慈善公益组织治理能力现代化的思考：公信力建设的视角＊

2014-03-31周秋光彭顺勇

湖南大学学报（社会科学版） 2014年6期

周秋光，彭顺勇

（湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙 410081）

近些年来，慈善公益领域的负面事件接连不断，如2008年汶川大地震期间“天价帐篷”事件、2011年红会“郭美美事件”、2012年儿慈会被指洗钱事件、2014年“嫣然天使”专项救助基金被质疑账目不清事件等等。这些负面事件，已经不单纯是民众质疑个别慈善公益组织的孤立现象，而是折射出整个社会对慈善行业的不信仼。在我国慈善公益组织的公信力备受拷问的同时，社会捐赠额也急剧下降，慈善公益组织的稳定、健康发展面临着前所未有的挑战。慈善公益组织作为一种社会性组织，它的公信力取决于慈善公益组织内部治理的好坏。基于慈善公益组织的公益属性，慈善公益组织的治理能力，其实是指规范好一种运行机制，使其按照科学的方式追求正确的目标，并通过其利益相关者对其实施监督和制衡所产生的一种制度执行力。公信力是慈善公益组织得以运行的有力保障，“是慈善机构与慈善事业的生命。”［1］面对慈善公益领域的新形势、新任务，我们必须站在新的历史起点上全面深化改革，强化慈善公益组织内部治理，从公信力建设领域推进慈善公益组织治理能力现代化，充分发挥慈善的服务功能，和谐社会，造福民众。

一强化公信力建设是推进慈善公益组织治理能力现代化的重要保障

慈善公益组织建设是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［2］“国家治理体系”和“治理能力现代化”的提出，是“治理”思想首次进入国家高层文件，成为引领中华民族伟大复兴、实现中国梦的总方针和行动纲领，意义十分重大。从全球“治理”思想精髓、世界发达国家治理实践和中国国情相结合的视角来看，具有中国特色的“国家治理体系”，应该包括五大基本内容，即治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系、治理运行体系。［3］慈善公益组织的服务功能即属于治理功能体系。治理功能体系下的服务功能发挥如下作用：顺应经济社会发展的趋势和要求，最大程度地提供规模化、优质化、多样化的公共服务和社会保障，满足人民群众日益提高的多元化物质文化与精神需求，是国家治理体系保持长久运转的基础保障。［3］习近平在谈到中国梦时明确指出：“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”①中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：学习出版社人民出版社，2014－6：28－29.“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。”②中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：学习出版社人民出版社，2014－6：26.这段话清楚地告诉我们，实现人民幸福是中华民族伟大复兴的根本价值目标，实现中国梦的根本目的就是要不断“为人民造福”，从本质属性上看，中国梦就是为人民造福的梦。党的十八届三中全会报告要求，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”［2］从党的最高文件中可以看出，党和国家对于人民幸福、社会和谐高度重视。关于慈善与社会和谐的关系，笔者在《中国慈善简史》序论里曾有论及：“慈善可以说是物质文明、制度文明与精神文明的综合体现。它无疑是社会一定利益的调节器，是和谐社会的重要力量。它既起着安老助孤、扶贫济困的作用；同时又起着梳理社会人际关系、缓解社会矛盾、稳定社会秩序的作用，具有深远的传统性和广泛的群众性与社会性。”［4］时代的召呼，社会的需求，使得慈善公益组织的慈善救助功能注定要绽放光芒，其内部治理体系和治理能力现代化建设刻不容缓。

公信力建设与慈善公益组织治理能力现代化休戚相关。治理体系的现代化具有质的规定性，是治理结构的转型，是体制性“硬件”的更换，只有实现了治理体系的现代化，才能培养治理能力的现代化；同时，治理能力又对治理结构会产生积极或消极的影响，善于治理、敢于变革，可以有效地推动治理体系现代化；简而言之，治理体系现代化和治理能力现代化的关系则是结构与功能的关系，硬件与软件的关系。［5］慈善组织公信力是指慈善组织获取公众信任的影响力和号召力，是社会对慈善组织的认可及信任程度，它通过法律约束和自律规范来体现。［6］公信力是慈善公益组织的生命力，是慈善公益组织开展慈善公益活动的前提和基础。实质上，也可以说是慈善公益组织的一种软实力。慈善公益组织的“内部治理”指的是慈善公益组织作为一个公民社会组织所建立在信任与互利基础上的协调机制，它是由组织治理理念、治理结构和治理机制所构成的三位一体的有机框架和自主网络。［7］所以，慈善公益组织公信力建设既是内部治理建设也是治理能力建设，公信力的强弱与组织的功能效果成正比，遇强则更强，遇弱则一败涂地。这与慈善公益组织的职能有关。慈善公益组织的运营资本来自于社会出于自愿的捐赠，而社会认可的聚焦点很大程度集中在慈善公益组织的公信力上。没有公信力，就没有社会大众的认可，没有社会大众认可便没有慈善捐赠，没有慈善捐赠，慈善组织就没有办法也没有必要存续，这是一个非常清晰的内在逻辑。而提升公信力对于改变社会公众的认知、重塑慈善公益组织的形象、促进慈善公益组织的健康有序发展具有重要的现实意义。当前，我国慈善公益组织公信力建设过程中暴露出的人才匮乏、道德约束失控、监管机制缺位等诸多问题，如“中国母亲”胡曼莉将善款据为己有、汶川地震中有些善款不翼而飞、经久不息的红会郭美美事件等等，让人们对慈善公益活动，对慈善公益组织的公信力抱有很大怀疑，慈善公益组织的公信力日渐下降，慈善公益活动面临着极大挑战。慈善公益组织的公信力作为有实际影响力的指标，是社会动员的前提条件，关系到慈善组织吸引公众筹款的能力。可以说，公信力建设与慈善公益组织的命运休戚相关，强化公信力建设成为推进慈善公益组织治理能力现代化的重要保障，必须科学研判，慎重对待。

二当前慈善公益组织公信力建设面临的突出问题

过去的30年里，我国慈善公益组织不断发展壮大，取得了巨大的成绩，但也存在诸多的问题，公信力“失信”就是一个尴尬而又必须面对的问题。因为公信力建设道路上日益暴露的弊端在极大程度上阻碍了我国慈善公益组织的健康、有序、可持续发展。经统计发现，高达90%左右的网友都明确表达，对慈善组织的不信任感使得他们不会通过慈善组织来表达自己的慈善行为，他们更愿意把自己的爱心捐献通过自己能够直接看得到的途径去加以落实。“中国社会并不缺少善心，缺少的是对慈善公益组织的信心。”这是国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国慈善公益事业作出的评价。目前，慈善公益组织公信力存在的突出问题主要集中在政府主导的慈善组织，如慈善信息公开透明度低、慈善专业人才匮乏、监管机制缺位等。

1.政府介入慈善组织过深

政府主导的慈善组织是由政府自上而下发起建立的社团组织，这些组织大都源于政府部门。政府部门对这些组织的监督管理制度，包括“归口登记、双重负责、分级管理”，充分体现了行政权力的高度介入。例如，中华慈善总会是依托民政部建立的，中国青少年基金会是从共青团中央分化出来的，中国人口福利基金会脱胎于国家计划生育委员会等。这些慈善组织在运行过程中带有比较明显的政府主导色彩。从慈善善款的募捐来看，有官方背景的慈善机构募集捐款时更容易获得公众信任。但另一方面，政府主导的慈善组织对政府依赖性强，缺乏独立性，生存运作在很大程度上依靠财政和政策的支持，工作效率不高，内部管理体制僵化，领导人的产生和工作人员的聘用很多还沿用旧的事业单位机制，这些又造成了公众对慈善组织的“慈善性”普遍信心不足。加之当前流行的一些慈善丑闻大都出现在政府主导的慈善机构里，导致人们戴着“有色”眼镜看中国慈善。例如郭美美事件，便将中国红十字会推向了风口浪尖，使得慈善组织的公信力问题成为全社会关注的热门话题。此事件后，新闻周刊发起了一项调查。调查显示，82%的网友表示不会再给红会捐款，15% 的人则表示等查清了账本，每笔钱的去向公布了之后再说，只有2%的网友表示会捐款。“因缺乏公信力导致的慈善危机，受损的不仅是慈善组织的声誉，甚至还包括整个中国慈善事业的未来。”［8］可见社会公众对于政府主导的某些慈善机构的戒心非同一般。此事件前，即2011年3月至5月间，全国慈善公益组织共接收捐款62.6亿元；但此事件后，6月至8月间，全国慈善公益组织共接收捐赠仅为8.4亿元，降幅达到86.6%。［9］公众对慈善公益组织的不信任，实质是对其背后的政府权力说“不”。

2.信息公开透明度不够

卡耐基基金会主席卢塞尔曾说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋。”［10］对于慈善信息，公众有知情权。当前，公众对公益慈善组织信息公开的期待与呼声越来越大，并逐渐发展成为一股强烈的社会舆论监督力，政府在社会管理创新的实践中也深感公益慈善组织信息公开的必要性。但目前确实还存在着信息披露平台建设滞后、信息公开渠道不畅、信息透明度不够等情况。

事实上，造成我国慈善公益组织公信力低的一个重要原因，是信息公开披露的缺失。在民政部登记注册的80家全国性公募基金会所披露的常规信息，只有30.4%的机构披露了年报，28%的机构披露了财务报告。而慈善信息不透明更是普遍。据不完全统计，我国慈善公益组织没有制定慈善信息披露办法的占总数的42%，没有专人负责信息披露工作的慈善组织占总数的37%，完全不披露和仅少量披露信息的高达75%之多。由此而导致必然出现的问题是88%的民众从来没有接收到慈善公益组织的信息反馈，高达91%的民众对慈善公益组织信息披露的状况表示不满，并表示不能接受目前的披露程度和方式，［11］可见，“各类慈善危机事件的集中爆发不是偶然，虚拟的网络身份以及网民的误解也不应当成为慈善信任危机的种种理由。民众表达质疑的根源是信息不公开、组织运作不透明和信息化机制建设滞后。”［12］2012年，中民慈善捐助信息中心选择了1000家慈善公益组织作为样本，调查了其在财务、业务等方面的透明情况，并根据其公布的完整性、及时性等四个指标做了评分。这份调查的最后结论并不乐观。以百分比测算，1000家慈善组织的平均得分仅为33分，离60分的及格线尚有太大距离。［13］

3.慈善专业人才匮乏

慈善公益组织作为一种非正式的以志愿精神追求社会公益的志愿行为的制度安排，它通过人类后天社会化的责任心、道德感和怜悯心等道德约束来实现其价值追求，这就要求组织成员具备较高的道德使命感和组织认同感。但是大部分慈善公益组织在组织治理过程中由于无法基于市场机制提供具有竞争力的薪资，更难以吸引慈善专业人才参与，主要依赖于未受过正式专业训练的社会志愿者从事服务，在组织成员素质达不到志愿精神的要求或缺乏制度约束的情况下，就可能会出现基于道德风险的违规操作，如挪用、滥用善款甚至借慈善之名来实施诈骗或敛财行为等。而且慈善事业的专业性近年来逐年增强，慈善事业由过去“基于同情”的民办自发的救济活动发展到现在建立在公平正义基础之上的专门的慈善活动，对于专业性人才的要求也不断提高。

社会工作作为慈善公益与社会服务的专业领域，长期面临着人才缺失和流失的困境。虽然全国目前开设社会工作与管理专业的高校有200多所，每年培养的社工人才有一万多人，但仅有不到50%的学生最后会选择社会工作作为职业，远远不能满足我国慈善公益组织日益扩大的人才需求。［14］2010年《中国公益人才发展现状及需求调研报告》显示，每年至少有65.7%的慈善公益组织有计划要增加员工，这显示了慈善公益组织对专业人才旺盛的需求，但与此同时，大部分慈善公益组织却难以吸引到优秀人才，甚至面临着已有员工流失率高的问题。报告显示56.5%的慈善公益组织遭遇了人才流失，而其中社团和草根组织等小规模组织的流失率远高于基金会，80%的流失人才流向非慈善公益领域。大部分的慈善公益组织的规模都比较小，这是与人才困境关系密切的一个问题。调研发现慈善公益组织全职人员在3人以下的占总数的44.8%，年运作资金规模（包括管理费用和项目资金等全部开支）在50万元以下的占总数的55.5%，而年运作资金超过1000万元的仅占6.9%。［15］阻碍优秀人才进入慈善领域的主要原因，主要有劳动强度大、工作时间长、薪酬待遇低和缺乏成长空间等等。

4.慈善公益组织监管缺位

英国学者阿克顿说过这样一句话，即“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。［16］这句话本是用来描述政治领域的权力腐败现象，但在远离政治权力的慈善领域也同样存在着滥用权力的现象。目前，我国的慈善组织在外部监督方面存在着诸多问题，政府对慈善组织的监管功能缺失、社会监督力量薄弱、外部评估机制不健全等都成为慈善事业健康发展的隐患。在我国，民政部门、业务主管部门以及审计部门等都可以作为对慈善组织进行监管的政府部门，监督主体庞杂，导致互相推诿事件频发。而民间监督则缺乏法律支撑，社会公众相对政府部门，其力量是弱小的。媒体监督近年来方兴未艾，虽起到了一定作用，但很多情况下是事后监督，很难防患于未然。

三构建慈善公益组织公信力建设长效机制的路径探索

慈善公益组织公信力建设是一项浩大的社会系统工程，需倾社会各方力量来协同完成，应在“党委领导、政府推动、民间运作、行业发展、制度规范、全民参与”的发展方针下有序展开，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，探索公平、普惠、可持续发展的长效机制建设路径，最终推进慈善公益组织治理能力现代化建设，开拓慈善公益事业更加广阔的前景。

1.明晰治理结构的权力制衡

在慈善公益组织的治理结构中，其权力制衡一般由所有权、控制权、监督权以及管理权构成。厘清“四权”边界，明确各自权力，防范所有者缺位或越位，实现所有者与管理者分离，强化对管理者有效监督，是实现慈善公益组织内部治理能力现代化、提升其公信力的重要途径。为此，我们需要建立均衡有效的决策机制，理事会应该是一个公共利益的表达者，而不是一个公平秩序的表面协调者。［17］从法律上赋予理事会以代表权和具体的委托授权及责任，同时，在理事会内部，要加强理事会理事的专业化和诚信责任，以解决“董事不懂事”的问题。另外，慈善公益组织应着力提高监事会的法律地位，扩大其职权，完善关于监事会组成规则的规定和资格认证制度。此外，必须引入外部治理机制，借以消除“内部人控制”。

2.优化慈善信息公开“软实力”建设

“阳光是最好的防腐剂，灯光是最好的警察。”所以我们必须将信息公开作为我国慈善公益组织治理能力现代化建设尤其是公信力建设的主要着力点和落脚点。信息披露是慈善公益组织公信力建设的关键，完善以信息披露为核心的慈善信息公开化机制是慈善事业走向成熟的必然选择。当前，我国慈善信息披露领域缺乏统一的法规和制度设计，亟待出台相应的慈善信息公开或披露办法。首先，要明确慈善信息公开披露的主体。除了慈善公益组织，主管部门和第三方（慈善组织评估机构、行业自律组织）都应该是慈善信息公开的主体。其次，要明确慈善信息公开披露的内容。对慈善公益组织来说，信息披露的内容应包括财务信息和非财务信息。信息披露框架的主体应当是财务信息，非财务信息（组织概况、人事变动）的适度披露只能作为财务信息披露的有效补充。最后，应坚持年检制度、评估制度和财务监督管理制度，不断促使慈善组织履行信息披露义务，定期向社会公布善款筹集、管理、使用和效果等信息，自觉接受政府管理部门和社会各界监督。［18］

3.完善慈善公益组织发展的制度环境

慈善公益组织的发展离不开良好的制度环境，就目前中国的情况来看，需要在法律制度、管理制度、人才培养制度等方面着力，完善慈善公益组织发展的环境，创造提升公信力的良好平台。我国现有的一些关于慈善的法律法规比较笼统，不成体系，不具有长久的影响力和约束力。目前关于慈善的法律不多，主要有《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《基金会信息公布办法》、《救灾捐赠管理办法》、《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》、《企业所得税法》等。这些法律法规主要是从总体上规定了企业和个人在捐赠过程中的税收问题，至今没有一部完整的能够概括所有慈善事业发展过程中所需要的基本法，慈善事业的发展尚缺乏一个有力的法制环境，我国在慈善立法方面还有很大的发展空间，还需进一步完善法制建设。针对此种现状，建议采取如下措施：首先，应该尽早出台专门的慈善基本法及其相关法律法规，明确慈善组织、捐赠者、受赠者的权利和义务，规定慈善组织建立的程序、接受捐赠的条件，规定每个慈善组织的财务状况和开支明细要定期接受来自政府、舆论、公众和第三方机构（如会计事务所）的监督。其次，慈善法律体系建立之后，为保证法律法规的落实，国家和相关部门要制定具体的、可供操作的配套政策。两者结合起来才能为提高慈善公益组织的公信力、强化慈善公益组织内部治理提供坚实的法律基础。而政府则要找准自己的位置，简政放权，改变之前的双重管理体制，优化人力资源的合理配置，加强慈善公益组织治理能力现代化建设，推进慈善公益组织公信力建设，推动慈善公益组织发展的“春天”的到来。

4.建立多元化的慈善监督体系

要保证捐助者与其他利益相关主体的利益，树立慈善公益组织良好的社会形象，巩固其社会认可度和大众认同感，防止代理人的“逆向选择”和“败德行为”，最重要的一点在于建立自律、互律与他律相结合的有效的监督机制。而要建立一套完整的监督网，前提是必须要赋予慈善公益组织独立的法人资格，让慈善公益组织脱离其挂靠的业务主管部门，具备独立承担民事、刑事责任的能力。应理清政府和慈善公益组织的关系，实现政府与慈善公益组织的有机衔接与良性互动。政府应当抓大放小，依法治理，放松对慈善公益组织的行政干预，降低申请准入门槛，简化审批流程，提高审批效率，增强我国社会慈善公益事业的发展活力。

慈善监督体系应当由政府监督、第三方组织评估、社会监督（主要包括媒体和公众监督）组成。首先，政府的适当监督。政府可以按照相关法律的规定，审查慈善活动和慈善项目，将那些以慈善之名却行盈利之实的所谓“慈善活动”扼杀在初始状态；政府可以制定配套法规和政策，以确保慈善法可以落到实处。其次，第三方评估。培育发展第三方组织评估机制建设，制定评估规程和评估指标，及时发布评估结果。通过引入第三方评估进行监督，可以使公众更加直观地了解善款的使用情况，以及善款使用是否满足了捐赠者的意愿，是否达到了一定的预期效益。再次，社会监督。社会监督主要由媒体监督和公众监督组成。电视、新闻、网络等媒体可以引导舆论，不仅可以曝光一些运作不合法的慈善组织和行为，还可以进行慈善公益行为的正面宣传。如美国有一家“慈善导航”的网站，整合了全美国5500家慈善公益组织的相关信息，对这些数据进行公开披露、分析评估，每年度评出十个“最”的组织，宣传和激励了先进、成功的慈善公益组织，有效地发挥了新型媒体的作用。另外，社会监督也离不开公众的直接监督，民众有权力了解所捐款项的具体去向和用途，慈善公益组织应当提供必要的便利，使捐款的民众可以随时网络或者电话查到相关信息。将以上监督连成网络、形成体系，慈善公益组织的行为和活动便将受到有效的监督，同时也将在很大程度上消除民众对慈善公益活动的疑虑，慈善公益组织的公信力因此而得到明显的提升。［19］

慈善公益组织搭建了良好的回报社会的爱心平台，在倡导“人文关怀”、帮助弱势群体、醇化道德风尚、和谐人际关系上发挥着特殊的功能，其长足发展应得到高度重视。而慈善公益组织要取得长足的发展就必须进一步深化慈善公益体制改革和加强治理能力现代化建设，把提高慈善公益组织的公信力作为第一要务，不断完善慈善公益组织法律，注重组织自身建设，着力提高民众的道德修养，加强多元监督，提升公信力治理能力现代化建设，推动中国慈善公益事业又好又快发展。

［1］郝静涛.慈善事业公信力的研究［D］.西北大学，硕士学位论文，2012：12.

［2］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.11：3.

［3］陶希东.国家治理体系应包括五大基本内容［N］.学习时报，2013－12－30（006）.

［4］周秋光，曾桂林.中国慈善简史［M］.北京：人民出版社，2006.

［5］高小平.国家治理体系和治理能力现代化的实现路径［J］.中国行政管理，2014，（1）：9.

［6］辛美娜，任金秋 .我国慈善组织公信力问题探讨［D］.内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文，2008.

［7］李莉.中国公益基金会治理研究：基于国家与社会关系视角［M］.北京：中国社会科学出版社，2010.

［8］郭宇宽.“青基会事件”的教训和收获［J］.南风窗，2005，（11）：42－45.

［9］中国慈善白皮书：2001—2011中国慈善发展指数报告［M］.北京：北京师范大学出版社，2012：36.

［10］王付永.慈善事业要有玻璃做的口袋［N］.深圳特区报，2011－07－12（B09）.

［11］中民慈善捐助信息中心.2010年度中国慈善透明报告［R］.2010－12.

［12］陈东利.慈善组织的公信力危机与路径选择［J］.天府新论，2012，（1）：101－104.