试析社会转型时期城市少数民族流动人口的管理——以马鞍山为例 *

刘志玲

(中共马鞍山市委党校，安徽 马鞍山 243000)

中国是一个统一的多民族国家，有56 个民族，其中汉族为我国的主体民族，占总人口的多数，其他55 个民族由于人数较少，被习惯性称为少数民族，55 个少数民族在我国总体分布是呈现“小聚居，大散居”的特点，除了在一些民族自治地方集中居住外，各少数民族分散居住我国各个城市。随着当前我国社会经济的不断发展，越来越多少数民族人口出于种种原因，离开自己世居的城市，流动到较为发达的城市，据2009 年国家民委统计，当前我国城市中少数民族流动人口已经突破3000 万，这一数字是1990 年的10 倍，而且这一数据还在不断的增长。1990 年全国所有省、直辖市中55 个少数民族成份齐全的只有北京市，但到2000 年这一数据和十年前相比增加了十倍，到2010 年有50 个以上少数民族成份的省市自治区已上升到近30 个。少数民族流动到城市，丰富了民族文化，给城市补充了新鲜血液，但同时也给城市管理工作带来了压力。当前我国正处于社会转型时期，各种社会矛盾本就处于易激发的阶段，而少数民族由于其民族性、宗教性、敏感性，更是各方的焦点。因此如何做好少数民族流动人口的管理工作成为当前城市管理中所面临的一个难题。本文试以马鞍山为例，探讨在当前社会转型过程中少数民族流动人口的管理。

一、马鞍山市少数民族流动人口的现状

(一)概念的界定

有必要界定下关键概念——少数民族流动人口。少数民族流动人口是流动人口中的特殊部分，因为其民族性、宗教性而明显区分于一般流动人口概念。本文将少数民族流动人口界定为现居住在城市但是又未取得城市户籍的少数民族人员。他有别于城市世居少数民族和城市新进少数民族，世居少数民族一般是指在新中国成立以前历史形成的，在城市中已经形成了人口国民或聚居区域的少数民族，新进少数民族一般是指新中国成立后，处于国家社会主义建设的需要，以工作、求学、经商或通过政府有计划招聘等形式进入城市并具备城市户籍的少数民族。

(二)马鞍山市少数民族流动人口概况

马鞍山市是一座少数民族散杂居城市，隶属安徽省，人口约为230 万人。根据市民委的统计资料显示，在2012年，马鞍山市常住人口中有少数民族1 万9 千余万人，其中回族占了半数以上。涉及43 个少数民族(其中1 个国家未认定的少数民族成分)，截止2013 年11 月份，马鞍山市有流动少数民族人口3 980 人，涉及37 个少数民族成份。从流出地看，大多来自青海、甘肃、新疆、云南、贵州、湖南、广西等地，涉及回、维吾尔、苗、藏、朝鲜等少数民族;还有一些人员主要是回族，来自安徽省北方城市。人数增长较快，迁移的速度也明显加快，流入人数由2011 年的1 500 多人增加到2013 年的4 000 人。大多数人口处于15－35 岁这个年龄段，年轻化、教育层次低，多数只有小学、初中学历，有的甚至是文盲，同时不会汉语，存在语言交流问题。

(三)马鞍山市少数民族流动人口的就业状况

马鞍山市的少数民族流动人口的就业大致有三种类型:(1)普通就业型。一部分人员从事一些劳动密集型体力劳动。如来自四川凉山彝族自治州的彝族流动人员大多结伴在建筑工地、搬家公司等劳动密集型企业从事体力劳动。(2)民族特色型。如回族人员以开办清真拉面馆为主，主要来自于青海省西宁市化隆回族自治县和甘肃省临夏回族自治州;而维吾尔族人员经营牛羊肉烧烤、葡萄干等民族特色行业，他们大多来自新疆和田地区;藏族流动商贩大多贩卖药材、藏刀、饰品等，基本上来自四川省阿坝州黑水县;(3)盲目流动型。除去前两种就业类型，还有一小部分少数民族流动人员基于某些原因如年龄较小、教育程度偏低、技能偏低或无技能等不能或不愿就业，他们处于无业状态或是无固定职业状态，这部分人一般没有固定住所，流动显得更为随意。

(四)马鞍山市少数民族人口管理现状

在少数民族流动人口管理上，马鞍山市各级党委、政府立足以服务促管理，主要从以下几个方面探索建立新的工作机制:

1.建立工作网络。市民族宗教工作领导小组出台《关于加强流动少数民族人员服务管理工作的实施意见》，明确各县区、新区、开发园区和有关部门职责，严格实行“谁主管，谁负责”的工作责任制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。健全县(区)、乡镇(街道)、社区(村)三级民族工作网络，做到层层有人抓有人管。以创建“民族团结进步示范社区”为抓手，推进城市民族工作进社区，主动关心流动少数民族人员在生活、就业、就医、就学等方面的需求。

2.加大服务力度。建立完善重大节日慰问看望制度、流动少数民族人员法律援助工作制度、重点人员走访联系制度和流动少数民族人员教育培训制度，发动成员单位共同关注流动少数民族人员服务管理工作。市、县(区)民族事务部门每年定期举办外来流动少数民族人员培训班，为他们宣传讲解有关城市管理规定和工商、税务政策，并尽可能帮助他们解决经商、务工、就医、子女入学等方面的困难和问题;同时设立少数民族劳动就业和权益保障一站式服务窗口，发放《少数民族服务指南》，为流动少数民族人员提供政策咨询、法律援助、民生信息等服务。提供法律服务，建成全省首个少数民族法律服务点，开通少数民族法律服务热线，为少数民族群众开辟法律援助绿色通道。

3.加强地区协作。主动与流动少数民族人员量大的四川阿坝自治州、凉山彝族自治州等地民族事务部门建立联系，加强合作，共同处理涉及流动少数民族人员的突发事件。与新疆和田地区皮山县政府签订对口共建和谐民族关系协议，建立共管协作机制，从源头抓好流动少数民族服务管理工作。

二、目前少数民族流动人口管理中存在的两种倾向

(一)重政策，轻法律

1.政策的优先

我国计划经济时期重政策、轻法律的行政手段时至今日仍然不同程度的存在于各个地方。长期的法制积弱，加上民族问题具有复杂性、敏感性等特点，使得在少数民族流动人口管理上地方政府多制定相关政策措施来进行管理，以地方性政策为指导，这些政策大多时候是站在城市居民的角度考虑问题，一定程度上忽视了少数民族流动人口的权益，同时一些地方的政策措施存在与国家的少数民族流动人口有关的法律法规相抵触的问题。在当前的政治体制下，这些以文件形式下发的各种政策，其落实情况往往比法律更为彻底，优先级还高于法律。就管理手段而言，法律、政策、道德、舆论等都能发挥作用，每个手段的作用都不可替代，但是，只有法律是较为全面的，具有稳定性和强制力，法制社会强调优先适用法律手段的重要性，强调的是法律在各种社会规范中具有最高的权威，重要社会秩序的确立主要应当依靠法律。法律高于权力。即使是社会最高统治者也要以法律作为最高行为准则。在管理上政策长期优先，从长远角度看，这显然不利于少数民族流动人口的合理管理，不利于依法治国，也不利于民族团结的大局。

2.上位法的缺失

依法治国，各项工作讲究的是有法可依，但是在相关的少数民族流动人口得管理上的法律法规显的较为薄弱。我国关于少数民族法制建设尚不完善，其中少数民族流动人口的法律法规体系尚未建立，在少数民族流动人口管理方面，没有统一的全国性法律，国家性的法律法规中涉及到少数民族流动人口管理的还是1993 年的我国城市民族工作第一部行政法规《城市民族工作条例》，其中的第十六条的规定，这条对少数民族流动人口的权益保护做出了规定，但是没有明确执行主体，规定也过于抽象，比如提供怎样的便利条件，予以哪方面的支持都没有具体的内容，可操作性不强，且这一条例出台二十余年，当前的社会环境和民族工作内容已经发生较大变化，原有的条例已经不能适应新形势的要求，许多内容规定，需要进行修订，另外它只是一部行政法规，法的层次太低，无法满足在处理少数民族流动管理方面的需求。所以关于少数民族流动人口管理的法律是缺乏的，面临着无法可依的尴尬，权威法律法规的缺少使得在实际工作中，往往是出现了一些问题，却没有法律依据，民族工作者不知道怎么处理。关于少数民族流动人口管理的上位法的缺失也一定程度上导致了相关部门在处理相关的事务只能依据地方性的政策，协调程度差，处理依据不统一，管理上易出现混乱，不利于问题的解决。

(二)重防范，轻服务

由于少数民族流动人口的敏感性、宗教性、民族性，涉及到民族关系和民族团结等问题，一些部门和干部在对待少数民族流动人口上面，存在“不敢管、不愿管、不会管”的心态，对少数民族流动人口的关注以不出问题为原则，以维护稳定为工作重心和基本要求，所采取的措施多注重控制防范，主要防止出现一些群体性事件，加上少数民族流动人口的构成复杂、宗教信仰不同、文化习俗不同、流动性强，触发他们发生群体性事件的敏感点比较多，为了防止出现群体性事件，以人口登记、出租房信息登记的方式对他们进行管理比较多，这种管理更多是将他们看做不稳定因素。相关职能部门长期把工作重点放在防范管理而非服务上，服务也仅仅限于少数民族流动人口主动求助，鲜少主动联系服务少数民族流动人口，更不用说深入少数民族内部去倾听他们的需求。这种被动防范型的管理不利于流动人口接受并遵守社会规范及法律，已经不能适应当前少数民族流动人口的发展趋势。

城乡二元体制对我国的长远影响，户籍壁垒的长期存在，使得现有的社会保障制度和社会福利制度只有城市户籍人口能享受到，而少数民族流动人口是享受不到这方面的社会福利。少数民族流动人口在经济、文化、生活、教育、求职等方面面临诸多不便。有限的公共服务资源总是优先流到具有城市户籍的居民手上。少数民族流动人口的公共服务方面就存在空缺，如他们的子女教育、就业培训、医疗养老等。对于少数民族流动人口的管理应注重服务性管理，以服务促管理，以服务加强管理。

三、建议

(一)健全相关法律法规

新中国成立几十年来，我国的民族法制建设已经取得了很大的进步，在维护社会稳定、促进各民族团结奋斗、共同繁荣发展方面提供了重要的法律保障。随着当前少数民族流动人口的增多，他们对城市的发展贡献了自己的力量，但是却由于制度的原因游离在城市边缘，加上需要保持本民族的独特风俗习惯和宗教信仰，比一般的流动人口面临更多的压力，要从法律层面保护其权益。民族关系的一项重要内容就是要进行少数民族流动人口管理的法律法规建设，这样才能把少数民族流动人口的管理纳入法制化、规范化轨道，这需要完善相关法律法规。目前关于少数民族流动人口管理的上位法缺失，已经妨碍了依法管理的发展。当前流动人口的合法权益需要立法保障，国家应当在合适的时机制定相关上位法，以此来维护少数民族流动人口合法权益。像《城市民族工作条例》已经不能满足当前民族工作的现状需要，对于这部法律的修订已经是迫在眉睫。另外还需制定其他相关法律，比如《城市少数民族权益保障法》、《少数民族流动人口权益保障法》等来专门调整城市民族关系，来明确少数民族流动人口的管理机构、合法权益、相应义务等内容，规范相关部门违规后的处罚办法。

(二)职能部门方面

1.加大民族政策宣传

民族平等、民族团结是我国的民族政策，是我国处理民族关系的一个基本原则。在全社会，要强化民族平等意识，倡导社会民族团结大环境。56 个民族共同构成了中华民族，国家和社会的发展是各族人民共同推进的，要使人们认识并尊重每个民族的不同文化习俗和宗教信仰。在具体的做法上，除了在媒体上进行相应的宣传，还可以在各类学校开设民族政策课程，比如马鞍山市网络大学在几年前就将“民族理论与民族政策”这门课程作为开放教育某些专业的公共课程，以此在成人学员中普及民族基本知识，宣传党的民族政策。机关单位也可以不定期的举办民族政策的讲座，以此强化工作人员民族知识。

2.加强部门协作

对于少数民族流动人口的管理涉及到城市民宗部门和其他相关职能部门。城市民宗部门是跟少数民族关系最密切的部门，一般来说是少数民族最为信赖的部门，也是城市民族工作的主要部门，主要负责办理或监督办理少数民族权益保障事宜，协调处理民族关系的重要问题等职能，不过，民宗部门负责的职能主要是协调管理服务，比如，民宗部门没有行政执法权，在少数民族流动人口的管理问题上需要其他部门的协助，其他的一些部门与少数民族流动人口也关系密切，如公安、教育、城管等部门。在各部门之间建立协作机制，合理分配工作职责，来提高管理的效率。

(三)社区方面

城市管理向社区转移是社会发展的必然走向。社区是城市的基本细胞，要将防范型管理转为服务型的管理模式，社区是一个重要的载体，要以社区为平台。在生活中、工作中对少数民族流动人口提供更多更好的帮助。首先社区应掌握本社区的少数民族流动人口的基本资料，建好档案，同时定期核对，及时更新数据。可通过调查的方法掌握本辖区的少数民族流动人口，将档案分门归类，比如可分工作、生活两大类，还可以社区为依托建立一站式服务中心，为少数民族流动人口提供就业、子女教育、治安、法律维权等生活服务。其次，增强社区中少数民族流动人口的社区认同感。可以让热心社区的少数民族参加社区管理。培养社区归属感。让少数民族参与社区的民主选举、民主监督、民主决策等行为。在这方面也需要社区工作者付出更多的精力，保持与少数民族流动人口的联系，以专业素养和关爱的态度取代他们的信任，向他们宣传相关政策，拓宽社区参与渠道，使他们能参与社区的相关活动。

［1］国家民委研究室.民族工作参考资料(内部资料)［Z］.2009.219.

［2］国家民委研究室. 民族工作参考资料(内部资料)［Z］2009.252.

［3］华彦龙.关于城市少数民族人口流动问题的思考［J］.中州统战，2003，(10).

［4］舒扬.现代城市法治研究［M］.北京:人民出版社，2008.56.