国有企业高管薪酬设计和管理若干问题再审视——基于完善收入分配制度的视角

田杨群

（肇庆学院思想政治理论课教学部，广东肇庆 526061）

近年来，由于种种原因，我国收入分配差距不断扩大，影响了社会的公平正义，也引发了一系列社会问题。因此，理论界和学术界对收入分配问题都给予了前所未有的关注。在收入分配领域，国有企业高管的薪酬问题一直是人们讨论的焦点。据中国经济体制改革研究会的一份研究报告，我国国有企业高管工资是企业内最低工资的98倍，而世界平均值仅为5倍。[1]近年来，有关国有企业高管“天价”薪酬的报道更是不断刺激着广大群众的敏感神经，虽然这些消息的准确性值得商榷，但是，其在一定程度上确实反映了我国国有企业高管薪酬设计和管理存在不少问题。因此，重新审视国有企业高管的薪酬设计和管理，并对规范国有企业高管薪酬设计和管理提出可行性对策，是实现国有资产保值增值、发挥国有经济主导作用的题中应有之意，也是完善我国收入分配制度的现实诉求。

一、国有企业高管薪酬设计和管理的逻辑前提

国有企业，是指全部生产资料归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的经济组织。国际惯例中，国有企业仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或控股的企业。我国国有企业还包括由地方政府投资或控股的企业。目前，我国学术界对国有企业有不同的划分和界定，较为主流的观点是将国有企业划分为竞争性国企、自然垄断性国企和行政垄断性国企。其中，竞争性国企是指由国家出资建立，基本上不存在进入与退出障碍，同一产业部门内存在众多企业，企业产品基本上具有同质性和可分性，以利润为经营目标的国有企业，如建筑、商业、服务等行业的国企；自然垄断性国企是指由于存在着资源稀缺性或规模经济效益、范围经济效益，由一家企业形成垄断或由极少数企业形成寡头垄断市场格局来提供某一商品或服务（如供水、供电、供气等）的国企；行政性垄断国企则是指一些不具备自然垄断条件，应该纳入到竞争性行业进行公平竞争，但由于政府的行政规定赋予其垄断经营权（如石油、烟草、电信等）的国企。也有学者根据企业的性质和市场竞争程度将我国国企划分为竞争性国企和垄断性国企。[2]竞争性国企概念与前述相同，垄断性国企则是指国有独资或国家控股、市场上只有一家或几家从而形成自然垄断或行政性垄断（如石油、天然气、电力、烟草等）的国企。

根据我国《企业国有资产法》第22条的规定，国企高管大致包括：国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；国有资本控股公司、国有资本参股公司的国有股董事、国有股监事等。也有学者依据选用方式的不同将国有企业高管分为两类：一类是通过组织任命、上级委派或调任等行政任命方式选拔的“行政高管”；另一类则是通过竞争上岗、公开招聘等非行政任命方式选拔的“市场高管”。[1]

国企高管的薪酬设计源于对国有企业和国企高管的定位，对此，我国学术界有两种不同的观点。一种观点认为：国有企业从属于国家或地方政府，企业所有权属于全体人民，企业高管的职能和地位等同于国家公务员，因此，国有企业高管应实行类似于公务员工资标准的薪酬制度；另一种观点认为，应加快推进国有企业股份制改革和市场化进程，以使国有企业能够在竞争中求生存，向市场要效率，因此应对国企高管实行市场化薪酬制度，持这种观点的较为激进的学者认为，“国有企业已成为未来中国进一步成长的最主要的障碍之一”，并称“未来几年，中国在经济领域要做的最重要的三件事情中第一个要做的事情是国有企业的私有化”。[3]

我国的国有企业是社会主义制度的经济基础，是社会主义公有制和按劳分配的重要载体。这是其与一般企业定位不同的特殊性所在。相应地，其肩负的使命不仅包括实现国有资产的保值增值，在国民经济中发挥主导作用，还包括巩固社会主义经济制度、保证劳动人民当家作主和实现全体人民的共同富裕。国有企业既有作为经济组织（企业）的“盈利性”，又有与政府等公共部门相似的“公益性”。与此相应，国有企业高管既是企业的管理者，同时也是企业的劳动者（类似于国家公务员）。明确国有企业和国企高管的这种“二重性”，是国有企业高管薪酬设计的逻辑前提。

二、国有企业高管薪酬设计和管理存在的主要问题

国务院发展研究中心的调查显示：2001年，国企高管收入形式以“月薪和奖金”为主，89%的国企高管年薪在10万元以下，其中，2万元以下的占43%左右，2万元—4万元的占27%左右，4万元—10万元的占19%。2002年我国开始推行国企高管年薪制，当年国企上市公司高管年薪平均为15.7394万元，较上年的12.66万元增长24.32%。2003年，国内上市公司高管年薪排前9位的均超过100万元，国企高管年薪平均增长26.7%。2006年，国企高管年薪平均为34.4887万元，2007年，国企高管年薪平均为54.8258万元，比上年增长57.15%，其中，国有保险公司、银行高管年薪均在100万元以上。[4]实事求是地说，国企高管薪酬畸高是最近几年才出现的现象。但是，透过这一现象，可以看出国有企业高管薪酬设计和管理存在的问题。

1.薪酬确定缺乏可操作性标准。从文件看，我国国有企业管理部门一直对国企高管的薪酬有着严格的规范和管理规制。早在2002年开始推行国企高管年薪制的时候，国资委就作出规定，央企高管年薪不得超过职工平均工资的12倍。2009年2月，财政部又出台了《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法（征求意见稿）》，规定金融类国有及国有控股企业负责人最高年薪为税前280万。2009年9月，人力资源和社会保障部会同中央组织部、监察部、财政部、审计署、国资委等六部门联合出台《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，将中央国有企业高管薪酬分为三块：基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益（股权激励），并明确规定中央企业高管基本年薪与上年度企业在岗职工平均工资“相联系”，绩效年薪与实际经营业绩“密切挂钩”，中长期激励收益则可“审慎探索”。但从执行情况看，这些规定，或者由于标准不高如“不得超过职工平均工资的12倍”而轻而易举地被突破；或者由于标准过高如“税前280万”而激起公愤；抑或由于过于弹性的规定如“与职工平均工资相联系”、“与经营业绩密切挂钩”而未能得到规范的执行。所以，实际情形是，国企高管年薪动辄数十万、几百万，甚至上千万年薪的国企高管也屡见不鲜，与广大职工月薪平均两三千元或三四千元形成极大反差。我国仍然是发展中国家，并且还将长期处于社会主义初级阶段，每年都还有数千万人口尚未解决温饱，很多人看病难、上学难的问题仍然存在，国企高管“天价”薪酬显然脱离了我国现阶段的基本国情。

2.国企高管薪酬过高且增幅过快。我国自2002年开始推行年薪制以来，国企高管的薪酬水平逐年上升。据国资委披露，2004年至2007年，国资委监管下的央企高管平均年薪分别为35万元、43万元、47.8万元和55万元，年增长率14%左右。由于薪酬过高且增幅过快，国企高管与普通员工之间的收入差距进一步拉大。2002年，我国在推行国企高管年薪制的同时，规定高管年薪不得超过职工平均工资的12倍，按此标准，2008年我国国有单位城镇职工的平均工资为30287元，乘以12倍，国企高管的年薪理应不超过36.34万元，而目前，国企高管与普通员工之间“12倍”的薪酬比例关系早已被突破，特别是金融证券、石油石化、电信、电力、航空、烟草等国有垄断性行业高管的薪酬甚至为行业平均水平的几十倍甚至上百倍。[5]

3.国企高管薪酬的透明度不高。国有企业（包括央企）按其所有制属性，应该是公众公司，每个公民对企业的经营状况包括高管的薪酬应有知情权。定期公开国企高管薪酬的相关信息，有利于消除一些负面的议论和评价。但由于国企高管薪酬制度改革尚处于“摸着石头过河”的阶段，有些甚至还在“试错”的过程中，现行的很多做法并不成熟，有关部门采取了比较审慎的态度，从而导致国企高管薪酬信息不透明，高管们到底拿多少薪酬，出资人（社会公众）无从知晓。由于信息不公开、不透明，社会获取这些信息成本高昂，使得国企高管薪酬失去广泛监督和制衡，国企高管便可以肆无忌惮地为自己加薪。不仅如此，由于信息披露透明度不高，涉及到上市公司难免存在着造假乃至暗箱操作等一系列问题。比如，本来应该由中国媒体监督完成的财富排行榜，却由英国一个名为胡润的小伙子来完成，其财富排行榜（胡润财富榜）所引发的热议从另一个侧面表明，我国公共媒体对于国有企业高管的薪酬监督还存在着很大的漏洞。[6]

三、规范国有企业高管薪酬设计和管理的对策建议

1.国有企业高管薪酬制度必须与我国现阶段收入分配制度相适应。马克思主义分配理论的基本逻辑是，生产决定分配，生产资料所有制决定收入分配方式。由于国有企业的所有权由代表全国人民利益的国家行使，因此应由国家统一决定国有企业的分配原则和分配水平，行使国有企业高管的薪酬决定权。我国低水平、多层次、不平衡的生产力状况，决定了现阶段的所有制结构必然是公有制为主体、多种所有制经济共同发展。与这种所有制结构相适应，我国现阶段的收入分配制度是按劳分配为主体，多种分配方式并存。毫不动摇地坚持公有制经济在国民经济中的“主体”地位和国有经济的主导作用，才能确保按劳分配在收入分配格局中的“主体”地位，进而才能确保广大劳动者收入水平的提高，避免两极分化。国有企业高管既是企业的管理者，同时也是企业的劳动者，其薪酬既有属于按管理要素分配的部分，自然也有属于按劳分配的部分。虽然按劳分配和按要素分配之间没有固定的权重比例，但两者差距不能太大，更不能有过于悬殊的差别。合理确定国有企业高管的薪酬既是社会主义按劳分配原则的内在要求，也是充分调动国企高管积极性、增强企业活力，从而实现国有资产保值增值的需要。国企高管“天价”薪酬不仅与按劳分配的基本原则相悖，加剧了收入分配不公和社会贫富差距，而且造成了国有资产的流失，阻碍了社会生产力的发展。

2.建立与国有企业高管选任方式相匹配的差异化薪酬制度。由于国有企业的特殊定位和其所肩负的特殊使命，我国的国企高管不能也不应该完全通过竞争上岗、公开招聘等市场渠道选聘，而是主要通过行政任命的方式选拔产生，并且还因任命的层级不同而具有一定的行政级别，必要时甚至可以与相应级别的政府官员交换任职。这就使得国企高管一方面是企业的高级管理人员，另一方面又是一定级别的政府官员。作为企业的高级管理人员，他们需要带领企业参与市场竞争，一定水平的薪酬激励是必要的；作为一定级别的政府官员，其薪酬理应比照公务员的相应级别加以确定，过高的薪酬是不合情理的。国企高管具有双重身份，这是其薪酬设计首先必须考虑的因素。有鉴于此，可以考虑建立与国有企业高管选任方式相匹配的差异化薪酬制度：对于部分通过竞争上岗、公开招聘等非行政任命方式选拔的“市场高管”，规定高管薪酬必须与企业利润挂钩，利润增，薪酬增；利润减，薪酬减，同时规定高管薪酬增长幅度不得超过企业利润增长的幅度，彻底改变国企高管薪酬与其经营管理业绩脱钩的痼疾；对于大部分通过组织任命、上级委派或调任等行政任命方式选拔的“行政高管”，其薪酬水平实行限高的政策，如责成有关管理部门严格执行国企高管的年薪不高于企业职工平均工资12倍的规定，并确保国企高管年薪的增幅低于企业职工平均工资的增幅。

3.建立激励与约束并举的国企高管薪酬管理制度。对国有企业高管而言，薪酬不仅具有激励功能，亦同时具有约束功能。应综合考虑当期业绩和持续发展，建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的国企高管薪酬制度，建立和推广薪酬延期支付和追索扣回制度。在其年薪的设计上，基本年薪可以低一些，与职工平均工资水平挂钩；绩效年薪可以高一些，与经营管理业绩挂钩，以激励高管认真履行经营管理职责，提高企业当期绩效；股权激励年薪应当比绩效年薪再高一些，以体现对高管预判和应对、承担风险的奖赏。同时，为了防止国企高管追逐高额薪酬的短期行为，应建立和完善必要的薪酬约束机制，如试行和推广薪酬延期支付制度，即对其绩效年薪和股权激励年薪采取第三方托管的形式，待其退休之后，参照企业经营状况和整体业绩情况酌情发放；同时建立薪酬追索扣回制度，一旦国企高管被检举揭发行为失当（如失职、渎职、行贿、受贿、贪污、挪用、生活腐化等）给企业生产经营或企业形象造成明显损失的，经查证属实的，股东和董事会有权追索已经支付的绩效年薪和股权激励年薪。

4.从中国国情出发，采取切实可行的措施约束国企高管过高的薪酬。2008年，时任国资委副主任邵宁回应外界关于国有企业高管“天价”年薪的质疑时表示，“央企主要负责人平均薪酬税前58万元并不高”。[7]时隔五年，2013年“两会”期间，邵宁在全国人大会议的发言中又说，央企“一把手”年均薪酬约为税前80万元，最高的不超过150万元，“与国外同类企业相比，央企老总的薪酬水平显然不能算太高”。[8]由于各国社会制度不同、生产力起点不同、经济发展水平不同、历史地理环境不同，不应该简单地将不同国家企业高管的薪酬绝对值加以比较，科学的薪酬对比应该是相对薪酬的比较，即企业高管薪酬与人均国内生产总值的比值、与法定最低工资的比值、与全国从业人员平均工资的比值。根据联合国的数据，我国GDP虽已位居世界第二，但人均排名却位居世界后列，我国国企高管平均薪酬却是人均GDP的20倍以上，西方主要发达国家企业高管平均薪酬则均未超过人均GDP的4倍，未超过法定最低工资的8倍，未超过全国从业人员平均工资的5倍。因此，我国国企高管薪酬实际上已经高出国外同行10多倍。[2]即便如此，当前一些国企高管仍然抱怨自己的薪酬与国外公司相比太低，应该进一步提高薪酬待遇。在这种盲目攀比意识的影响下，国企高管通过游说主管部门、制造舆论氛围等手段努力提升自己的薪酬待遇，从而一步步形成“天价”薪酬的局面。众所周知，我国的国有企业特别是垄断性国有企业，以国家信用为支撑，其背后有政府在资源、政策等各方面的支持或倾斜，其高管主要由政府任命。他们身兼企业家和高级政府官员的双重身份，具有进退自如的“两栖”角色。他们承担的责任、风险以及创造的价值均不能同西方国家的公司相提并论。如果他们一边享受国家买单、注资、资金援助等保护性政策的便利，一边又拿着与国外公司看齐的高额薪酬，这不仅是一种不道德的行为，而且是对纳税人与国有资产的不正当侵吞，必然要激起广大人民群众的愤怒情绪。政府或国有资产管理部门必须从中国社会主义初级阶段基本国情出发，采取切实可行的措施约束国企高管过高的薪酬。

5.建立健全国有资本收益分享机制。从理论上说，国有企业的产权属于全体人民，国有企业的资本收益应归全体人民享有。根据国际社会的经验，国有企业必须把净利润的30%到50%上缴国库，并以公共产品、社会福利、社会保障等形式分配给人民群众。[9]自1994年开始，我国对中央企业实行只上缴税收、不缴红利的优惠政策，时间长达14年，直到2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，中央企业税后红利名义上上缴给财政部。但是，这一政策在推行过程中受到了众多国有企业的抵触，进展并不顺利。由于上缴红利偏低，导致留存利润偏高，容易滋生国企高管高薪酬、高福利和高职务消费现象。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”因此，应建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，逐年扩大国有资本收益上缴比例，提高中央企业特别是垄断性中央企业资本收益上缴比例，确保到2020年提到30%，并使新增国有资本收益上缴的一定比例用于教育、医疗、社保、就业培训、“三农”、环保等方面，从而提高全社会的福利水平。

6.建立国企高管薪酬披露机制。规范国企高管的薪酬管理，除了从制度上对高管的薪酬予以量化以外，更重要的是要让高管薪酬变得更加透明。在境外，对高管薪酬的最大约束之一是公开透明的信息披露，我国香港地区高管薪酬披露信息就包括基本工资、津贴、退休养老计划、年度奖金、长期激励或股权收入等，通过公共媒体对高管薪酬进行追踪、披露和分析，客观上对高管薪酬形成强大的社会舆论和公众压力。积极创造条件向社会公开国企高管的薪酬，充分满足社会公众的知情权，显然是十分必要的。这样不仅可以接受社会的监督，广泛听取各方面的合理化意见和建议，还能有效克服那些主观臆测、偏听偏信、似是而非的看法，引导社会舆论，更好地凝聚共识。因此，政府和国有资产管理部门应该本着对公众负责和对国有资产负责的态度，尽快采取切实可行的措施公布国企高管薪酬情况，为实现国企高管薪酬管理的公开、公正和公平创造条件。

[1]宋晶，孟德芳.国有企业高管薪酬制度改革的几个问题［J］.财经问题研究，2012，（6）.

[2]曹润林.制度变迁、秩序规范与国企高管收入分配约束［J］.改革，2013，（5）.

[3]张维迎.国企是未来中国成长的最主要障碍［EB/OL］.新浪财经，http://www.sina.com.cn，2012-03-17.

[4]叶青林，冷崇总.国企高管薪酬失控及其治理［J］.价格月刊，2009，（5）.

[5]郝君富.国有企业高管薪酬问题探究［J］.财会通讯，2011，（1）.

[6]霍焰，邸彦彪，郭静静.国有企业高管薪酬存在的问题及对策［J］.辽宁工业大学学报（社会科学版），2010，（8）.

[7]邵宁.央企“一把手”平均年薪58万并不高［EB/OL］.中国新闻网，2010-04-11.

[8]熊志军.国企高管薪酬的是与非［J］.中国党政干部论坛，2013，（4）.

[9]陈文通.我国居民贫富差距过大的原因和对策［J］.科学社会主义，2011，（4）.