志愿服务行政化问题探究

2014-03-31刘敏

理论导刊 2014年3期

摘要：以广州市F街志愿服务为例，研究志愿服务行政化问题发现，志愿组织行政化主导、志愿方式行政化动员、志愿参与同质化构成、志愿发展空心化困境是目前志愿服务行政化通病。去行政化的根本路径是回归志愿本义，通过自觉的制度建设、组织建设、机制建设和文化建设，实现行政化向社会化方式转变。

关键词：志愿服务；行政化；去行政化；社会化；制度建设

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0024-04

一、问题的提出

近年来，我国志愿服务事业迅速发展，志愿服务扩及社会生活的各个层面，成为一种社会新风尚，在社会管理和公共服务中发挥着越来越重要的作用。据统计，截止到2012年初，我国注册青年志愿者人数达3392万人，建立各类志愿服务站17.5万个。[1]但是，志愿服务在迅速发展的同时也面临一些隐忧，其中一个重要问题是志愿服务的行政化问题，这极大地影响了志愿服务的健康和可持续发展。[2]

目前，国内学术界专门针对志愿服务行政化问题的研究不多，虽然一些研究或多或少触及了这方面的问题。谢泽宪调查了社区志愿服务中存在的志愿者统计数字失真、形式主义盛行、参与者“被志愿”等行政化倾向。[3]祝建兵、向良云探讨了志愿组织在产生方式、监督管理、资金筹集、人事编制和内部治理等方面存在的行政化问题及其危害。[4]张萍、郭永芳研究了志愿活动从项目规划、组织动员、宣传配合到人员招募、资金支持、操作实施，再到效果评估、评价激励等各个环节存在的行政化问题，由此导致志愿服务志愿性淡薄而强制性突出。[5]这些研究从志愿者管理、志愿组织运行和志愿活动开展等角度探讨了志愿服务行政化问题，但对志愿方式和志愿参与等方面的行政化问题关注不多，对于去行政化路径选择语焉不详。

志愿服务行政化问题有何特点？表现在哪些方面？去行政化的根本路径何在？本文拟以广州市F街志愿服务为例，对这些问题进行探讨，旨在促进志愿服务从行政化向社会化方式的转变。

二、F街志愿服务个案概述

F街地处广州市荔湾区老城中心区，历史源远流长，曾是著名的西关地带。下设14个社区居委会，辖区面积0.78平方公里，常住人口约6.2万。从上世纪90年代开始，F街开始把社会服务和社区建设相结合，大力发展社区志愿服务。街道先后成立W慈善会、KL社区服务中心、LS展能中心、青少年服务中心和SG综合服务中心，大力发展社区服务。[6]同时在广州市率先发展志愿服务，相继成立广州市首支长者义工队、乔心义工队、家庭义工队等多支义工队伍，广泛发动志愿者参与社区建设和社会服务。2002年11月，F街成立广州市首支长者义工队，并在14个居委会设置长者义工小分队。2005年，F街成立广州市首支家庭义工队。据统计，经过多年发展，目前该街道注册义工超过6000名，这些义工和志愿者长期活跃在街头巷尾，积极参与扶贫济困、邻里互助、安老照顾和精神慰藉等各种社区服务。由于起步早、发展快，F街在志愿服务和社区建设方面走在广州市、广东省乃至全国的前列，先后获得全国志愿服务先进单位、全国十佳学习型社区、全国社区服务示范社区等荣誉称号，成为全国街道志愿服务和社区建设的“一面旗帜”。

志愿服务要得以维系和发展，“除按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线以外，还必须依靠各种合作伙伴关系建立起横向的行动线”。[7]“纵向的权力线”是指政府的行政化路线，“横向的行动线”是指社会化路线。F街志愿服务蓬勃发展的根本动力来自于两股力量：一是当地政府强有力的行政支持，二是社会各界的广泛参与。这两股力量相互巩固，构成了支撑F街志愿服务发展的“两条腿”。但是，这“两条腿”的步伐是不一致的，明显存在“一条腿长，一条腿短”的问题。一方面，作为“纵向的权力线”的行政化干预根深蒂固，且呈不断增强之势；另一方面，作为“横向的行动线”的社会化参与却由于“先天不足，后天失调”而出现根基不牢、发展不足的问题。因而近年来F街志愿服务陷入行政化困境，发展减速甚至出现停滞不前的局面。F街志愿服务是近年来各地志愿服务发展的一个缩影，具有一定的典型性，为本文探讨志愿服务行政化问题提供了良好的经验文本。

三、志愿服务行政化问题：以F街为例

行政化方式是一把“双刃剑”，适当的行政介入可为志愿服务“铺路搭桥”，但过度的行政介入则会破坏志愿服务生长的社会土壤。近年来F街志愿服务陷入行政化困境，表现在志愿组织行政化主导、志愿方式行政化动员、志愿参与同质化构成、志愿发展空心化困境等方面，这严重影响了志愿服务的健康和可持续发展。

1.志愿组织：行政化主导。F街大多数志愿组织是在街道党政部门的鼓励、发动和支持下建立的，志愿活动开展较多围绕政府工作需求。W慈善会、长者义工队、乔心义工队、家庭义工队名义上是志愿组织，但实际上具有浓厚的政府背景。一方面，它们大多是由街道办发动成立的，其合法性是由当地政府赋予的，离开了政府的支持，它们不可能成立，更遑论发展。例如，W慈善会的负责人是街道党工委书记，常务副会长是街道办事处主任，其他重要职务也几乎都是由街道干部担任。另一方面，这些志愿组织内部管理比较松散，既没有专门的组织机构和专职工作人员，也没有稳定的人员与经费来源。严格地讲，他们并不是自主的志愿组织，而是依附于地方政府的“亦官亦民”组织。这些组织没有正式的制度规范和明确分工，没有专门的组织、人事和财务系统，也没有专职的工作人员队伍。它们是以街道办为领导核心，借助社区居委会、社区服务中心和其他社区服务组织的力量，依靠街道党政系统维系而组成的一个志愿服务网络，主要根据街道统筹和行政调度来生产并提供志愿服务。

由于政府主导的体制架构，街道党政系统习惯以行政化思路主导志愿组织运作，自觉或不自觉地将志愿服务纳入行政工作序列，让志愿组织承担相关行政职能。街道办及其辖区工作机构经常要求志愿组织承担大量行政任务，如要求志愿者去社区居委会挂职，调动志愿者配合街道和社区开展治安、环卫、创文、宣传等各项行政事务。在参与过志愿服务的志愿者中，相当一部分志愿者都曾经因为“街道党政系统安排”、“社区居委会劝说”、“配合街道工作需要”等导致“被志愿参与”。这些做法干扰了志愿组织的日常运作，使他们不得不花费大量时间、精力来应付各种名目繁多的行政任务，而无法专注于志愿服务。加之相关志愿组织缺乏必要的资金和人力资源，公信力、影响力和号召力比较有限，因而在日常运作的许多方面（如招收学员、举办活动等）不得不依赖于街道，借助行政力量开展志愿服务活动。

2.志愿方式：行政化动员。志愿组织开展志愿服务，本应更多地依赖自下而上的志愿参与，而不是自上而下的行政干预。但在F街，许多志愿服务更多地依靠行政动员，而非志愿行动。一个明显的例子是W慈善会筹款，筹款本是志愿行为，但相当一部分人参与慈善捐助是碍于街道领导的“权威”和“面子”而不得不为之，并非自发志愿。从W慈善会成立到现在，每年慈善募捐需要依靠街道办领导带头发动，以致这种募捐方式逐渐成为一种不成文的规则。新一届街道办领导上任后，往往会凭借其正式权威或非正式关系发动街道机关事业单位的党员干部和工作人员捐款。曾经有一段时间，慈善会发动募捐采取了这样一种方式：街道党工委书记带头定任务，规定每人负责筹款多少，下指标、定任务成为“不成文”的规则，通过这种层层分摊任务的方式，来确保“保质保量”完成慈善募捐任务。在这种行政动员的体制架构下，出现“被捐款”、“被志愿”的现象就无可避免了。

受传统习惯或利益驱使，街道党政部门甚至志愿服务组织本身，习惯用运动性、号召性的方法开展志愿活动。如社区志愿组织开展活动需招募志愿者时，经常是通过街道办或社区居委会张贴通知或做动员，号召当地居民参与活动。时间一久，社区居民也慢慢习惯于响应政府号召而参加志愿活动，反而对志愿组织的志愿招聘无动于衷。依赖行政化动员来推动志愿服务，无疑偏离了志愿参与的初衷。长此以往，许多居民对志愿组织产生误解，以为志愿组织就是政府办事机构；或者不信任志愿者或志愿组织，认为他们不可能单纯热心做好事，一定是“别有所图”。一些志愿者反映，他们参加探访孤寡和特困人士等志愿服务活动时，部分孤寡和特困人士不了解不信任他们，甚至怀疑他们“别有用心”，以致有志愿者曾经被探访对象赶出家门。对此，有志愿组织感到很无奈，他们内心希望通过志愿方式动员居民参加社区活动，但很多时候由于缺乏公信力和民众信任，不得不打着政府的旗号开展活动。

3.志愿参与：同质化构成。志愿参与在很大程度上依赖于社会各界的参与规模和范围，参与的人数越多，范围越广，志愿服务资源也就越丰富。但是，受行政化干预和社会化不足多重因素影响，F街志愿参与在规模和范围上都是有限的，在慈善捐赠、邻里援助、义工探访和非血缘关系认养等活动中，参与对象主要是与街道、社区有紧密关系的基层干部、辖区内企事业单位负责人和其他积极分子（如党员和离退休干部），普通居民参与较少。这种状况无疑极大地限制了志愿服务队伍的进一步发展，导致志愿参与同质化构成，即志愿参与主要限于少数几类具有相同或相似特征的人，如与街道党政系统或社区居委会具有紧密关系的党员干部、离退休老人和积极分子。从调查的情况来看，F街各类义工服务队的成员主要是以党员、干部和老人为主，其他的居民热情并不高。这是因为，这些积极分子与街道党政系统具有比较紧密的关系，发动起来也比较容易。对此，街道和社区相关工作人员认为，志愿者以党员、干部和离退休老人居多，而其他居民比较少，主要是因为党员干部和退休老人比较热心公益、“有思想觉悟”，一般居民“缺乏素质”，“思想觉悟不高”。

总体来看，F街的志愿者来源比较单一，志愿参与具有同质化构成的特点，以辖区内党员干部、离退休老人和在校学生为主，家庭志愿者和其他社会志愿者比较少。志愿者队伍的单一化、同质化导致的一个后果是，W慈善会、KL社区服务中心、LS展能中心、青少年服务中心和SG综合服务中心等社会服务机构开展活动时，经常出现人手不足和缺乏志愿者的问题。以青少年服务中心为例，它的志愿者主要是低年级大学生，辅导青少年往往需要志愿者具备丰富的社会阅历和一定的人生经验，这些要求是一些低年级大学生所不具备的。因此，中心一直很希望有工作经历的社会志愿者参与青少年辅导，为此他们在社区内外举办了不少志愿者招聘活动，但社会反响比较冷淡，并未取得明显成效。在这种情况下，一般是让街道、社区居委会和社区服务中心的工作人员充当临时“志愿者”。

4.志愿发展：空心化困境。适当的行政干预是必要且有效的，它能发挥政府强大的资源动员能力，有助于在短期开拓志愿参与的渠道、发动更多基层民众参与。但过分强调行政化方式则会导致政社不分、以政代社，损害民众参与的积极性，导致志愿参与后继乏力甚至陷入“空心化”困境。所谓“空心化”困境是指社区志愿参与实际上只有少数人参加，表面上参与的人很多、规模很大，其实有一点“虚张声势”、“外强中干”和“宣传水分”，真正参与的人并不多。“空心化”这个词用来形容F街志愿服务发展十分贴切，它反映了过度行政化导致的志愿参与缺失。从表面上看，慈善会、社区服务机构、义工等开展互助活动“热闹非凡”，但实际上只有党员干部等少数积极分子参与，多数民众参与的积极性并不高。

在经历短暂的发展“黄金期”后，近年来F街志愿服务陷入发展低谷，志愿参与的人数出现了停滞不前甚至有减无增的迹象。街道对外宣称，包括在校学生、退休职工和社区群众在内的街道志愿者人数共有6600多人，但调查发现，真正参与志愿活动尤其是经常参加志愿活动的人数并不多，远远没有这个数字。很多人只是象征性地在街道注册社区志愿者，但很少甚至从来不参加活动；也有不少根本没有注册，只是偶尔参加了社区志愿活动。据街道有关负责人估计，坚持参加活动的义工也就两三百人。以最为活跃的长者义工队为例，街道对外宣称注册长者义工有300多人，但实际上能坚持参加活动的人数远远没有300人，据观察，比较积极和活跃的大概只有几十人。以HG社区为例，据居委会负责人介绍，虽然社区对外宣称共有各种社会义工300多人，但实际上大部分义工只是报个名或注个册，从不参加或者很少参加活动，固定参加活动比较活跃的也就是几十人。由于长期的行政化主导，志愿参与后继乏力，陷入“空心化”困境。

四、志愿服务去行政化的路径

志愿服务去行政化的根本路径是回归志愿本义，推动行政化向社会化方式转变，真正让志愿服务落地生根，植根于社会。通过系统而自觉的制度建设、组织建设、机制建设和文化建设，推动志愿服务在社会各个层面落地生根，实现志愿服务社会化发展。

1.制度建设：建立现代志愿服务制度。志愿服务制度的缺失是导致行政化泛滥进而衍生诸多弊端的重要原因，制度的不规范、不完善（如政社不分、以政代社）为行政化提供了通道。因而，建立现代志愿服务制度是促进志愿服务健康发展的根本。通过立法形式保障志愿服务健康发展是世界各国通行的做法。[8]美国、加拿大、法国、德国、意大利、日本、韩国等数十个国家都制定了志愿服务专门立法，如美国的《志愿者保护法》、加拿大的《志愿工作法》、澳大利亚的《志愿服务原则》等。目前北京、上海和广东等地已制定了促进志愿服务发展的地方性法规，但全国层面的专门法律尚付诸阙如。因此，应当借鉴发达国家的经验，推动志愿服务立法，完善志愿服务法律法规，建立符合中国实际、保障志愿服务良性运行和健康发展的现代志愿服务制度。现代志愿服务制度建设的重点是：规范政社关系，保证志愿组织的非营利性、公益性、组织性和独立性，促进志愿组织良性运行和健康发展；保障志愿服务的自主性；激发志愿服务潜在资源；规范志愿服务行为；明确志愿者的权利和义务；提升志愿服务效能感；激励志愿者的持续参与；促进政府的资源服务支持。[9]要通过国家立法构建现代志愿服务制度，明确政府、志愿组织、志愿者以及服务对象等相关利益方的权利义务关系，推动志愿服务制度化、规范化和长效化，从制度上杜绝随意行政化干预的通道。

2.组织建设：促进志愿组织自主发展。志愿组织普遍在政策、资金、人才等方面存在外援不够和能力不足的问题，因而不得不依赖于政府，这为行政化滋生提供了土壤。促进志愿组织自主发展是克服行政化的一剂良药。为此，政府应在资金、人才、登记、法律等方面为志愿组织自主发展创造制度条件，为志愿组织自主参与社会管理和公共服务让渡空间、创造条件。一方面，积极培育志愿组织的发展，简化登记注册办法，降低准入门槛，加速孵化扶持，提高志愿组织进行机构自治、参与社会管理、提供公共服务的能力。另一方面，通过服务购买、租赁、承包、特许经营、专项补贴等各种方式把不该管、管不好的职能转为由志愿组织承接，为志愿组织承接服务让渡更多空间。此外，还要加大对志愿组织资金支持、人才支持和政策支持的力度。制定税收优惠政策，推广政府购买服务，扩大政府财政转移支付，缓解志愿组织资源不足、资金匮乏的问题。完善政策法规、降低准入门槛、加强能力建设，缓解志愿组织能力不够、影响不大的问题。加强政府监管、完善组织管理、推进依法自治等，解决志愿组织管理失范、运作失调的问题。总之，政社分开、权责明确、依法自治应当成为调节政府与志愿组织关系的基本原则。政府的首要任务不是“划桨”，不是介入志愿组织微观事务领域，而是“掌舵”，承担好政策规划、资金支持和服务监管的角色，为志愿组织自主发展让渡空间、授权赋能。

3.机制建设：构建志愿者成长机制。目前公民志愿参与不足的一个重要原因是缺乏志愿者成长的机制。发达国家普遍形成了比较成熟的志愿者成长机制，为志愿者提供了一种激励和成长的环境。志愿者在助人的同时也能够实现自身的成长，志愿组织与志愿者之间保持较为充分的互动。相比之下，中国缺乏志愿者的成长机制。一些政府部门习惯于借助行政力量开展志愿服务，损害了民众参与志愿服务的热情和动力。一些组织尤其是政府组织随意调动志愿者，把他们当作免费劳动力，安排琐屑行政事务，志愿者在这些活动中很难实现志愿价值，难以得到成长，反而容易产生倦怠情绪。因此，构建志愿者成长机制，对于发展公民志愿参与至关重要。按照发达国家的经验，志愿者成长机制主要包括志愿者激励、志愿者认可、志愿者发展等配套机制。这方面，参考国外做法，应加快完善志愿者激励、认可与发展机制，让志愿者在“助人”同时能够实现“自助”和成长。如完善志愿者表彰奖励制度，颁发志愿者服务证书；鼓励志愿者组织依托志愿服务记录，建立志愿服务时间储蓄制度，使志愿者可在自己积累的志愿服务时数内得到他人的无偿服务；提供学习培训的机会，包括国内同行交流和出国学习培训；推行服务积分兑换，根据志愿服务时间的长短提供相应积分兑换，换取小区活动的优惠、附近商业购物的优惠；营造志愿者光荣的人文氛围，让志愿者在服务过程中得到应有的尊重和认可。

4.文化建设：培育志愿服务文化。受传统文化等多重因素的影响，我国民众素有依赖政府的习惯，加之政府在公共服务中惯于大包大揽，因而整体而言公民对志愿服务的认识水平较低，志愿服务文化不接地气，志愿服务行政化色彩浓厚。培育志愿服务文化，离不开国家自上而下的推动与社会自下而上的参与。一方面，国家应当承担有关责任，将志愿文化纳入国家文化建设和公民精神培育工程，在全社会广泛深入推广助人自助、关心他人、乐于奉献的志愿文化理念，推动现代志愿服务文化落地生根。另一方面，公民组织及个人也要学会志愿参与的艺术，通过关怀他人、关心社会，积极投身志愿服务，培养对家庭、社区和社会的责任感，推动志愿服务成为社会新风尚。顾名思义，志愿服务是志愿从事社会服务，因而，志愿组织的经营，不是靠“利润”动机的驱使，而是靠“使命”的凝聚和引导，[10]志愿文化的培育，不能单靠政府宣传乃至思想灌输，而应发挥国家引导、社会参与和文化熏陶的协同效应。要改变政府大包大揽、惯于思想灌输的路线，改变民众被动灌输甚至“被志愿”的弊病，让公民大众成为志愿文化的学习者、传播者、实践者和受益者，让志愿服务成为公民自主选择的生活方式。

诚如“全球志愿者宣言”所言：志愿服务不应是心血来潮的冲动，不应是趋利从众的跟风，而应成为一种全民习惯、一种生活方式、一种文化，深植于这个社会的骨髓。志愿服务的生命力在于志愿性和社会性，因而应当回归志愿本义，从行政化方式向社会化方式转变，让志愿服务成为植根于公民精神和现代社会的核心价值。反之，若继续以行政化思路主导志愿服务，简单地将志愿服务当作政府治理的辅助力量，或把志愿组织当作政府派生机构，这样虽可在短期内营造志愿服务的繁华景象，但从长远看会从根本上掏空志愿服务发展的基础。

参考文献：

[1]李江涛.我国注册青年志愿者人数达3392万人[N].新华

网，2012-12-18.

[2]丁元竹. 中国志愿服务研究[M]. 北京：北京大学出版社，

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[3]谢泽宪. 行政化倾向，发展社会志愿服务的主要障碍——

上海市浦东新区社区志愿服务的调查与思考[J].社会，

2003，（1）.

[4]祝建兵，向良云.社会组织行政化及其治理[J].长白学

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[5]张萍，郭永芳.论我国志愿行动组织管理与激励中的行政

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