深化政府规制下的垄断行业改革

◎ 文/张友鹏 张靖欣

深化政府规制下的垄断行业改革

◎ 文/张友鹏 张靖欣

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，推动经济更有效率、更加公平、更可持续的发展。在改革的大势下，传统垄断行业中政府与市场关系的处理日益成为改革进程中的重点和难点。

垄断行业的界定及类型

我国通常意义上所指的垄断行业实际上是行政垄断行业，这种垄断并非因市场力量或技术原因所导致，而是政府在对某一行业实行纵向约束的条件下形成。

按照政府规制经济学的观点，政府规制可分为三类：经济性规制、社会性规制和反垄断规制。我国垄断行业的垄断壁垒主要来源于政府的经济性规制，从而形成对某一产业的纵向约束，产生行政垄断性。这种经济性规制行业大致可分为四类：

1.自然垄断产业

如热力供应、供水、电信、航空等。其生产效率与资源配置效率存在严重冲突，只能通过政府加以规制得以解决。该行业的特点在于，平均成本在一个企业产出为全行业产出时仍会下降，使得完全垄断经营较竞争经营更有效率。这种“成本劣加性”（Cost Subadditivity）特征在一定程度上形成了自然垄断行业的垄断壁垒。而政府为了确保资源配置效率得以优化，往往会以行政命令的方式，强令该类产业实行独家垄断经营或寡头垄断经营，以最大限度降低社会福利净损失。这样，自然垄断产业的规制就应运而生。

2.潜在竞争产业

如电视、广播、新闻出版业等。这类产业的特点在于诸如电视频道、广播频率、书号、刊号等自然资源的产权难以明晰。为避免这类自然资源的无序开发与使用，只能由政府成立专门的机构（广电总局、国家版权局等）对其加以合理调用与分配，以保证这类自然资源的有效使用与优化配置。因此，这类潜在竞争产业在我国也属于行政垄断产业。

3.严重信息不对称且存在强外部性的产业

典型代表为金融业。以银行业为例，储户与银行之间，银行与贷款方之间信息不对称问题较为严重。其一旦因经营不善而破产，遭受巨大损失的是存款人，而银行自身所造成的损失远远小于给社会带来的总损失。这种负外部性的存在使其转嫁了社会风险与成本。有鉴于此，我国对金融业的监管较为严格，通过设置专门机构对金融业实施全方位的政府规制。

4.基于社会目标的经济性规制产业

如烟草、盐业、军工等产业。长期以来，我国对该类产业实行市场准入、价格、投资、质量等方面的行政约束。这种规制既基于社会目标，又具有明显的经济性规制特征。以我国现行的食盐专营制度为例。国家授予各省（直辖市、自治区）盐业公司独家经营权，严禁行政区域外的任何厂商进入，其规制目标即消除碘缺乏病。单从规制目标看，这类规制与社会性规制相一致。但其所采取的规制是一种纵向约束，而非社会性规制所针对的某一行为。

根据《国民经济行业分类》（GB/T4754—2011）对行业大类的划分，可整理出我国垄断行业的具体分类（见表）

垄断行业存在的问题

由于我国市场经济发展尚不充分，对于政府与市场关系的界定仍不甚明晰，使得政府在对我国垄断行业实施规制的过程中，暴露出种种弊端与问题。

1.自然垄断产业存在的问题

（1）在自然垄断产业的规制过程中，规制者与被规制者所处的信息结构往往并不对称。规制者获取被规制者的信息缺乏传递渠道，而被规制者则会把提供给规制者的信息隐瞒，甚至可能提供虚假信息。这种信息不对称在一定程度上加重了政府规制中决策失误的可能。

（2）在规制实践过程中，规制的成本过于高昂。而且规制者的规制权一旦被受规制者“俘虏”，政府规制就会失去公正性，导致规制失灵。

（3）由于自然垄断产业定价大多仍延续计划经济时期的定价模式，使其仅凭垄断地位即可获取高额利润。在缺乏有效社会监督机制的情况下，容易漠视社会意见和公众的承受能力。

2.潜在竞争产业存在的问题

以对新闻出版业实施的政府规制为例。

（1）新闻出版业在规制过程中出现了过度规制或越位规制的问题。政府在新闻出版各环节实行严格的进入监管，在很大程度上抑制了市场自我调节作用的发挥。在出版环节上，外资和非公有制经济的参与比例仍然较低。这使得新闻出版业内部竞争动力不足，运行效率低下。并且政府的越位规制，导致出版经营活动成本被人为放大，降低了出版经营的效率。

（2）政府在规制过程中，既是国有新闻出版单位的所有者，又是新闻出版业市场的监管者。这种角色冲突使得规制缺乏独立性，从而可能产生不公正的规制问题。

3.信息严重不对称且存在强外部性产业的问题

以金融业为例。

（1）我国金融业规制仍然是分业规制，而随着经营业务的不断拓展与延伸，金融机构已经处在混业发展的阶段。金融监管既存在交叉领域，又存在漏洞和空白，造成越位规制和缺位规制并存。

（2）我国对金融业的规制主要集中在审批环节和经营环节，对风险性的监管尚不完善。近年来，金融领域创新步伐不断加快，而金融规制机构对金融衍生品的监管明显滞后，从而使得这一领域存在巨大的金融风险。

（3）金融机构市场化退出机制尚不成熟。这在很大程度上削弱了市场惩戒的约束机制，助长了金融业经营的道德风险。

4.基于社会目标的经济性规制产业存在的问题

（1）规制成本高昂。规制者在对某些产业实行经济性规制时，为收集相关信息往往需要付出一定的成本。如果通过规制所获得的收益尚不足以弥补为实施规制所付出的成本，则这种规制就失去其应有的效力。

（2）受我国传统经济体制的影响，某些以保护市场、保护竞争为理由开展的经济性规制，如果利用不当，可能会异化为损害经济自由、维护垄断的管制，从而使政府规制为被规制者的利益服务。

（3）因为政府规制的动力来源于规制者内部，使得政府在规制过程中有可能出现“私人利益”，行政机会主义不能得到有效遏制，从而难以公正独立行使规制职能。

垄断行业改革战略

在对我国垄断行业进行科学分类和问题剖析的基础上，应从这些产业的实际特点和规制要求出发，实施不同的改革战略。

1.自然垄断产业的改革战略

应正确区分自然垄断产业链条中的垄断业务及非垄断业务。垄断业务是指固定网络性操作业务。如电力、管道煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务；电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他业务则属于非垄断性业务。对于垄断性业务，因其自然垄断属性明显，政府应继续加以规制，确保资源利用效率。而对于非垄断性业务，由于其具有竞争属性，政府应逐渐放松规制，促进竞争。以自来水产业为例，自来水的生产从管网输送业务中分离后，具有明显的竞争性。为此，政府对自来水的生产可放松进入管制，鼓励多元投资主体共同投资。自来水的销售同样属于竞争性业务领域，政府可以允许具有相应资质的企业参与自来水竞争性经营即可，从而真正使市场在这类资源配置中起决定性作用，最大限度地发挥市场的经济效率。

2.潜在竞争产业的改革战略

伴随着我国市场化改革的不断推进，潜在竞争产业开始逐渐暴露出因垄断而滋生的各种各样的问题。例如，电视、广播提供的内容不能有效满足人民群众日益增长的文化需求，出版机构缺乏竞争意识，改革创新动力不足等。结合世界发达市场经济国家对此类产业的规制政策，我国潜在竞争产业的改革取向亦应是放松规制。具体而言，政府相关产业主导部门只负责电视频道、广播频率、书号刊号等自然资源的分配和监督。而对于其他方面，诸如服务价格、进退市场等环节的管理则应逐步放开，让市场通过自身的力量进行调节，最终实现这类产业的有序、健康发展。

3.信息严重不对称且强外部性产业的改革战略

这类产业在我国的典型代表就是金融业。对于金融业的改革，应坚持放松规制的取向。在当前形势下，要进一步完善金融市场体系，扩大金融业对内改革和对外开放的步伐。在加强监管的前提下，允许民间资本依法设置中小型银行等金融机构开展投融资业务。要鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。要加快推进利率市场化的步伐，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制，切实保障金融市场安全运行和整体稳定。

4.基于社会目标的经济性规制产业的改革战略

对于此类产业，政府的规制思路应进行转变，从纵向规制转为横向规制，即由全方面的经济性规制转为针对产业某些环节的社会性规制。以石油石化产业为例。对于石油勘探开发环节和石油集输环节，由于沉淀成本巨大，自然垄断性质明显，完全放开市场会造成资源浪费和效率损失。因此政府在这两个环节要严格控制新企业的进入，维护垄断市场结构。对于石油炼化环节和成品油销售环节，则应逐步放松规制，取消行政垄断，引入竞争因素，鼓励各类资本进入，参与市场竞争，在确保国家能源安全和经济安全的前提下，促进资源配置效率的提升。其他产业的改革，也应转变规制思路，根据产业链条不同环节的具体特征，实施局部的横向规制。

（作者单位：张友鹏，华中师范大学经济与工商管理学院；张靖欣，山东大学经济研究院）

编辑：王慧