我国电力普遍服务研究进展及关键问题

2014-10-11蔡建刚

华北电力大学学报（社会科学版） 2014年2期

蔡建刚

（吉首大学旅游与管理工程学院，湖南张家界427000）

普遍服务义务伴随着公共垄断产业的放松管制而产生［1］，最早出现在20世纪初的美国电信业。目前，有关“普遍服务”的研究主要集中在电信和邮政两大行业。我国对“普遍服务”的研究起始于上世纪90年代中期，而“电力普遍服务”最早见于国务院2002年2月颁布的《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）文件。随着电力体制改革的逐步推进，电力企业市场竞争主体的功能得到进一步强化，原本通过内部交叉补贴形式可得以解决的电力普遍服务在“厂网分开”条件下变得更为复杂，而且存在普遍服务缺位或功能弱化的问题，严重制约了老、少、边、穷地区的经济发展，影响了我国和谐社会建设的进程。

电力普遍服务作为电力工业生产经营的重要内容之一，其实施是重大的民生工程，是解决“三农”问题、建设社会主义新农村的重要环节和途径，是和谐社会建设的重要保障，能够促进我国地区经济和社会的协调发展［2］。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》对贫困地区生产生活用电、基础设施建设以及公共服务等作出了明确要求；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对电力价格改革、基本公共服务均等化以及城乡发展一体化等作出了更高要求。电力普遍服务作为这些“要求”的汇聚点，是制约贫困地区发展以及城乡统筹发展的重要瓶颈之一，亟待得到系统解决。在全面深化改革背景下，系统梳理10年来我国电力普遍服务的研究概况，并对关键问题进行阐述，能为新形势下我国电力普遍服务的深入、有效开展提供方向和经验总结，促进电力普遍服务供给水平和供给质量的提升。

一、我国电力普遍服务研究文献的统计分析

我国电力普遍服务研究文献统计分析的数据来源于中国知网（CNKI）的学术文献总库，分析内容主要包括文献数量与时间分布、文献类型与数量分布、文献层次与作者分布等三大方面。

（一）文献数量与时间分布

截止2013年12月31日，在中国知网学术文献总库中以题名为“电力普遍服务”进行模糊检索，共搜索到文献83篇。其中，有1篇文献为重复刊登（属“优先出版”系列），将其剔除；而其余文献均为相关文献。因此，在中国知网学术文献总库中显示的我国电力普遍服务的研究文献仅为82篇（由于纸质版与网络版刊发的时间差问题，现有的2013年的文献数量还不是最后的数量，预计会与2012年的文献数持平）。这表明，我国对电力普遍服务的相关研究还比较落后，电力普遍服务问题没有得到应有的重视。

从时间分布来看，82篇文献均出现在2002年以后，且发表的年份极为不均（如图1所示）。也就是说，我国在2003年之前还没有电力普遍服务的相关研究，这跟“电力普遍服务最早见于国务院国发［2002］5号文件”的论述是一致的；而有关电力普遍服务的研究热潮在2008年之前总体呈现上升趋势，且在2008年达到顶峰，文献数达16篇，之后开始下降，而在2012年又有所回升。这种研究的兴起与变化趋势正好与2002年国务院印发《电力体制改革方案》、2008年国际金融危机以及2012年中共十八大等事件紧密地联系在一起，从一个侧面说明了我国对电力普遍服务的相关研究具有很强的政治与经济背景，是随着“电力体制改革”的提出而真正出现的，同时也随着电力体制改革的逐步深入而有所调整。可以预见，在全面深化改革的大背景下，电力普遍服务将重新进入人们的视线，成为电力工业改革的一个亮点与突破口。

图1 历年文献数据统计

（二）文献类型与数量分布

文献类型主要指期刊论文、硕博士论文、会议论文和报纸文章等四大类型。从现有的文献来看，期刊论文占据主导，共有58篇，约占总文献数的71%；其次为硕士论文，共有13篇，约占16%；而报纸文章和会议论文共有11篇，约占13%。值得注意的是，虽有13篇硕士论文产生，但还没有1篇博士论文产生，说明全方位、高层次的研究还相对缺乏；此外，会议论文仅有1篇，说明到目前为止还没有专门的会议来探讨电力普遍服务问题。这些同时又说明了一个问题，即电力普遍服务还没有得到足够的重视。

从每年的文献类型数量分布来看，2003年全是报纸文章，相关的论述都是以新闻报道、评论或者是政策解读的形式呈现，甚至有的时候就是介绍一种口号，而并不是严格意义上的电力普遍服务研究或探讨；在之后的5年，每年均有1篇报纸文章，报道电力普遍服务的相关进程，而与此同时，真正的学术研究也开始兴起。特别是在2006年，有3篇硕士论文出现，2007年和2008年又各有3－4人的硕士论文与电力普遍服务直接相关，且作者所在单位均为华北电力大学，这跟2006年华北电力大学中标世界银行所资助项目《中国电力社会普遍服务》有极大的关系。

（三）文献层次与作者分布

在某种意义上，文献层次反映了研究成果的质量和档次，同时还能反映这一领域学术研究的前沿性。从期刊论文来看，目前共有36种期刊发表过与电力普遍服务相关的文章，其中，发表过2篇相关文章以上的期刊有11种，共计33篇，占所有期刊论文的57%左右，集中度相对较高，而其余25种期刊均只发表过1篇相关文章（如表2所示）；在这36种期刊中，有14种期刊是核心期刊（包括CSSCI、CSCD以及北大核心期刊），共发表相关文章19篇，约占总数的33%，其中以《财经研究》、《财贸经济》、《电网技术》以及《电力系统自动化》等期刊为代表，文献的层次和质量相对来说是比较高的；同时，与电力相关的期刊有16种，共发表相关文章32篇，约占总数的55%，表明电力普遍服务研究的行业背景十分明显，具有较强的专业性。从报纸文章来看，2003年至2007年的所有报纸文章均刊登于《中国电力报》，2008年和2012年的报纸文章分别刊登于《中国经济时报》和《中国能源报》，这三种报纸均是行业性重要报纸或者事关经济发展的重要报纸，具有一定的含金量。

从文献作者所属的单位来看，电力普遍服务的多数研究成果来自于华北电力大学。在58篇期刊论文中，有28篇的作者单位是华北电力大学，接近所有研究成果的50%；特别是在13篇硕士论文中，华北电力大学的硕士论文数为11篇，约占所有硕士论文数的85%，而其余2篇分属吉林大学和郑州大学。此外，上海财经大学和浙江财经学院（现浙江财经大学）各有3篇研究成果、江西财经大学有2篇研究成果，而其他的研究成果基本来自于电力系统，特别是电网公司的相关单位。由此可以看出，电力普遍服务是一个极具行业性和专业性的经济学问题，关注此问题的人员主要为电力工业实务操作者以及经济学研究人员。

二、我国电力普遍服务的研究内容

从研究内容来看，国内有关电力普遍服务的研究大体经历了两个阶段。在2007年之前主要是就电力普遍服务的特性、目标、主体与对象以及法理基础等基本问题进行分析与说明；而在2007年之后，对电力普遍服务的补贴制度、基金制度、效益评价等具体问题展开了较为深入的研究；而在整个10年的研究过程中，对全国电力普遍服务取得的成绩与存在问题以及各个地方的普遍服务现状进行介绍，并在此基础上提出具有针对性和可操性的政策建议，是一个贯穿始终的研究工作。总体而言，目前国内有关电力普遍服务的研究主要集中在电力普遍服务的科学内涵与行为主体、成本核算与补偿机制、社会福利与效益评价以及融资模式与基金制度等四大方面。

（一）科学内涵与行为主体

正确定义电力普遍服务、科学认识电力普遍服务的内涵是电力普遍服务研究的首要话题。目前有三种具有代表性的电力普遍服务说法：一是“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本电力服务”［3］；二是“国土范围内的任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受供电服务而且服务质量和资费一视同仁”［4］；三是“政府通过制定政策和采取措施，确保一国范围内的任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务”［5］。虽然在表述上有一些差异，但其本质和特性是一致的，即电力普遍服务具有普遍性、强制性、可获得性、非歧视性以及可承受性等特点。罗国亮（2008）特别指出，电力普遍服务是一种特殊的再分配方式，其具体内容和目标会随着相关技术和业务的发展而不断演进，而我国电力普遍服务的目标应分地区、分阶段、分层次逐步实现［6，7］。

电力普遍服务的行为主体，即由谁来提供电力普遍服务，这是电力市场化环境下实施电力普遍服务时需要解决的首要问题。关于电力普遍服务的行为主体主要存在政府说、企业说、混合说三种说法，但不管哪种说法，目前对“不同电力市场运营模式或管理模式下有不同的电力普遍服务行为主体”这一观点是一致认可的。廖进球、吴昌南（2009）认为，在垂直一体模式下，电力普遍服务的主体是政府；而在输配售一体模式下，电力普遍服务的主体是电网企业［8］；唐敏（2010）认为，政府提供电力普遍服务具有义不容辞的责任和义务，但在政企分开的情况下，政府并不能直接成为普遍服务的提供者，而供电企业才是最佳的电力普遍服务提供者［3］；蔡建刚（2012）分析了我国目前的电力工业运营模式，并构建了包括责任主体、监管主体和实施主体在内的电力普遍服务行为主体体系［2］。

（二）成本核算与补偿机制

成本核算与补偿机制构建是电力普遍服务实施过程中的一个难点。国际上通用的公共事业补偿机制主要有三种，即成本补偿机制、收入补偿机制和价格补偿机制。其中，成本补偿机制是对企业因提供普遍服务而产生的成本亏损进行补偿的一种方式；收入补偿机制是依靠对低收入者进行货币补贴以保证其有条件享有电力服务的方式；价格补偿机制是对企业为提供普遍服务而实行较低的定价政策所造成的亏损进行补偿的一种方式［9］。

成本补偿机制是普遍服务领域应用最为广泛的一种形式，而对电力企业进行普遍服务的成本核算则是成本补偿机制构建的重要基础。张福伟、闫璐明、赵怡明（2007）对电力普遍服务的补偿额定量测算方法进行了探讨，包括投资补偿额测算方法、年运行管理费补偿额测算方法等［10］；李国清（2011）认为，电力公司履行普遍服务义务的成本由接入成本、供电成本以及收益的减少三部分构成；而根据供电模式的不同（拉建电网或建设小型电源点），接入成本可以分为电网以及相关基础设施建设的成本、新能源发电站的建设成本两类［11］。电力普遍服务成本补偿机制主要有三类，即内部补偿机制（交叉补贴）、社会性补助（如无息或低息贷款、财政援助、特殊税收和倾斜政策）、外部补偿机制（电力普遍服务基金）等［12］。与此同时，马芸（2006）、关丽（2008）、于菲（2011）等人都对电力普遍服务的成本补偿机制问题进行了探讨；而赵会茹、迟楠楠、李春杰（2008）专门研究了电力普遍服务的收入补偿机制问题，构建了电力普遍服务的收入补偿模型。

（三）社会福利与效益评价

对电力普遍服务的实施情况和社会福利或效益进行评价，不仅可以了解电力普遍服务服务的实施情况，还可以找出现有普遍服务存在的问题，为电力普遍服务的发展提供坚实的依据。在电力普遍服务的评价领域，任若梦（2006）首先做出了探索，其从电力普遍服务的可获得性、可承受性和公平性三个特性出发，结合云南省具体的省情、电情，构建了云南省电力普遍服务评价指标体系，并对云南省的电力普遍服务的基准值及其实施等进行了评价分析［13］。之后，以华北电力大学赵会茹教授为主的研究团队相继发表了6篇具有一定水准的学术论文，将电力普遍服务的社会福利与效益评价推到研究前沿。

杨万华、赵会茹（2008）从电力普遍服务的特性出发，按照全面系统、充分必要以及可比等指标设置的原则，构建了包括地区通电率、人均用电费比例、人均电费补贴等在内的15个指标，并给出了具体的评价过程，以此来评价我国电力普遍服务的实施效益［14］；赵会茹、迟楠楠、崔博等人（2009）认为，对电力普遍服务的效益评价不应该仅局限于经济效益评价，而应该站在全社会的角度衡量电力普遍服务所产生的社会效益，为此，他们从电力普遍服务的实施效率以及电力普遍服务与区域经济协调发展程度两方面对电力普遍服务的社会价值进行了综合评价［15，16］；李春杰、程艳从、赵会茹（2012）将效用理论和协调度合成模型相结合，从社会、居民和企业3个方面构建电力普遍服务综合效用评价体系，对电力普遍服务在拉动地方经济、满足居民电力需求和激励企业承担实施主体责任等方面的效用进行综合评价，并用云南省电力普遍服务的数据证明了该评价方法的适用性［17］。此外，赵会茹等（2012）运用对偶理论，对电力普遍服务的社会福利效应进行了分析；程艳从等（2012）运用哈伯格模型和Friedman模型研究了电力普遍服务的社会福利漏损问题。

（四）融资模式与基金制度

电力普遍服务作为一项具有准公共物品性质的服务，其资金问题或者投融资问题是其顺利实施的关键，而基金制度是目前国际上公认的解决普遍服务资金问题的一种有效方式，但基金的资金来源、使用时间以及管理方式等应视实际情况而定。闫璐明（2007）专门研究了我国电力普遍服务的资金筹集机制问题，在比较分析垄断时期和市场竞争模式下电力普遍服务的融资机制后，提出要向电力企业征税，并做了经济效益分析［18］；而王淑萍（2008）将项目融资理念引入到我国电力社会普遍服务的实施中，设计了电力社会普遍服务项目DBOST融资模式，并以青海省普遍服务调研为基础，从实证角度证明了该融资模式有利于实现普遍服务的总体目标［19］。

在电力普遍服务基金制度方面，齐新宇（2004）认为，相比通过国家一般税收和转移支付体系实现电力普遍服务而言，建立普遍服务基金是一种效率更高的方式［20］；马芸、赵会茹（2006）运用委托—代理理论，证实了建立电力普遍服务基金是相对可行的、有效的解决方案，但也对电力普遍服务基金存在的问题（即基金的收取问题和基金的分配与使用问题）进行了说明［21］；迟楠楠、赵会茹、李春杰（2008）专门就我国实施电力普遍服务基金机制的转换成本以及最佳时机问题进行了研究，指出，在发展中国家中，由于存在公共机构工作效率低下等问题，完全实施基金制或一刀切地盲目进行普遍服务机制的转型是不科学的，需要结合本国国情和电力市场的特点，找到由于时间浪费产生的机会成本和基金的社会成本的平衡点［22］；王俊豪、高伟娜（2008）指出，以政府主导实现电力普遍服务只能是一种过渡手段，建立普遍服务基金才是电力产业管制体制改革后提供普遍服务的长效机制，并就电力普遍服务基金的补贴对象和内容、基金的来源、基金的运作与管理等问题进行了深入探讨［23］。

三、我国电力普遍服务的关键问题

从现有文献的研究内容可以看出，我国对电力普遍服务的存在基础、主体与对象、目标与性质等基本问题进行了较为深入的探讨，但普遍忽略了电力工业市场运营模式的变化以及普遍服务的现实基础，导致分析缺乏针对性；在具体问题上，现有文献探讨了普遍服务的补贴机制、基金制度以及实施评价等问题，并给出了相关政策建议，但在“厂网分开”条件下对贫困地区电力普遍服务的供给模式则很少涉及，分级分类、区别对待区域差异更是没有，而这又恰恰是关系政策制定的两个重要方面。电力普遍服务的内容绝对不是静态的，随着社会、经济的发展应该有所变化。在新形势下，以下几个关键问题亟需得到解决：

（一）政府职责与立法问题

电力体制改革的实质是电力市场化改革，即让市场在电力工业发展过程中起主导作用，优化电力资源配置；而在这一过程中，市场竞争与政府管制的范围问题或者说市场与政府的关系问题是一个永恒的话题。在传统的垂直一体化垄断经营模式下，电力企业实则是政府的代表，履行电力普遍服务义务；在厂网分开模式下，政、企已经分开，电力企业已经变成独立经营的实体，不会主动承担无效率的电力普遍服务业务，而政府又不可能直接提供电力普遍服务。因此，为了保证电力普遍服务的有效实施，政府需要承担一定的职责，制定相关的规章制度及管理办法，对电力企业进行社会责任意识宣传，在电力市场失灵的领域做出自己应有的贡献。特别是，政府要尽快完善相关法律制度的建设，出台《电力普遍服务监督管理办法》等具有实效性的法律文件，使电力普遍服务有法可依、有法可循。

（二）服务质量与价格问题

经过几十年的发展，特别是电力体制改革后的10年，我国电力工业已经取得了举世瞩目的成就。截止2011年底，全国电力装机容量达10．6亿千瓦，已成为世界第一电力装机容量大国；预计到2015年，我国全社会用电量将达到4．5万亿千瓦时，将超过美国，成为世界用电量最多的国家。可以说，我国已经基本实现了电力用户普遍接入的目标，“可获得性”已不再是电力普遍服务的关键问题。在现阶段，电力普遍服务的质量问题更加突显，包括供电的可靠性与稳定性、电力缴费的便利性等。与此同时，电价问题变得格外敏感，成为居民福利提高的关键点。电力普遍服务往往针对高成本地区和低收入人群，从效率的角度来讲，对这些地区和人群的用电价格应该采取差别定价（即价格歧视），而普遍服务的“非歧视性”则暗含了电力普遍服务应该采取统一定价制度，这样要么损害用户的利益，要么损害电力企业的利益，实现不了双赢。因此，价格设计以及补偿问题成为电力普遍服务的关键。

（三）政策分类与标准问题

我国幅员辽阔，各地经济发展状况极不相同。以国家公布的11个集中连片特困地区为例，由于地理分布、经济条件以及服务意识等差异，各地的电力普遍服务现状有很大的差异，电网覆盖率、供电质量也存在较大的不同。因此，要对这些地方区别对待，将相似或相近的地区组合在一起，并分成不同的级别与类型，再在此基础上，从法律法规、价格制度等方面提出分类政策，确保电力普遍服务的有效实施。同时，国家要做好电力普遍服务的顶层设计，制定电力普遍服务的指标体系，在全国范围内共用一套指标体系，以使各地区之间可以有质和量的比较；而地方要根据实际情况，设定每个指标的标准以及衡量尺度，并使标准跟随社会经济的发展以及人民生活水平的提高而动态调整，以此来督促电力企业以及相关实体履行应有的权利和义务，保证电力普遍服务的优质优化。

四、结语

电力普遍服务是电力工业发展到一定阶段的特殊产物，在我国呈现出研究的政治性和经济性。电力普遍服务实施过程中既涉及到政府与企业（或市场）之间的关系问题，也涉及到民生问题，是一个既有理论高度、又有现实意义的重大问题。经过多年的发展，我国电力普遍服务已经取得了阶段性成果，广大人民群众已经用得上电，但离电力普遍服务的最终目标（用得起电、用得好电）还有一定的差距。在全面深化改革背景下，政府及相关部门应高度重视电力普遍服务问题，把握电力普遍服务的现实情况，结合电力工业市场化改革的最新趋向，创新普遍服务供给模式，并有区别的设计政策与制度，促进我国电力普遍服务的又好又快发展，以电力的现代化带动农村或贫困地区的发展，使人民群众真正用得上电、用得起电、用得好电。

［1］Gautier A， Wauthy X． Price competition under universal service obligations ［J］．International Journal of Economic Theory，2010（3）．

［2］蔡建刚．电力普遍服务的科学内涵与行为主体分析［J］．怀化学院学报，2012（3）．

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［8］廖进球，吴昌南．我国电力产业运营模式变迁下电力普遍服务的主体及补贴机制［J］．财贸经济，2009（10）．

［9］赵会茹，迟楠楠，李春杰．我国电力普遍服务收入补偿机制研究［J］．科技和产业，2008（6）．

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