广东省海洋捕捞业可持续发展研究

2014-03-31闫玉科

河北经贸大学学报(综合版) 2014年1期

闫玉科

（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江 524088）

一、问题提出

近些年来，广东省海洋捕捞业发展面临着众多强有力的制约因素，南海沿岸渔场渔业资源日趋枯竭，生产资料价格逐年快速上涨，生产成本持续上升，致使广东省71.84万捕捞渔民收入持续下降，扩大再生产步履维艰。在2008年以“南海沿海捕捞渔民基本问题研究”为题进行专题调研的基础上，2011年我们以“广东海洋捕捞渔民增收问题研究”为题进行了跟踪调研。跟踪调研采取了典型调查与分层随机抽样相结合的方法。调查工作分为两阶段，第一个阶段，在认真分析2008年专题调研样本村、样本户的代表性和有效性的基础上，我们选取了广东省湛江、茂名、阳江、江门、珠海、惠州、揭阳、汕尾、汕头和潮州10个沿海渔业大市18个县（或市、区）21个镇（或街道办）中23个捕捞渔民集中的渔委会（或村委会、渔业联社）作为样本村；第二个阶段，我们考虑捕捞作业类型、渔船功率、有无渔船等因素，依据分层随机抽样原则在选取的样本村中抽取捕捞户，具体资料收集采用问卷法中的结构式访谈法，共发放问卷210份，回收问卷190份，其中有效问卷173份，有效率达到91.05%。由于样本表数据量比较大，开发了Excel专用软件，在Excel表格中设置了数据有效性检验；录入工作完成后通过列表法、图象法等方法找出异常数据，并重新用原始表进行核对；汇总数据后采用算术平均法和加权平均法对一手数据进行了深入分析。在分析制约广东省海洋捕捞业发展的主客观因素后，提出了以制度创新为突破口，标本兼治的实现其可持续发展的对策及政策建议。

二、广东省海洋捕捞业可持续发展的制约因素

近年来，广东省沿岸和近海渔场捕捞强度居高不下，捕捞作业分布不合理，捕捞技术滞后，渔船陈旧、装备落后，“三无”和“三证不齐”渔船大量存在，非法造船和违规作业屡禁不止，渔业安全事故时有发生，从业人员素质低、老龄化严重，捕捞业发展后继乏人；远洋渔业发展缓慢，总体呈现萎缩下滑趋势。

（一）大多数捕捞渔船是木质船，功率偏小，无法到南海中南部渔场作业

根据调查结果来看，94.22%样本户有捕捞渔船，户均1.20艘船，船均118.58千瓦；5.78%样本户没有捕捞渔船，在捕捞渔船上务工。捕捞渔民样本户中，捕捞渔船功率在44千瓦以下户数所占的比例为41.45%，尤其是功率在11千瓦以下户数所占的比例高达21.76%，这部分渔船只能在沿岸渔场作业；样本户中捕捞渔船功率为45千瓦～440千瓦的户数所占比例为54.92%，超过441千瓦户数所占的比例仅为3.63%。按照农业部规定赴12°N以南的南海中南部海域从事渔业生产，必须申领《南沙专项捕捞许可证》，采用刺钓、笼捕作业的渔船，主机功率应在88.2千瓦以上，其他作业方式渔船主机功率应在220千瓦以上。调查样本户中达到上述标准的渔船共有42条，仅占样本户渔船总量的21.76%。因此，样本户将近4/5的渔船只能在南海沿岸和近海渔场作业，而近海渔业资源又严重衰退，导致广东省海洋捕捞业发展难以持续。

（二）浅海区渔业资源持续衰退，1999年后渔获物数量减少、质量变差

随着广东省沿海经济的快速发展，工业化和城镇化程度的提高，排海污染物也逐年增多，使南海沿岸海域环境逐年变差，破坏了沿岸渔业资源繁衍生息的环境。1981—1999年广东省海洋捕捞量连续19年的高速增长，使沿岸渔场渔业资源持续衰退，18.93%的样本户认为近三年捕捞渔获物资源迅速减少，72.19%的样本户认为近三年渔获物资源逐年减少。沿岸渔场渔业资源逐年减少表现在：一是渔船单产大幅度下降。据资源监测船调查分析，在万山群岛海域，1982年围网船（79千瓦）最高网产池鱼、鲐鱼、沙丁鱼20吨，2000年围网船（221千瓦）最高网产只有3吨；在台山沿海，1982年拖网船（184千瓦）最高网产梅童鱼、马鲚15吨，2000年相同马力渔船最高网产仅1.5吨；潮阳市拖网船（294千瓦）1990年平均时产108千克，1998年平均时产仅为29千克，下降了73%。二是渔获物中优质鱼比例明显减少，如马鲛、大黄鱼、白鲳、海鲶、梅童鱼、黄鲫、凤鲚、门鳝、鳓鱼、鲨鱼等品种，现已未能形成渔汛，有的甚至濒临灭绝。三是捕捞对象小型化。渔民普遍反映，渔获个体明显偏小，质量差，下杂鱼比例高达70%～80%[1]。

（三）捕捞成本快速提高，纯收入逐年下降

海洋捕捞的柴油费用占捕捞生产成本的60%～70%[2]。我国柴油价格从2008年年初的5470元/吨上升到2011年7月初的8 130元/吨，上涨率达到了48.63%。2008年捕捞渔民样本户购买柴油费占产值的比例为36.68%，2009年的比例为41.60%，2010年的比例为50.12%。2008年捕捞渔民样本户领取的柴油补贴占当年购买柴油费用的比例为33.77%，2009年的比例为39.59%，2010年的比例为41.30%。2010年、2009年、2008年捕捞渔民样本户人均年纯收入均值分别为12 148.44元、12 495.44元和12 773.73元，2010年的捕捞渔民样本户人均纯收入均值仅为2009年同一指标的97.22%，2009年仅为2008年同一指标的97.82%。广东省海洋捕捞成本在逐年显著增加的同时，渔民生产和生活费用负担也在逐年加重，导致广东省海洋捕捞渔民人均纯收入逐年下降。

（四）捕捞业组织化程度低，产业化经营待发育

在捕捞渔民样本户中，75.78%捕捞渔船为“家庭所有”，19.88%捕捞渔船为“合伙所有”。74.84%样本户的捕捞生产方式选择了“家庭分散经营”。36.14%样本户捕捞渔获物销售方式为“自行销售”，63.86%样本户捕捞渔获物销售方式为“交个体渔贩”。47.62%样本户的捕捞生产资料主要来源是“本镇的经销商”，19.05%样本户的捕捞生产资料主要来源是“送货上码头的经销商”，39.33%样本户的捕捞生产资料主要来源是“其他经销商”。66.67%样本户所在的样本村没有捕捞渔民专业合作经济组织，85.34%的样本户没有参加捕捞渔民专业合作经济组织，70.21%样本户认为已建立的捕捞渔民专业合作经济没有明显成效。目前，广东省水海产品加工还普遍存在“三低”“三少”现象，即产品附加值低、技术含量低、市场占有率低和水产品名牌少、名优品种少、龙头企业少。大多数海产品仍停留在腌制、晒干、烘烤切片等简单加工状态，企业规模小，成品档次低，难以带动当地海洋捕捞及相关产业发展，致使水产品价格一跌再跌，特别是每年休渔开捕后，渔区经常出现“卖鱼难、鱼贱伤渔”的现象，严重制约着渔民增收[1]。

（五）捕捞业基础设施落后，难以支撑捕捞业可持续发展

调查结果显示，17.54%样本户未用上自来水，8.33%样本户所在的自然渔村至今没有硬底路，20.83%样本户的家到渔港没有柏油（或水泥）路，10.23%样本户所在的自然渔村至今没有硬底路通向乡镇。广东省渔港建设严重滞后。一是合格数量少。广东省有一类渔港21个（国家中心渔港10个，国家一级渔港11个），二类渔港29个（含渔船避风塘5个），三类渔港50个，其他渔港35个。平均195.90公里海岸线上仅有一个一级以上渔港。二是设施条件差。1994年列入广东省渔港建设议案整治计划的只有56个，还有79处渔港未被纳入整治改造范围。即使是列入广东省渔港建设议案整治范围的渔港，也是根据当时的渔港现状和渔业生产发展水平进行规划和建设的，受当时资金的限制，规模和档次较低，只能解决渔船的停泊。目前，大多数渔港避风设施欠缺，港池及掩护水域面积偏小，码头设施陈旧老化，渔船用物资补给、渔获物交易及加工等配套设施普遍不完善。尤其是缺乏必要的防浪堤和码头泊位，每到伏季休渔和台风季节，渔港内异常拥挤，船舶相连成片，挤占了应急疏导航道，极易发生火灾、碰撞等事故。

（六）渔民文化程度低，教育培训工作亟待加强

在样本户满16周岁的渔民中，56.90%渔民的文化程度为小学及以下，尤其是超过1/5渔民的文化程度为文盲。在样本村未满16周岁的渔民中，正在接受九年制义务教育的渔民比例仅为85.06%，尤其是6.53%的渔民从未接受过九年制义务教育。61.27%样本户从来没有接受过任何培训，仅有19.53%的渔民接受了转产转业培训，导致广东省从2002年实施的海洋捕捞渔民转产转业工程没有达到预期的目标。在接受过转产转业培训的样本户中，54.46%样本户接受了养殖技术培训。75.26%样本户家庭渔民最愿意接受“捕捞技术”培训，32.99%样本户家庭渔民最愿意接受“养殖技术”培训，25.77%样本户家庭渔民最愿意接受“转产转业技能”培训。

（七）渔区现代金融业欠发达，渔民金融组织缺乏

在捕捞渔民样本户中，13.86%样本户“急需”贷（借）款，63.86%样本户“需要”贷（借）款，以上两者合计高达77.72%。而30.06%样本户“很难”贷（借）到款，35.96%样本户“较难”贷（借）到款，以上两者合计高达66.02%。51.92%样本户获得贷（借）款的主要途径是“直系亲属”，41.67%样本户获得贷（借）款的主要途径是“信用社”，6.41%样本户获得贷（借）款的主要途径是“其他途径”。可见传统的借贷方式在广东省海洋捕捞渔民样本村占有极其重要的地位，现代金融业欠发达，渔民金融组织缺乏，广东省海洋捕捞渔民造大船闯深海的梦难圆。

三、广东省海洋捕捞业可持续发展对策及政策建议

（一）创新贷款担保模式，推广财政补贴造钢质大船制度，促使捕捞业走向深海

海洋捕捞业生产投入大，风险高，融资难一直是其走向深海渔场的瓶颈。广东省电白县用《渔业船网工具指标批准书》和新造船作为抵押贷款模式和海南省乐东县“补贴首付+渔船抵押贷款”模式实现了捕捞渔民开大船去深海捕捞的梦想。广东省应进一步深化金融体制改革，为捕捞渔民新造深海捕捞船、购置现代探渔等设备创造条件。一是积极推进国有商业银行进镇设点，积极鼓励民营资金组建、设立中小商业银行和渔村金融合作互助组织。二是积极引导各部门出资成立以镇为基础、各级财政适当补助的渔村贷款担保基金，从根本上解决渔民贷款抵押难问题。三是实施金融创新工程，全面开展渔船、渔村住房抵押贷款业务，积极探索信用贷款、农户联保贷款和住房按揭贷款等业务。

由于广东省海洋捕捞渔民的绝大部分收入来源为渔获物销售收入，2006年以来沿岸渔场渔业资源日趋枯竭，近海渔场渔业资源逐年衰退，通过实施财政补贴政策激励渔民购买、建造钢质大功率渔船到外海渔场作业就成为实现海洋捕捞业可持续发展的首要对策。2008年以来海南省及其海南各地政府实施购买、建造大船补贴或无息贷款等优惠政策，在实现调整捕捞结构、渔民增收和可持续发展方面起到了“四两拨千斤”的作用。据测算，新建1艘百吨渔船投入生产，年捕捞产量可增加200吨，年产值增加100万元，提供10人以上就业机会，经济效益和社会效益较为显著[3]。目前，广东省政府以及除江门市以外的二十个地级市均没有出台“扶持渔民建造大功率钢质海洋捕捞生产渔船补贴方案”。因此，我们建议广东省各级地方政府及其海洋渔业部门应全面实施造钢质大吨位深海捕捞船舶资金补贴和贷款利息补贴等优惠政策，并把购买、建造大功率钢质渔船早日纳入中央及各级财政农机购置补贴目录中。

（二）多措并举完善渔港等基础设施，引领捕捞业可持续发展

我国渔港等基础设施建设及改造资金实行中央财政与地方财政、地方各级财政之间按比例投入制。2006年以后，由于受捕捞生产成本逐年增加和渔业资源严重衰退双重因素的影响，捕捞生产渔民普遍减产减收，国家又免除了农业税，出现了广东省沿海落后地区各级政府及渔民自筹部分建设港口资金难以落实现象，而且经济欠发达沿海地区渔港等基础设施建设投入难以取得预期的经济效益，导致港口建设吸引外资和内资的能力有限，使广东省沿海地区渔港等基础设施建设滞后，成为广东省海洋捕捞业可持续发展的瓶颈。

我们建议广东省各级政府应采取多种政策措施，加快渔港等基础设施建设进程，满足沿海渔区经济发展、捕捞业走向深海的需求。一是高标准、科学地制定各级渔港建设规划，逐步形成以国家一类渔港为中心，以海洋捕捞业为基础，集渔船避风补给、水产品集散与加工、休闲渔业和滨海旅游、沿海集镇建设和捕捞渔民转产转业为一体，带动和辐射沿海地区乡镇发展的经济区。二是改革渔港等基础设施投融资机制，在加大各级财政投入力度的同时，积极引导有实力的国内外企业参与渔港经济区的开发和建设，充分运用市场化的手段，多渠道筹集渔港等基础设施建设资金。

（三）创新渔民培训工作机制，突出培训内容的针对性和实用性

从事海洋捕捞生产的人员普遍存在文化程度低、专业知识缺乏，安全意识差等问题。有的船员不按操作规程作业，临水作业不穿救生衣，不按规定显示号灯号型，航行瞭望中不能正常识别和回馈信号等[4]；56.90%广东省海洋捕捞样本户渔民的文化程度为小学或文盲；2010年61.27%样本户的家庭成员没有接受过任何培训。我们强烈建议广东省各级政府及其海洋渔业职能部门持续加大培训捕捞渔民的力度，围绕现代渔业发展需要，加强捕捞渔民职业知识与技能培训，并突出培训内容的实用性和针对性，为广东省海洋捕捞业可持续发展、捕捞渔民转产转业提供强有力的智力支持和技能支撑。按照各地捕捞渔民的文化程度、生产网具类型、产业类型、转产转业意愿、用人单位要求、知识需求等情况，依据不同的培训对象，坚持缺什么补什么、需什么给什么、培训与考证有机结合的原则，有针对性地、科学地、高效地进行培训。在各级政府及海洋渔业主管部门的统一安排下，以各类渔民教育培训机构为依托，充分整合和发挥各类渔业教学科研与推广部门、用人企业、渔民合作经济组织、中介组织等方方面面的多种优势，采用上下联动、长短结合、点面结合、流动课堂和固定课堂结合、居住地培训与港口培训、证书培训与能力培训相结合等形式，全面提高捕捞渔民培训工作实效性，逐步把捕捞渔民培养成有文化、懂技术、能创业、善经营、会管理的现代渔民。

（四）千方百计提高捕捞渔民组织化程度，通过产业化经营实现可持续发展

广东省海洋捕捞户分散生产经营的模式很难进一步提高经济效益，但造大船闯深海又面临着资金、补给、经验、渔货销售等难题。海南省临高县利时捕捞合作社推荐有丰富经验社员的渔船做领航船，用共同筹集的资金帮助社员改进作业网具，用高科技装备渔船，共同开发新渔场。自从加入合作社后，王某家渔船补给费用节省2万多元，2011年上半年她家80吨渔船产值就达到80万元，比以前增加10多万元[5]。广东省阳西县鱼粉有限公司从专营鱼粉的小企业发展成为拥有船队、鱼粉厂、饲料厂、种养场和研究所等8家企业组成的大公司，走上了一条良性循环发展的渔业产业化道路。公司带动了几百队捕捞渔船，收购渔民的中档鱼加工成速冻鱼，低档鱼和中档鱼加工剩下的鱼头鱼骨制成优质鱼粉饲料，用来养鱼、养猪和养鸭，解决了1 600多渔民的就业，带动了周围3万多渔户发家致富[6]。

国内外的实践证明，渔民专业合作经济组织是发展现代渔业的一种重要产业化组织形式，是实现捕捞户分散生产经营与专业化大市场有效对接、渔民增收、捕捞业可持续发展的重要途径。广东省应尽快出台《广东省关于实施渔业产业化经营的决议》和“广东省促进捕捞渔民专业合作经济组织发展的意见”，加大扶持渔业产业化龙头企业的力度，鼓励其与捕捞渔民建立紧密型的利益联结机制，提高捕捞渔民合作化、组织化程度；在培育渔民专业合作社时，各级政府应坚持“深入发动不包办、积极引导不强迫、财政扶持不干预、扶上马送一程”的指导思想，让广东省海洋捕捞渔民在“民办、民管、民受益”原则下，建设能够适应现代渔业发展要求的、有助于捕捞渔民增收的专业合作社，实现广东省海洋捕捞业可持续发展。

（五）加大休闲渔业政策的供给力度，积极引导捕捞渔民发展休闲渔业

大力发展休闲渔业既可以有效破解捕捞渔民“捕捞无鱼，上岸无田，就业无能，袋里无钱”的难题，又优化升级了海洋渔业结构，扩大了渔业发展空间，为捕捞渔民增收开辟了新途径。从1994年9月番禺市伶仃洋旅游有限公司成立，广东省休闲渔业开始尝试公司规模化经营，到2011年9月2日广东省人民政府办公厅印发了《广东省休闲渔业管理办法》，广东省休闲渔业逐步从无序走向有序，从零散经营走向规模化、规范化经营。但目前的休闲渔业多数停留在渔船载客观光，提供简单的品尝海鲜服务，提供的休闲产品形式单一、内容有限、经济附加值较低，休闲配套设施不足，相关服务总体滞后，未能适合不同类型、不同层次、不同品味游客的需求，未能充分利用和开发渔港、渔村、海岛、海域的自然和人文旅游资源的优势，缺乏真正集观赏、捕捞、垂钓、娱乐、民俗、住宿、餐饮于一体的大规模综合性休闲场所，未能形成规模经济效益；广东省各级政府缺乏发展休闲渔业的规划、规范和扶持政策，严重制约了广东省休闲渔业的快速发展。

建议广东省各级政府及其海洋渔业部门应借鉴美国、日本等发展休闲渔业的成功经验[7]，尽快制定并实施“广东省休闲渔业发展规划”和“广东省发展滨海旅游业实施方案”，让休闲渔业享受农业的有关税收优惠、财政补贴政策，把休闲渔船的购置和建造纳入中央及各级财政农机购置补贴目录中；构建财政扶持、银行贷款、招商引资等多元化投资格局，积极引导捕捞渔民发展集水产养殖、捕捞体验、旅游观光、渔业文化、水族观赏等功能于一体且适应都市居民消费需求的休闲渔业。

（六）实施南海资源产权化改革，促使广东省海洋捕捞业可持续发展

为杜绝南海渔业资源开发“公地悲剧”现象，实现广东省海洋捕捞业可持续发展，我们建议采取以下三项措施：一是建立现代版海洋渔业捕捞权制度。近期把捕捞渔船功率指标配额作为渔民海洋捕捞权的客体，以便与我国现有渔业法规相衔接和实践上的操作。中长期应把个人可转让渔获配额制度（ITQ）作为海洋捕捞权的客体，在我国已实施的“投入控制”制度的基础上，细化我国《渔业法》中提出的捕捞限额制度，建立先进的总可捕量（TAC）和个人可转让渔获配额制度（ITQ），逐步实现海洋捕捞业规模化经营。二是借鉴日本等国的经验，以40米等深线为界，向陆海域设立当地渔民独有的“地域渔业权”，由当地渔民自治组织管理、经营；背陆海域设立“公共渔业权”，由依法获得授权的政府及其海洋渔业部门管理，任何渔民依法向其申请均可获得捕捞许可证。三是建立和完善海洋渔业管理体制。在我国设立海洋委员会后，改变我国涉海管理政出多门、令出多头的局面，海洋委员会尽快组织和指导涉海部门修定和完善用海的法律法规，制定统一的海洋开发保护政策；进一步明确各级政府之间以及同级政府海洋渔业职能部门的职责，形成分工协作、齐抓共管的新机制。