高校管理体制改革要正确处理校院关系

高 雁，宋晓萌

（河北工业大学 马克思主义学院，天津 300401）

伴随着高等教育由精英教育向大众教育的跨越，大学在校学生人数不断上涨，传统的一级管理模式不能适应学校的发展需求。面对由此引发的高校管理问题，很多高校开始研究和推行二级管理模式。这种管理模式是以统一支配为基础，将学校内部资源共享与政府放权有效的结合，可以推动高校管理重心的下移，促使二级学院成为重要的权责实体。理顺学校和二级学院相互关系是校院两级管理体制改革的基础。

一、高校二级学院及其管理

“二级学院”、“管理”、“模式”等概念，内涵丰富，不同学科的学者对这些概念都有不同方面的阐述。要深入研究我国高校二级学院管理模式，理顺校院关系，就需要我们对二级学院和二级学院管理模式的内涵作详细的阐释。

（一）高校二级学院

高校的人事和分配制度改革伴随高等教育管理体制改革取得一些成果，竞争机制和激励机制日臻完善，一系列的改革为高校注入了新的活力。高校二级学院的不断发展，同时带来了二级学院的内涵界定、二级学院管理等问题，这就需要我们详细阐释高校二级学院的相关概念。

在2003年出台的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中对二级学院的概念做了详细的界定：由普通本科高校按照新机制、新模式举办的本科层次的二级学院称为独立学院。独立学院即我们所说的独立二级学院。在论文中涉及的“二级学院”主要指的是在高校的独立法人单位的下属单位，不具有法人资格，主要从事教学与科研等工作。二级学院具有相应的职能，同时履行相应的工作任务，其办学各方面工作对学校负责。

（二）高校二级学院管理模式

高校二级学院的管理，指的是为实现学院内部工作目标而进行的运作，二级学院其内部各个方面、各个环节相互联系相互制约。

历经多年的实践探索，高校管理体制改革已经取得了极大突破，尤其是教育部《关于当前深化高等学校人事分配制度改革若干意见》等文件的颁发，为改革指明了道路。校院二级管理体制改革已成为目前高校管理体制改革的重点之一。校、院二级管理主要是指高校在校、院二级建制的基础上，高校将相应人权、财权、物权下方给二级学院，并赋予院一定的职责，将管理模式的主体由校职能部门转变为二级学院，使其具有足够的利益和权力，真正发展为一个充满活力、相对独立的二级学院。

二、高校管理体制改革研究现状

（一）国外校院管理体制研究

西方发达国家对于高等教育体制，尤其是校院二级管理体制方面有很多的研究，其成功经验和教训值得我们借鉴。

美国高等教育管理学家罗伯特·伯恩鲍姆著述的《大学运行模式——大学组织与领导的控制系统》一书以独到的研究观念论述了高校和学院所具有的独特结构及其运作过程，提出高校和学院之间并不是单一的管理关系，而是要从问题出发探求出一种行之有效的管理模式。同时，罗伯特·伯恩鲍姆还指出了高校、学院的管理者通过决策对高校发挥影响的方法。[1]

《学术权力——七国高等教育管理体制比较》是美国耶鲁大学社会学教授伯顿·克拉克领导的研究小组集体研究出的成果，书中针对联邦德国、美国、法国、英国、瑞典、意大利和日本七国高等教育的管理体制进行了比较分析，介绍了每个国家的高等教育改革，对七国大学的学术权力、组织权力、组织结构和决策机制的变革等问题进行了专题研究。全书分为七国研究和比较分析两部分，主要从较为宏观的角度阐述了七国教育管理模式。

亚伯拉罕佛莱克斯纳著的《现代大学论——美英德大学研究》、克拉克·克尔著的《高等教育不能回避历史——21世纪的问题》、伯顿·克拉克著的《高等教育系统》等一系列书，也以不同角度基础的介绍了关于学院、学院制、学校管理体制改革方面的一些情况。

国外学者研究了发达国家高等教育管理体制由学校一级管理到二级学院管理的改革过程及其优越性，介绍了一些成功的经验，其中校院二级的结构及其运行过程、宏观教育管理模式、学校内部管理体制等都非常值得我们借鉴和思考。

（二）国内二级学院内涵的研究

近几年国内学者关于校院两级管理方面的研究也很多，其中比较有代表性的主要有三个方面：

一是对二级学院职能的研究。高校将相应权力下放给二级学院，二级学院自主权增加，同时伴随着人、财、物等一些职能增加，这就要求二级学院建立起相应的职能机构并规范其职能。吴静等学者提出高校权力下放的同时，需要我们对职能部门进行调整和重新定位，有条不紊的完成包括学校管理理念的转变、管理职能的定位工作，推动高校高等教育事业健康稳定的发展。

二是对高校二级管理体制的研究。伴随着高等教育的发展，我国高校逐渐开始实行校院二级的管理模式，针对高校二级管理和运行体制，吴薇、郭必裕等学者提出建立高校管理体制是一个系统的工程，需要从组织分工、机构设置和权限划分等方面入手，分析出建立过程中需要处理的各种关系。

三是二级学院党政关系的研究。二级学院已经成为高校教育教学工作的主体，他的管理运行体制尤其是党政关系等方面的情况直接影响着学校的健康持续发展。因此，包括郑能波、肖柯等提出要规范二级学院的管理和运行机制，理顺党政关系，他们主要是从制度建设、队伍建设、议事规则、经费管理和民主管理几个方面进行探索和研究，以实现学校的科学管理和健康发展的。

国内研究侧重于组织结构的构建和组织功能的发挥，其中二级学院党政关系是我国的特色。

纵观国内外研究成果，尽管都涉及到了校院两级关系问题，但尚需进行深入的专门研究。

三、正确处理高校校院两级关系

学校和学院作为不同层次的管理主体，在二级学院管理体制中的地位和作用具有不同的特点。建立和完善高校二级学院管理体制，推动高校管理体制改革，需要正确处理学校和学院在高校二级学院管理中的关系。正确处理校院两级关系就是要理顺校院两级之间人权和事权关系、财务和分配关系、教学和科研关系，促使高校管理体制改革和创新不断深入，实现二级学院在高校中的自主管理，高校在管理体制改革中实现良性发展，为社会培养更多优秀人才。

（一）校院两级的人权和事权

1.校院两级决策权力关系

我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，党委是高校的政治权力核心，把握办学方向，掌管干部任免，负责党建和思想政治工作，党委在学校各个层次和各个部门都设立支委会。

我国高校的权利结构从纵向上看分为校——院——系三个严格的等级层次，学院院长和系主任一般是由校长委任且对校长负责的，他们拥有很大的行政权力和学术权力，是校长权力在基层的执行代表。这样的权力机构是高度集中的行政权力主导模式，呈现出倒三角形的权力分布，在纵向上形成了严格的等级。我国从形式上看是横向的三元分权结构，但实际运行中，行政权力有时表现为党政权力对各种事务拥有最高决策权，很大程度上制约了学术权力。

学校管理体制改革像其他的改革一样，实际上都是权利的调整和再分配。我们要加强二级学院管理，就要求高校将一定的决策权下放给二级学院，使学院在教学、科研、人事管理、学生管理等方面拥有更多的权和利。权利下放可以有效调动起高校二级学院工作的自主性和积极性，这样高校职能部门和学院才能对自己的职责范围更加明确，实现责权利的有机统一。[2]

2．校院两级人事制度关系

学校管理制度改革的重点之一是要完善学校人事管理制度体系方面的欠缺。

目前，我国高校校院两级的权限特点是“校大权小责，院大责小权”。校级制订发展规划，组织实施，掌握人、财、物、信息等全部资源，院级则是贯彻执行。高校拥有人事权和制定规章制度权，而二级学院制度建设方面较之学校很单薄，人事权更是与院级无缘。高校应响应教育部的要求，按照“进行有效监督”和“规范管理行为”的要求，加强建设校院两级的人事管理制度，必须进行人事管理改革，推进校院责、权、利的重新划分。

高校不仅要逐步完善原有的管理制度，还要通过制度规范二级学院的权责利，并严格依照程序有效落实，具体表达，严格操作。二级学院则要在学校总编制原则下，以科学化、规范化和可操作化原则，根据学科建设需要建立完善人才引进、培养、考核、聘用、评职等一系列相应的制度。

在实行二级管理体制后，高校根据学校发展要求设立相应的管理服务机构，各机构部门负责代表学校行使一定的管理职能。因此，学校各职能部门在管理校院两级关系时肩负着十分重要的任务。职能部门要与高校发展任务保持一致，在提高效率、把握宏观的同时，还要与学院保持密切联系，及时发现问题并改进。这些职能部门还负责代表学校处理对外的一系列事务，以保障学校与上级机关之间的信息通畅。[3]因此，在二级学院管理体制中，学院也要对高校相关职能部门的制度规范、管理运行和服务质量等方面进行考评，实行双向互评，以评促建。

（二）校院两级的财务和分配

1．院校两级财务关系

高校实行的二级学院管理体制中，二级学院在学校“统一领导、两级管理”原则下，成为了拥有理财权的相对独立的核算单位。这就需要处理好校院两级的财务关系，建立起校长、财务处长、二级学院负责人的三级经济责任制和院系二级预算管理体制，充分明确各级工作人员的职责和权限，促使这种学校的经济分级管理制贯穿于学校财经工作的全过程。[4]在二级学院管理体制运行中，校级主要把握宏观进行监督调控，应适当放权，而二级学院应服从校级的领导，将财务管理和汇报制度规范化。学校制定规章制度对各职能部门和二级学院实行统一管理，采取有效的措施促使二级学院的财务管理和会计核算规范化，同时起到预防和遏制腐败的作用。学校还应充分调动二级学院发挥自主性和理财积极性，有效提高资金的使用效益，为高校平稳发展提供财力保障。

在二级学院管理体制下的财务管理模式中，学校可以依据二级学院的办学规模及学科特点和发展前景及时调整资金的投入，二级学院可以根据经费划拨情况有针对性的制定学院和学科发展目标，不断增加办学实力。这样的财政关系有助于学校宏观上的管理，而二级学院拥有了经济上的相对独立性，有利于提高资金的使用效益，从而调动二级学院理财的积极性，为高校的平稳发展提供了强有力的财力保障。[5]

2．院校两级分配关系

在二级学院的管理体制之中，学校拥有相对充足的教学资源的分配权，包括对教学经费、实验仪器设备投资、各类用房等的支配权。最近几年来，高校的办学规模不断扩大，伴随着教学资源与教学科研工作需求之间的矛盾日益突出，如果仅仅依靠学校的分配是无法满足对教学资源的需求的，这样就会出现学院自筹资金建设学生实验室、资料室和活动室等的现象。现有学校在配置教学资源的同时，应与学院的原有基础、招生规模、学科特点等因素相结合，制定规范统一的分配条例，避免以行政分配为主。甚至现在的某些高校可以尝试引进市场经济体制，改变目前一些由无偿使用形成的极不合理的现象，统筹安排全校的教学、科研资源。于此同时，学院应当及时统计和反馈学院方的教学资源利用状况。学校对各学院下达的招生指标和对学院教学以及学院科研创收进行综合考评时，都应与学院的教学资源配置相结合。

（三）院校两级教学科研关系

明确学校与各学院系的管理目标，分清职责，放权简政，管理重心下移，是加强二级教学管理的核心部分。以学校的宏观发展目标和相关规定为基础，学院通过结合学科发展情况和学院资源条件，制定出相应的人才培养计划、学科发展蓝图、实施细则等，实现二级教学科研管理。也就是说，校级教学科研管理的重点是在目标管理的大方向上，二级学院的重点则是在教学科研活动的日常管理和监控上。学校和学院的管理人员一定要树立正确、统一、坚定的思想，转变对二级教学管理工作的片面认识，清楚的认识到二级教学科研管理的重要地位。[6]

在二级学院管理模式的领导下，二级学院为落实人才培养方案，需要以遵守校级相关规章制度为前提，补充和细化学院的相关教学管理制度。具体来说，二级教学管理规范需要包含：编制教学计划、执行授课计划、组织教学研讨会、检查教学质量、组织毕业实习等，同时由科学技术处或类似职能部门将科研管理任务下放到二级学院。为了适应我国目前科研管理工作的要求，这种新型的科研管理模式亟待改良和完善。由于有些二级学院的工作并不涉及或很少涉及科研工作，二级科研管理体制主要针对“研究型”二级学院。校级方面，在校级科技处的管理领导下，二级学院下要建设完整的科研机构工作组织。院级方面可以由学院高层领导指示，领导本学院的科研管理工作发展。同时，校级的管理人员和院级教师之间应加强学术方面和科研工作方面的沟通，促进相互了解，熟悉学校内各项科研工作的内容和要求。学校的管理人员还要积极掌握本部门科研人员的科研动态，并积极与科技处交流沟通，加强彼此之间的交流。此外，二级学院科研管理制度应与人事管理、教学管理等紧密结合，做到教学——科研、人事——科研一体的校院管理制度。

目前，我国高校的校院二级管理模式逐渐展开，既要借鉴国内外关于学院制和二级学院的内涵研究的研究成果，又要结合各个学校的具体情况，要高站位，重实效，逐步理顺学校、学院在科学管理中决策、人事、财务、分配以及教学科研等各方面的关系，推进我国有中国特色的社会主义高等教育事业更好更快地发展。

[1][美]伯恩鲍姆．大学运行模式——大学组织与领导的控制系统 [M]．别敦荣，等译．北京：中国海洋出版社，2003：23．

[2]马长伟，汪利祥．完善高等学校两级管理体制改革的研究[J]．上海理工大学学报，2004，26（1）：3-6．

[3]刘亚荣，李志明，唐宁，等．高校校院两级管理模式研究[J]．教育与经济，2010（2）：12-15．

[4]张炳生，姚致远．论高校两级管理体制的完善 [J]．中国高教研究，2006（9）：41-42．

[5]杨练武．二级管理体制下高校职能部门的定位与思考[J]．教育探索，2008（5）:72-73．

[6]刘锁娣．浅谈如何构建高职院校的二级管理体制 [J]．常州信息职业技术学院学报，2004，3（9）：41-43．