当前我国社会治理存在的突出问题与对策

◎ 文/向春玲

当前我国社会治理存在的突出问题与对策

◎ 文/向春玲

计划体制下形成的政府对社会集中化的社会管理模式以惯性的力量仍然存在于我国当下的社会。这种政府与社会高度合一的管理模式，使社会缺乏自我管理和自我发展的活力，最终影响到社会的协调和健康发展。党的十八届三中全会要求，“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。根据我国社会治理形势的新变化，根据中央社会治理创新的新要求，目前我国社会治理存在的问题主要表现为以下几个方面：

社会治理存在着忽视社区服务和自治的倾向

面对着大量的“单位人”变成“社会人”，社区成为我国社会治理和社会服务的新载体。但是，目前有一种趋势：在社会治理中政府越来越强、财政投入越来越多，下延到基层社会治理的政府建制日益庞大、财政支出日益增加。与政府在社会治理中日趋强大相反，城乡社区自治和服务功能发挥得不够充分，民间则表现为日益板结、缺少活力、缺少主动性。这种政府自上而下推进的社会管理，注重的是街道、工作站和居委会的建设。这仍然是计划体制下政府包揽一切的惯性思维在起作用，当大多体制外的城市居民缺少社区认同，缺少主人公意识的时候，社会治理体系的加强只会意味着社会的日益行政化、板结化，人民群众日益被动化，社会缺少发展活力。从社区建设来讲存在着一些突出问题。

1.社区居委会行政化、机关化现象严重

在政府职能尚未完全转变的情况下，行政职能部门仍然把社区组织当作基层行政部门，社区居委会承担着大量的行政事务和社会事务，社区居委会所有工作要接受上级党委、政府的几十个有关职能部门的考核。这样，社区居委会及其成员的工作业绩取决于政府及各部门的认同而不是社区居民的认同，社区的内部管理大都是沿用行政机关的一套办法来管理，这样就偏离了社区居委会作为基层群众自治组织的存在价值，社区自治职能也得不到有效地发挥。

2.社区服务体系不健全

一个健全的社区服务体系是由政府的服务体系、社区公益服务体系和市场便民服务体系构成的，目标是全面满足社区成员多元化、多层次的社会性和文化性需求。但是，我们现有的社区建设在三大服务体系构建方面还存在着一定的缺陷，特别是由社区的社会组织和志愿者以及社工人员组成的公益服务体系还没有完全建立起来，社区居民的自治组织还发育不足，直接影响社区居民的归属感、幸福感的形成。

3.从事社区建设的社会工作者严重缺乏

改革开放以来，我们培养了大量的经济建设专业人才，社区建设与经济建设一样，也需要专业的社会工作者。从国际社会来看，目前我国专业社会工作者占总人口的比例与发达国家或地区存在较大差距。

社会治理存在忽视社会组织社会协同作用的不足

社会治理创新需要我们不断调整政府与社会的关系，不断激发社会发展活力。从社会协同角度看，我国社会组织发展还不够成熟。社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征，在社会管理和社会服务方面与政府相比有其独特优势。在利益主体和社会结构多元化的现实情况下，不同的社会组织能够比较客观地反映不同群体的利益要求；可以在社会矛盾尚未转化为政治矛盾的前提下，通过利益的有序表达和民主协商的方式来化解社会矛盾；面对全面增长和深刻变化的公共需求，社会组织可以提供相关的公共服务，满足社会成员的多层次、多元化的需要。当前，在强化社会组织工作方面还存在一些不足。

1.对社会组织功能的认识不足，没有把社会组织真正纳入经济社会发展总体布局

社会组织有服务社会、规范行为、表达诉求等方面的作用，是连接党委政府与群众的中介和桥梁，在民主协商、协调关系、化解矛盾等方面发挥着独特的作用。但是，由于计划体制下政府一元化管理的惯性依然制约着人们的思想与行为。在政府层面，对社会组织参与社会治理心存疑虑，担心社会组织能力不足或有对抗性行为，因而不敢放手让渡空间；在公众层面，习惯政府对公共事务的大包大揽，对政府之外的社会组织参与社会治理和服务缺乏认同。

2.社会组织发展缓慢，数量少，规模小，质量低，难以满足社会发展的需要

2000年以来，随着我国温饱问题的解决，老百姓的公共服务需求大量上升，而政府在解决诸百姓多元化公共服务需求方面严重滞后。社会组织具有为社会提供一定公共服务职能，但是，目前在民政部门登记的社会组织有50多万个，类型不多，规模小，服务能力有限，难以满足群众的多元化需求。

3.社会组织法规体系尚不健全，立法层次较低，政策环境还不完备

目前，仅有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，尚没有一部《社会组织法》来保护和规范管理社会组织的活动。

4.社会组织管理的体制机制与社会组织发展不相适应

十八大之前，我国对社会组织的管理是双重管理体制，即新成立的社会组织必须先得到政府的业务主管部门审批，然后才能在民政部门登记。这样的高门槛导致许多社会组织由于找不到政府业务主管部门，没有登记就在活动，由于没有纳入政府和法律的管理范围，这些社会组织的服务职能难以正常发挥，他们的活动和行为得不到应有的约束和监管。

十八大之后，从国家层面改革了对社会组织的双重管理体制，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意（政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意）。但是，除了东部一些省市推进力度比较大，在中西部一些省市这一改革推进还很慢。

5.部分社会组织行政色彩浓厚，没有很好地在社会治理中发挥出应有的作用

一些社会组织是其主管政府部门的下属机构，有的社会组织有行政级别，由行政官员担任组织的负责人等。

党的十八届三中全会强调：“要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关脱钩。”因此，迫切需要我们加快完善社会治理体系，激发社会组织的活力，发挥它们在社会治理和公共服务的协同作用，与政府一道共同承担社会治理创新与和谐社会建设的历史使命。

社会治理存在着缺乏法律保障和支撑的情况

社会治理的方式多种多样，有法律、行政、经济、道德、制度规范等方式和手段，党的十八大报告指出：法律是社会管理的根本保障。但是，过去一段时间，我们进行社会治理的手段还比较单一，主要采用行政性手段和强制性手段解决社会矛盾和问题，轻视法制规范。

当前城市管理工作存在着两个突出问题：一个是没有明确的主管部门，另一个是没有相关的法律作支撑。由于城市管理的主体、归口领导的部门、管理依据的法律都还没有明确，所以地方基层就各行其是，根据各个地方的需要自己做自己的安排。现在在城市管理工作当中有一个专门的术语叫“借法执法”，即城市管理要借别的部门法律来执法。比如对城市中无证经营的行为，要借工商部门的法规来管理；对随地吐痰的行为，要借卫生部门的法规来管理。十八届三中全会提出要实现国家治理体系和治理能力的现代化，需要我们在顶层上进行制度设计，建立健全国家治理、社会治理的法律法规体系，特别是要加快社会治理领域的立法建设，做到社会治理有法可依。同时，社会治理者要以法治思维和法治方式管理和治理社会，做到社会治理有法必依。

社会治理强调“维稳”容易忽视群众的权益

习近平总书记曾经于2011年2月23日在中央党校社会管理以及创新的高层研讨班闭幕式上讲话指出：“社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程”。做好社会治理要加强社会建设、做好公共服务，维护社会公平。但是，前些年，上级部门对维稳政绩作为“一票否决”考核指标情况下，在一些地方干部思想里存在着“社会管理的目标说到底还是‘别出事’、‘别出乱子’”的认识。社会管理就是“维稳”。“维稳”在近年来的不断升级加压，已经成为地方党委政府头上的达摩克利斯之剑。稳定确实已经“压倒一切”，甚至压倒了社会的公平正义。这种“维稳”的做法主要表现在三个方面：

1.“人民内部矛盾人民币解决”已成为当下的无奈通则

即使是一些与政府行政无关的民事纠纷，法院判决之后败诉一方仍可以去“上访”，而不少“上级”机关为了息事宁人，会不问缘由便简单要求对上访者进行安抚。

2.为了消除上访带来的影响，一些驻京办的重要任务就是到有关部门去为上访“销号”

“上访——摆平——再上访”的循环已经让一些地方政府穷于应付、疲于奔命，完全脱离了法治的轨道。长此以往，将成为社会矛盾积累的最大源头，同时，也带来腐败问题的滋生。

3.注重事后的高压处理，忽视源头治理和维护群众的权益

没有在公共服务和保护群众权益方面下功夫，在群众反映诉求时不给予关注，等到群众出现过激行为就调动警察去维稳。这种社会管理表面上缓解社会矛盾，促成短期内社会稳定，但它并没有根本化解社会矛盾，反而使社会矛盾积累、恶化，酝酿着更大的社会风险。

随着现代社会的发展，社会治理不是把社会管住、管死，而是着眼于增强社会发展活力，营造和谐有序的社会环境。所以，中央强调“创新”社会治理，传递的是一种崭新的治理理念，需要实现从“管理管控”到“寓管理于服务”的转变。不仅仅是维护稳定，还要维护好群众的合法权益。因此，社会治理创新要处理好管理与服务的关系、维稳与维权的关系，处理好秩序与活力的关系。

（作者单位：中央党校科社教研部）

编辑：张涵