内应急中心的建设写入应急计划。

（一）我国关于核应急计划中心的规定

我国在《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》中已提出：应完善应急控制中心功能及可居留性的分析评估，并实施必要的改进。在《综合检查报告》中也提出了要改进和完善核电厂严重事故情况下的环境监测能力和应急控制中心的功能。对于正在建设的核电站的应急控制中心特别提出了提高抗震能力的改进要求。④此点未见于已建核电站的改进表格中。

（二）我国关于核应急计划中心的实际履行

然而遗憾的是，无论是我国已有核电站抑或是在建核电站，笔者在各核电厂的官方网站还是作为核动力厂厂内厂外应急计划审批部门国家核安全局抑或备案部门国家卫生与计划生育委员会的网站上都未能检索到我国任一核电厂的厂内或厂外应急计划，因此无法对此点做出任何判断。

而根据笔者能够检索到的一份《秦山核电厂场内应急方案》中，其中关于厂内核应急中心的规定，并没有写明这样的应急指挥中心是否能满足IAEA报告中提出的要求。在笔者检索到的一份连云港市核电站事故场外应急预案目录中，完全没有关于确保厂外应急中心在极端灾害情况中仍然能够运作的规定。必须要指出的是，以上两份文件都并非笔者从权威渠道所检索获得的，无法确认其真实性，也无法确认其时效性。

但可以确定的是福岛核事故后，中广核集团对安全改进项进行了梳理，提出了整改要求。截至2012年底，已完成94项中的40项。［4］以秦山核电站为例，秦山核电新建的应急控制中心（EM）已于2013年9月投入运行。［5］

五、与核应急计划相关的国际义务

（一）确保制定核应急计划的国际法义务

尽管《核安全公约》与《联合公约》为鼓励性质的条约，但我国仍应当以高规格遵守条约中的规定。我国的相关规定并不为空白，但规范体系混乱，各种核设施的规定散见于不同的法规中，同等级别的核设施受层级不同的法规所调整，且这些法规的位阶均较低，并无一属于“法律”这一层级，这严重不符合国际社会对核安全越来越要求“法律化”的趋势。

（二）对核应急计划的国家审查的国际义务

我国确已对核应急程序实施了多层面的审查，并提出了改进意见，然而对于核材料意外情况的应急安排审查却出现了缺失，我国对此应迅速加以弥补。而对于EPREV，我国应加以重视并审慎对待，善用IAEA的专家机制，加强与IAEA在核应急方面的合作；当条件成熟时，我国可考虑向IAEA应急准备与响应评审工作组提起自愿接待。

（三）建立能够应对极端灾害情形的核应急计划中心的国际义务

对于《准备与响应报告》，我国应加以重视，从物理和程序两个方面加固核应急计划中心应对地震、洪水、火灾等灾害的能力，确保极端灾害情形下，核应急计划中心仍能保持信息交流渠道的畅通。关于这一点，我国确已提出总领性的要求，但落实情况无从知晓。核设施的应急准备与响应信息应易于公众检索，这能够消弭公众对核辐射的恐慌，也有利于核安全文化的建设；根据我国《政府信息公开条例》，核设施的应急计划属于需要社会公众广泛知晓或者参与的由行政部门主动公开的政府信息；也属于“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”这一应当重点公开的政府信息。

上述第二与第三点，尽管并不能算作严格意义上的国际法义务，但核能本身的特点决定了IAEA的行动计划和技术报告有着不逊于条约的作用和地位。我国对于后两点中提出的要求也应做到与对国际法义务同样的遵守和履行。

［1］核应急在中国——访国家核事故应急协调委员会副主任、国防科工局局长马兴瑞［J］．中国核工业，2013（7）．

［2］曹健．对我国核安全法律法规体系的几点思考［J］．研究与探讨，2013（2）．

［3］唐应茂．建设美丽中国，切实推进核安全法立法［J］．环境保护，2013（Z1）．

［4］福岛事故2周年中广核各项目安全改进工作稳步推进［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2013－03／11／c＿114981905．htm．

［5］秦山核电新建应急控制中心投入运行［EB／OL］．http：／／www．cnnc．com．cn／tabid／283／InfoID／77157／frtid／446／Default．aspx．