高校学生纪律处分权行使程序存在的主要问题分析

陈 萍，陈海燕，李 冬

(1．河北工业大学廊坊分校，河北廊坊065000;2．中国人民银行廊坊市中心支行，河北廊坊065000)

随着依法治校理念的普及和学生权利意识的增强，高校学生因不满高校对其作出的纪律处分而引起了诸多争议甚至诉讼。高校在对学生作出纪律处分过程中，未遵守正当法律程序是造成高校学生知情权、陈述权、申辩权、起诉权等合法权益受损的重要原因之一。因此，有必要在高校学生纪律处分权行使程序中加强和推进正当程序原则的实施，促进高校学生管理行为健康有序发展。发现问题是解决问题的前提，本文通过考察我国高校学生纪律处分中法律程序的运行状况，发现高校学生纪律处分权行使程序中存在如下必须予以重视并加以解决的问题:学生陈述权、申辩权的行使不充分;对“自己不做自己案件的法官”原则的违反;说明理由制度的不健全;权利告知制度的不完善，以期规范高等学校学生管理行为，促进高等学校学生管理行为健康有序发展。

一、学生陈述权、申辩权的行使不充分

陈述权即违纪学生有权陈述自己的观点和主张。申辩权是处分决定作出前当事人对自己行为的一种辩解。对陈述权、申辩权的重视，反映了对人权的保障，是现代法治重视程序中当事人参与的理念体现［1］。多数高校规定了学生的陈述权和申辩权，但在管理实践中往往“走过场”，表现在:

(一)听证程序的缺失

我国《教育法》简略提及申诉权，《高等教育法》规定行使高校纪律处分权必须经过校长办公会议等校务会议，但是对具体的操作程序没有规定。尽管《普通高等学校学生管理规定》对高校学生申诉做出了较为具体的规定，但也没有规定听证制度。浙江大学是为数不多的对听证程序进行规定的高校，其规定了听证适用事项、听证管理部门等简要内容，而听证机构、人员和举行等操作性规定不够完善，保证听证实现公正的具体事项未明确规定。这种缺失导致学生的实体权利难以保障，通过法律救济困难重重。

(二)送达程序的不规范

社会广泛关注的“田永案”①注释:田永诉北京科技大学案。1996年2月，北京科技大学认定学生田永在补考中作弊，作出了勒令其退学的处分，但没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加学习及活动，完成了规定的学业。然而在1998年临近毕业时，学校以田永不具备学籍为由，拒绝颁发毕业证、学位证和办理毕业派遣手续。田永认为自己符合大学毕业生的法定条件，学校的做法是违法的，遂向法院提起行政诉讼。经审理，法院认为，本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，代表国家行使对教育者颁发学业证书、学位证的权力，它与诉请其颁发毕业证、学位证的原告田永发生的争议属于行政争议，应适用行政诉讼法解决。并判决田永胜诉。被告不服提出上诉，法院驳回上诉，维持原判。和“刘燕文案”②刘燕文诉北京大学案。北京大学学位评定委员会于1996年1月24日召开第41次会议，对29名博士学位申请者的学位论文进行全面审核，结果作出了不授予刘燕文博士学位的决定。北京大学也据此对刘燕文不予颁发博士生毕业证书，而只颁发博士生结业证书。1999年9月24日，刘燕文向法院提起行政诉讼。法院受理了此案，并以“被告(北大)校学位委员会在作出不予授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见”且“决定未向其实际送达，影响其向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使”为由，撤销校学位委员会的决定。中，学校的处分决定都没有向被处分学生本人实际送达，更没有听取其陈述和申辩，程序的不规范导致学校败诉。在实践中送达程序不规范的情况比比皆是，甚至成为惯例。比如一些学校的做法是张贴公告，或者是辅导员老师送达，或者是邮寄方式送达。也有部分高校将处分决定书交予被处分学生本人但未告知被处分学生有权采取何种救济途径，更不向学生明确救济途径的操作性细节。

(三)救济程序的形式化

首先，行政救济渠道不畅。虽然《普通高等学校学生管理规定》对于学生申诉的机构、组成人员、期限、程序等做出了较为详细的规定，但对如何保证学生的知情权、陈述权和申辩权等权利的真正实现，如何确保处分过程的透明性和公正性的操作性规范均缺乏具体细致的规定，使得申诉程序在实践中难以实施。另外，在实践操作中，还存在申诉制度定性不明、后续救济程序不明确的缺陷。如教育部规定，教育部主管和市属高校的学生校外申诉均向省级教育行政主管部门提出书面申诉，这本身极易造成混乱和越权，最终使学生的校外救济途径流于“形式”。

其次，司法救济渠道不畅。长期以来，由于法律对于高校行政主体地位缺乏明确规定，高校一直处于无讼状态，直到1999年“田永案”才使高校的无讼状态得以改变。但是，这样的个案比起被法院不予受理的同类案件来说简直是凤毛麟角。法院在受理学生诉母校的案件中多采取谨慎的态度，很多案件被法院拒之门外。

二、对“自己不做自己案件的法官”原则的违反

正当程序基本原则之一是“自己不做自己案件的法官”［2］，按照这一原则精神，高校在进行学生纪律处罚时，应当注意:事件调查部门无权作出决定，有权作出决定的部门不负责事件调查。同时，学校的申诉部门工作人员的组成应当包括:学校管理者、教师代表、家长代表和学生。在具体处理申诉问题时遵守回避原则之要求。目前这一申诉程序均出现了不同程度的问题:

(一)法律层面存在的问题

《教育法》明确规定:“受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利。”［3］但没有规定具体的操作性细则，这造成实践中多数高校调查部门和作出违纪处分的部门是同一部门，严重违背了“自己不做自己案件的法官”的原则，何谈实现对学生纪律处分的公平公正?另外，诉讼作为被处分学生重要的校外救济途径，本应发挥重大作用，但提起诉讼的条件、学校是否具有行政主体资格，司法审查的范围及模式等实现诉讼的基本问题在《教育法》中均没有明示，学生的校外救济途径很不畅通。

《普通高等学校学生管理规定》在高校对学生作出警告、严重警告、记过、留校察看的处分决定应由什么部门研究决定，有权处分的部门怎样遵循“自己不做自己案件的法官”的原则基本没有规定。在一些方面的说明不够具体、全面，比如说:申诉部门的具体设置缺乏相关规范制度，部门成员是否需要过程回避尚无说明，组成人员身份的具体规定方式不详。这必然造成实践层面的诸多问题因无法可依而不能有效解决。

(二)实践层面存在的问题

由于缺乏法律的有效规范和指导，在实践操作中，大多数高校的具体做法是:如果学生违纪，则高校教务处或者学生处负责调查核实学生违纪事实，提出处分意见最后报领导审批，主管领导批准后，即出台一个处分决定。尽管有的学校对拟作出的不同处分的有权处理部门有所区别，例如给予学生开除学籍的违纪处分，报校长会议研究决定;记过及以下处分由学生处提出处理意见，报主管领导批准。表面看，作出学生开除学籍的违纪处分的有权机关和职能部门不是同一部门，但是校长会议往往根据职能部门的处理意见，研究处理意见的实质内容而忽略其程序上是否合法合理;即使校长会议研究认定违纪处分有瑕疵，往往也是要求职能部门复审。记过及以下的违纪处分更是职能部门与处分部门形式上、实质上同一。

三、说明理由制度的不健全

说明理由是正当程序中的一个重要内容。多数高校学生纪律处分权行使过程中，存在不同程度的说明理由不充分的问题:

(一)事实理由不充分

首先，学校作出的学生处分决定，其处分书上载明的事实表述很笼统，一般仅是表明违反学校的相关规定的说法，即使载明违反规定的名称，但具体违反了什么规定，违反了哪一条、哪一款，依然不清楚。

其次，学校作出的学生处分决定，其载明的事实不一定客观真实。既然作为处分之事实依据，应当尽最大可能在程序上保证处分事实的客观性。这必然要求调查部门或有权处分的部门对客观事实采取实事求是的态度，而不能带有个人主观偏见或成见。当然，这具有一定的困难性，所以更要遵守“自己不做自己案件的法官”的原则，争取消除各种主观因素的影响。

再次，学校作出的学生处分决定，其处分书上载明的事实不一定全面，采信力不强。这就要求除了抓主要事实而非细枝末节，更要讲究方法。以河北工业大学考试违纪事实采纳的实际做法为例:监考教师发现学生在考试中违纪作弊，要公开指出，有条件应予拍照留存，在考场报告单中详细记录学生违纪作弊的过程，以及违纪手段、抄袭工具。违纪考生必须签字确认自己的违纪行为，如果该违纪学生不配合，监考教师可责令周围同学做出签字确认，并在完成这一系列行为之后，由监考老师签名确认。监考老师作为负有特定监考职责的人员，对于履行职责过程中出现的情况，其出具的证言具有证明力，不能以其与考生存在利害关系予以排除。只有在有证据证明监考老师与作弊学生存在个人恩怨等情况下，才能考虑排除证据的适用。据笔者多年监考的经验，这种事实的取证，学生较易认可，产生因事实不清的争议较少。

(二)法律依据不准确

“所谓法律依据的有效，核心在于公权力行为所依据的是合法有效的。”［4］立法理论中有一项基本原则，即低位阶的规范性文件不得与高位阶的法律法规相抵触。

实践中多数高校对学生的纪律处分决定主要是依据行政规章、规范以及本校的学生违纪处分规定，多数高校又本着从严治校之精神，制定的校规校纪较之相关法律法规更加严格，而且大部分学校校规内容赋予学生的权利少，要求学生承担和遵守的义务多。学校出台的一些规章制度甚至比法律法规更严厉。依据立法理论的原则，按照这种法律依据作出的处分是不准确的，高校依据不准确的法律依据对违纪学生作出的纪律处分决定应失去效力。

(三)理由部分与处分结果的不一致

说明理由中的事实理由和法律依据，其作用是作出裁决或决定的依据。因此，处分所依的处分事实和法律依据与处分决定之间必然存在严密的逻辑关系。换句话说，因为有了这样的事实和法律依据才能作出这样的处分决定，表明了理由与处分的一致性。而在实践中，学校作出的学生处分决定，其处分书上载明的事实存在表述笼统，依据的事实不全面，采信力不强，法律依据不准确的问题。由此可见，依据这样的事实和法律依据不能作出公平公正的处分裁决。比如，“田永案”中，法官就认为我国《普通高等学校学生管理规定》明确规定的退学情形中，学生违反考场纪律或考试作弊不属于退学处分的适用范围，并且田永所在学校对学生的违纪处分明显比《普通高等学校学生管理规定》的相应内容严重，因此判决无效。

四、权利告知制度的不完善

在正当程序体系中，告知制度是实现裁判正义不可缺少的一个要素。高校学生纪律处分权行使程序中告知制度反映了对被处分学生知情权的保障。但在实践中，权利告知制度很不完善，表现在:

首先，有的高校对学生作出纪律处分决定之前，不告知拟被处分学生本人将要作出决定的内容、依据、理由等内容，学生往往在收到处分决定书后才知晓自己被处分的事实;有的高校对学生作出纪律处分决定之前，即使告知拟被处分学生本人将要作出决定的内容、依据、理由等内容，但是因为告知的事实简单不详细、依据笼统模糊、理由不充分，实际上学生并不能认识该决定的性质和内容。

其次，关于申诉委员会审查过程的告知，多数高校根本没有明示，往往只注明“经再次审核，该生违纪事实清楚，申辩理由不成立，维持原处理意见”这样一句简单的话。看到这样一句审核意见，有谁能够明了是谁有权进行审核?是谁进行了审核?调查过程怎样?依据什么?又通过怎样的程序过程得出了上述审核结论?

再次，如前文分析，多数高校对学生的纪律处分程序规范中没有规定听证程序，更谈不上在举行听证会之前发出公告，告知相关人听证会举行的时间、地点、案由等情况，告知相对人有抗辩、质证的权利。

最后，在处分决定书的送达程序中，本应告知学生有可以申诉、申请复议或者提起行政诉讼等权利，但学校的做法往往是简单提及，缺乏详细的告知。实际上，学生对申诉、申请复议或者提起行政诉讼等非常不明确甚至充满困惑。

正当程序相关法律规范的缺失，导致高校学生纪律处分权行使程序缺乏法律的有效规范。受传统观念的影响，我国高校普遍存在“重实体、轻程序”的思想，其在自身相关制度规范的建设中，普遍忽略正当程序的确立和具体实施，部分高校管理人员的法制观念淡薄，缺乏学生程序性权利保护意识，必然造成实践层面的诸多问题不能有效解决。司法实践中由于立法对于高校行政主体地位缺乏明确规定，多数情况下，高校处分学生的行为没有受到司法的有效监督，也造成了大多数高校在对学生纪律处分权行使程序时的随意性和不规范性。

承担着社会重要职能的高校在依法治校的今天，只有引入正当程序，树立和体现法治精神，严格依照法定职权和程序，满足有法可依、有法必依、执法必严和违法必究的基本要求，遵循程序公开、相对人参与、以人为本和处分与教育相结合的原则，优化高校的依法治校环境，才能减少高等教育领域的法律纠纷，优化高等教育的行政管理秩序，保护学生的合法权益，维护法律的严肃性和公正性，促进高校学生管理行为健康有序发展。

［1］ 王名扬．美国行政法［M］．北京:中国法制出版社，2005．

［2］ 丁玮．美国宪法上的正当法律程序—— 一个历史的视角［M］．哈尔滨:黑龙江人民出版社，2007．

［3］ 《中华人民共和国教育法》第四十二条第四款．

［4］ 王立勇．论正当程序中的说明理由制度［J］．行政法学研究，2008(2):60．