对郑州新郑综合保税区管理问题的思考

刘院丽

(郑州华信学院 商学院，河南 郑州 451100)

对郑州新郑综合保税区管理问题的思考

刘院丽

(郑州华信学院 商学院，河南 郑州 451100)

中国保税区作为促进经济发展的重要经济形式，在政府管理中存在的一些问题，阻碍了保税区功能效应的积极发挥。因此，河南省政府应通过健全保税区法律体系、明确功能定位、与城市功能建设协调发展、发展高新技术产业、向自由贸易区转型等措施，为郑州新郑综合保税区更好地发挥经济发展的桥头堡作用创造条件。

综合保税区；自由贸易区；管理

2011年11月4日，座落于河南省郑州市的郑州新郑综合保税区(下文简称“综保区”)正式封关运行，它的设立在我国的中部地区居于首位。它像一座桥梁一样，从此将河南连接到了世界，意味着河南已经有能力承接世界知名企业和跨国公司，这终将成为河南对外开放史上的标志性事件。如果郑州新郑综保区能够全部实现理论上的九大功能，那么它将对河南经济发展产生不可估量的促进作用。

一、关于中国保税区的性质

我国保税区是在吸取了世界上各自由区的成功管理经验，并结合我国的国情又有所创新的基础上发展而来的。所以，它在性质上既有世界上各自由区的特征，又是我国对外开放、积聚投资、实行投资贸易便利的特殊区域。

首先，它是自由区。国际上的重要规则《京都公约》对自由区的定义是：“自由区系指缔约方境内的一部分进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外。”[1]由此看来，保税区作为我国境内的一个经济区，其货物及货物的进出仍处于海关的监管之下，仅在进口税费上视为“境内关外”。

其次，中国保税区与国外自由贸易区的性质又完全不同。最早的1994年天津会议，定义了它的性质——“保税”。而有关税务方面的管理实际上是属于海关的管理范畴，所以，从这一点上来看，它既不是经济技术开发区，更不是经济特区。之后的《保税区海关监管办法》也明确规定了它与国外自由贸易区的根本区别。之后，随着一个个保税区的设立，区域的地方政府也希望保税区作为一个吸引投资、聚集企业的开放区，从而在带动本区域经济增长上发挥作用，但它实质上和自由贸易区还是有本质区别的。

二、我国保税区管理中存在的一些问题

近年来，尽管我国保税区在发展过程中已经形成了一套完整的管理体制体系，还在一些探索性的尝试上，如机构设置、功能结构以及管理模式等方面取得了积极的效果，但是，由于当初的定位、设想和后来的实践并非完全一致，部分阻碍了保税区功能效应的积极发挥，导致在管理中仍然面临诸多问题。

(一)立法滞后，保税区发展缺乏制度保障

世界自由贸易区成功运作的通例在制度上体现为“先立法，后设区”[2]。但由于我国历史背景条件的特殊性，我国保税区的发展历程没有能够按照世界常规的发展去实现，而只能是一边实践一边根据实践过程中出现的问题颁布一些规章和法规，还都只是地方性的，根本没有统一的法律规范。正是在这种缺乏统一指导的情况下，各部门只从本部门的利益出发，根据自己对保税区的理解，自行制订相应的专业性单项法规。由此可见，缺乏统一法规的保税区必然由于各种法规和管理细则的不统一而导致诸多问题和矛盾，从而妨碍了它的健康发展，更阻碍了它促进整个地区经济发展这一积极作用的发挥。

(二)定位模糊，保税区功能缺乏独特性

“仓储、转口贸易和简单的加工装配”是我国保税区初建时的功能定位，但是在实践过程中，各区都不约而同地将其主要功能用来发展出口加工和进出口贸易，导致它在很大程度上与经济技术开发区和出口加工区等的功能重叠，没有能够凸显出自身的独特性。所以，我国的保税区早已名不副实，它虽然名为“保税”，但在实际上早已大大超出了“保税”这一功能而发展为全方位的自由贸易。而同时各区又没有形成一个明确的定位，一直以来，它的发展方向是紊乱的。

(三)政府职能部门对保税区的多头管理问题

从世界各国的实践来看，自由贸易区的管理通过国家中央机构进行专门管理，具有较高的权威性。而反观我国的保税区，长期以来并没有明确统一、自上而下的宏观管辖机构，在政府管理体制上一直存在着包括中央、地方、保税区等多级管理系统[3]。在中央管理层面上，保税区由原国务院特区办负责，但实际上它对有关保税区的许多问题都没有进行明确的规定；在地方管理层面上，由于地方政府只着眼于地方的局部利益，而缺乏对保税区进行战略性、整体性的规划；在保税区管委会层面上，其仅仅只是母城区政府的“派出机构”。由此，保税区在管理中一方面缺乏效率，另一方面上级在管理决策时脱离实际，这都制约了保税区的发展。

三、关于郑州新郑综合保税区管理问题的思考

(一)健全保税区法律体系，促进全国统一立法

保税区法律体系是否健全与外国投资者是否会投资于此有密切相关的联系。因为每一个投资者考虑的经营条件首先是投资风险和投资环境，如政策是否稳定、经济因素、基础设施条件等，而这些都需要有健全而统一的法律法规的保障[4]。对比国外相对成熟的保税区的立法体系，我国的立法层次偏低且缺乏全国统一的法律体系和规范，各地保税区出台的地方性法规又各自为政，在很大程度上阻碍了保税区的整体发展。我国对保税区的立法层次仅仅停留在部门规章或地方性法规，而没有国家层次上的统一立法。因此，为了国家的全局和长远利益，应该尽快制定规范全国保税区的法律法规，保证保税区功能和作用的发挥。在立法原则上，应坚持统一规范与实用相结合，既能突出各区域特色，又能做到统一有序的管理。

(二)明确功能定位，突出特色产业和特色功能

我国几个综合优势比较显著的保税区，如上海外高桥、深圳福田和大连等，虽然四大功能比较齐全，但仍然各具特色。所以，郑州综保区要想成为拉动河南经济发展的主要动力，无疑应当根据本地的优势避免同质化竞争。与其他保税区相比，郑州综保区最大的优势就是交通便利，使得物流成本能够大大降低。

第一，郑州铁路枢纽。郑州处于中原腹地，铁路纵横交错，客货运大小车站相连，是中国十大交通枢纽之一。此外，它是京广铁路、陇海铁路两大铁路大动脉和京港高铁(世界最长的高铁线路)、徐兰高铁两大时速350公里及以上高铁交通大动脉的交会点，是沟通南北、连贯东西的交通要冲，居于全国路网中心的重要位置上，素有中国铁路心脏之称，具有重要的战略地位。同时，它地处新亚欧大陆桥干线，能够进行国际联合运输。一般情况下，它比海上运输运费节省20～25%，而时间缩短一个月左右，综合物流成本大幅下降。

第二，郑州新郑国际机场。就航空物流而言，内陆和沿海成本差距不大。2008年，郑州机场被国家民航局确定为全国八大区域性枢纽，是国内干线运输机场和国家一类航空口岸。2012年，全年货运量突破15万吨，货运增长速度达到44.88%，在全国千万级机场中位居第一。2011年11月，国家发改委批准郑州新郑国际机场二期扩建工程。本期工程按满足2020年旅客吞吐量2 900万人次、货邮吞吐量50万吨的目标设计，扩建完工后有望成为国内一流的大型国际性门户枢纽机场。

(三)保税区应与城市功能建设协调发展，实现产城一体化

世界上保税区建设的发展历程告诉我们，综保区的规划和建设必须和城市的发展高度结合。这一方面是保税区加工的性质所决定的，另一方面考虑到对地方税收的影响。内陆地区加工贸易发展的成功经验告诉我们，变“两头在外”为“一头在内，一头在外”是内陆地区开展加工贸易的必然出路。由此，郑州新郑综保区如果想达到发展加工贸易模式的目的，就必须在区外划出一定的面积用来积聚配套产业和服务设施。另外，由于综保区是海关特殊监管区，其大部分税收政策，如入区保税、出口免税、出区内销税收上缴国库等措施，虽然便利了国家和企业，但地方获得的利益却微乎其微。如果忽视这一点的话，综保区的持续发展就会遇到很大问题。而实现产城一体化能充分发挥综保区的积聚效应，实现区内区外上下游产业配套、保税和非保税工业互补发展、国家和地方利益均享等，从而能够有效地保证综保区的可持续发展。

(四)进一步加快国际、国内产业转移，发展高新技术产业

在保税区内发展高新技术产业，就要营造适宜它发展的环境，制定有利于它发展的政策，有选择性地引进尽可能多的高新技术产业，最终的目标是区内引进并留住高新技术及其企业，并使其得以成长和发展。郑州在设立综保区的过程中，采用的是“引凤筑巢”的做法，即先吸引国际电子信息产业代工巨头富士康进驻，然后再利用这一点积极争取国家的政策支持，即设立中部首个综保区服务于进驻的产业巨头。同时，保税功能破除了关税壁垒，使河南的人力成本优势得以充分发挥。如富士康集团在综保区投资建设富士康郑州科技园，开展包括IT产品及LED光电产品的生产及研发等业务。2011年，手机整机产量约2 100万部，出口额70亿美元；2012年，手机整机产量超过9 200万部，出口额达200亿美元。借助富士康科技园项目的龙头带动作用，综保区延伸和强化电子信息产业链，加快形成电子信息产业集群，打造中西部地区重要的消费电子生产基地。随着综保区的进一步发展，相关配套产业和上下游厂商的进驻，还可招进各类企业800～1 000家，以富士康项目及其配套产业为重点，打造中西部电子信息产业基地。2009到2012年的3年内，保税区引进重大项目220个，总投资786亿元。这样，在全面提升河南对外开放的质量和水平的同时，也吸引了国际上一些知名的物流企业如UPS、中外运、空桥货运等。郑州新郑综保区通过加快产业升级和技术创新，大幅度扩大了我省对外贸易规模，提升了郑州对中部地区的辐射带动力。

(五)政府部门应当积极推动保税区向自由贸易区转型

我国保税区经历了将近20年的摸索，已经形成了一定的规模，明确了目标，走出了以天津会议为导向的全国统一模式，转而向因地制宜的功能开发模式发展[5]。国家设立保税区的目的，是为了进一步扩大对外开放，促进货物流通，服务对外贸易，加强国际经济合作，使之成为开放型经济新的增长点。然而，我国加入世贸组织后，保税区原有的政策优势日益弱化，主要表现在：随着外贸经营权的放开，保税区政策优势弱化；随着关税的逐步下调，保税区保税的优势弱化；出口加工区最近几年得到迅速发展，使保税区出口加工优势弱化。随着世界经济一体化的继续深入，我国保税区进一步扩大开放，自由贸易区也成为世界经济发展的主流，保税区向自由贸易转型成为各保税区走出困惑、解决问题、发挥聚集扩散功能、带动区域经济发展的唯一途径。因此，郑州新郑综合保税区虽然设立时间不长，但应该注意到各地保税区的转型动向，应以规范和完善保税功能为基础，追求差异化发展为目标，探索出一条具有郑州特色的保税区域发展道路，占据全国保税区域体制创新和扩大开放的制高点。

[1] 厉力．保税区政策研究发展综述[J]．市场周刊，2013(3)．

[2] 赵韬．我国保税区转型管理体制与绩效评价分析[J]．中国证券期货，2011(8)．

[3] 詹其柽．充分发挥我国保税区优势若干问题探索[J]．港澳经济，1996(10)．

[4] 李友华．我国保税区管理体制改革目标模式分析[J]．烟台大学学报(哲学社会科学版)，2006(1)．

[5] 罗丙志．对我国保税区政府管理的一些思考[J]．经贸论坛，2001(2)．

(责任编辑：王菊芹)

ReflectionsonXinzhengComprehensiveTax-ExemptTradeZoneManagementIssues

LIU Yuan-li

(DepartmentofBusiness,ZhengzhouHuaxinCollege,Zhengzhou451100,China)

As an important economic form,China's Bonded Zone does play an important role in promoting economic development, but some of the problems existing in government management have hindered it to exert its full functional effects.Therefore,in order to make Zhengzhou Xinzheng Comprehensive Bonded Zone better play the role of economic development bridgehead,Henan provincial government should take a series of measures including to adopt a sound legal system, define functional positioning, coordinate with urban functions development, develop high-tech industries, the transition to a free trade zone and others, to create favorable conditions for Zhengzhou Xinzheng Comprehensive Bonded Zone development.

comprehensive tax-exempt trade zone; free trade zone; management issues

2014-03-21

2013年度河南省政府决策研究招标课题《郑州新郑综合保税区管理模式研究》(2013B343)阶段性研究成果

刘院丽(1980—)，女，河南新乡人，郑州华信学院商学院讲师，经济师，硕士，研究方向为经济管理。

F124

： A

： 1008—4444(2014)05—0029—03