政府购买公共文化服务：理论逻辑与实践形态

周兰翠

（山东万杰医学院，淄博 255213）

政府是公共文化服务供给的责任主体，但是，政府却不是公共文化服务的惟一提供者。政府要从公共文化服务的直接生产者角色淡出，在充分发挥市场力量的同时，加强政府与市场、社会的默契合作，利用多元社会力量，推进多元化协同供给服务，提升公共文化服务供给的效率与质量。政府购买公共文化服务就是以市场机制与社会机制为纽带建立起政府与市场、社会的合作关系伙伴，多元化供给公共文化服务，满足公民公共文化需求，保障公民文化权利的公共行动。目前，政府购买公共文化服务已成为公共文化服务供给的有效模式，并成为我国政府供给公共文化服务的政策选择。

一、政府购买公共文化服务的理论逻辑

政府购买公共文化服务是西方自由主义政治哲学主导的政府“再造”运动回应全球化时代经济社会发展现实挑战的必然逻辑结果。政府购买公共文化服务有着由来已久的西方政治哲学根源与回应现实的政府变革逻辑。

进入资本主义社会后，自由主义便成为西方政府的主导性意识形态，支配着西方政府的执政理念、政策路向与管理实践。现代自由主义与保守自由主义是自由主义的两种存在形态，分别主导西方政府在不同社会历史现实场域中的政策走向。由于古典自由主义意识形态过分倡导自由竞争的市场而将政府置于“守夜人”的角色，结果造成市场垄断、公共产品供给不足、社会缺乏公平以及社会贫富分化等经济社会问题，出现所谓“市场失灵”现象。随后，强调政府主动性以保障“积极自由”的现代自由主义政治思潮开始崛起，二战后美国实施的“罗斯福新政”将现代自由主义政治哲学付诸实践，“福利国家”成为西方发达国家政府政策所欲求的目标。然而，由于过分强调政府干预市场与社会以及推行“福利国家”政策，20世纪60年代后西方国家普遍陷入经济“滞涨”、财政负担沉重以及社会发展乏力的泥潭，形成所谓“政府失灵”的现象。建构“国家神话”的现代自由主义逐步失势，古典自由主义开始复兴，保守自由主义成为西方政府施政的指导思想。保守自由主义强调市场经济的“自发秩序”与回归政府“守夜人”的角色，这必然又会陷入“市场失灵”的窠臼。20世纪90年代后，英国“工党”理论家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）倡导超越“左”与“右”的意识形态争论，系统阐释了“第三条道路”理论，主张开辟一条既不同于强调政府干预的传统民主社会主义，也不同于主张市场放任的古典自由主义的道路，走一条摆脱市场与政府之间对立的中间道路。“在美国，克林顿所领导的民主党政府虽然不信奉社会民主主义，但是也声称要走一条能够将自由市场经济与国家干预结合在一起的‘第三条道路’。”①刘建飞：“欧洲社民党‘第三条道路’评析”[J].《当代世界社会主义问题》2000年第2期，第71页。第三条道路理论遂成为西方政府施政的指导思想，支配着西方政府治道变革运动的路线图，譬如，美国前总统克林顿、英国前首相布莱尔、德国前总理施罗德等都将第三条道路作为指导性思想体现和贯彻在自己的施政纲领中。

20世纪60年代以来，西方“福利国家”政策纷纷破产，各国展开政府“再造”运动以回应经济社会发展，探索政府未来治理模式，形成丰富的行政思想。在不同历史发展阶段，在西方政府改革实践进程中，先后涌现出公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等行政改革思想。公共选择理论从“经济人”假设出发，探究政治场域的市场逻辑，认为政府亦会存在“政府失灵”问题，市场做不好的事，政府也同样做不好，强调“市场失灵”不应是政府干预的理由，倡导回归“守夜人”政府。新公共管理理论从政府管理的成本、绩效与技术等角度，强调将市场机制与企业管理技术引入政府管理过程，主张政府购买公共服务，提高政府运作效率，降低行政管理成本，试图建立“掌舵而不是划桨”的“企业型政府”。新公共服务理论侧重从国民的公民性出发，强调公民不只是市场中的“顾客”还是国家中的“公民”，认为在政府供给公共服务中，政府不只是要遵循市场逻辑采取经济理性化的公共行动，还要充分保障公民的主体性地位，建立“服务而不是掌舵”的“服务型政府”。治理理论倡导超越政府、市场与社会三者之间的非均衡性选择，强调社会组织参与政府管理，建立政府、市场与社会的互动合作关系，主张实行网络化的“整体性治理”，建立“网络而不是区隔”的“协同型政府”。

由此可见，西方“政府再造”运动的理论与实践所欲求达致的最终目标在于深化政府内部改革，重新定位政府职能，重构政府、市场与社会之间的关系，超越“市场失灵”加强政府干预与“政府失灵”强化市场机制的非此即彼的对立，形成多中心整体性的协同治理结构，建构能动性的“有效型政府”。有效型政府应该是通过开辟公共空间的民主对话渠道，将自身置于国家和社会的交互式互动性空间中，从政府与市场、社会之间的对立中摆脱出来，主动建立政府与市场、社会、公民的积极性信任合作关系，共同参与公共服务供给，形成政府购买公共服务的供给模式，积极回应经济社会发展与公民多样性现实需求，建构政府赖以存在的合法性。

伴随西方政治哲学主导下的“政府再造”理论与实践的深入发展，西方各国政府治理模式逐步转向“有效型政府”，公共文化服务供给模式也相应建立起政府购买公共文化服务体制。政府购买公共文化服务成为公共文化服务供给的重要形式，成为公共文化服务体系建设的普遍性政策选择。

二、政府购买公共文化服务的实践价值

伴随西方政府治道变革运动所带来的政府发展理念与实践的广泛影响与我国市场经济迅速发展所推动的公民社会的初步成长，我国政府治理模式也逐步转向“服务型政府”与“有效型政府”。公共文化服务供给模式也由政府直接提供逐步转向间接购买。政府购买公共文化服务成为回应经济社会发展要求、深化行政管理体制改革与加快公共文化服务体系建设的实践诉求。政府购买公共文化服务具有突出的必要性与重大实践价值。

（一）推进政府文化职能转变的重要举措

建设完善的公共文化服务体系，供给优良的公共文化服务是政府义不容辞的重要职责，也是政府不可转移的主导义务。尽管政府是提供公共文化服务的责任主体，但政府并不是公共文化服务的唯一供给者，可以也应该实现公共文化服务供给形式的多元化。在确保政府担负公共文化服务供给责任主体的同时，要正确处理政府和市场、社会之间的关系，运用好行政机制、市场机制与社会机制，建立起政府购买公共文化服务的制度架构，充分发挥市场与社会在公共文化服务供给中的应有作用。如此一来，政府便可以从大量“管不了、管不好”的日常琐碎事务中摆脱出来，致力于加强宏观公共文化政策调控，制定政府购买公共文化服务的总体规划、标准、程序、监督与考核等方面制度规范，而具体公共文化服务业务可以交由市场与社会来生产与供给，形成政府购买公共文化服务的政府、市场与社会三者间的伙伴合作关系。政府购买公共文化服务能够实现政府由管制型向服务型转变、无限责任向有限责任转变、注重行政管理向注重公共管理转变①仇章建，李伟：《政府转型——中国改革下一步》，中国经济出版社2005年版，第91页。，促进政府文化职能转变，创新国家公共文化服务体制，从而更有效的增进公共文化服务供给绩效，保障公民文化权利。

（二）培育文化社会组织的必由之路

文化社会组织是在社会日常生活中，以文艺爱好者为主体志愿结成的从事文化活动的非营利性的公益社会团体。文化社会组织是公民社会的重要组成部分，是政府购买公共文化服务的重要承接力量。可以说，文化社会组织发展状况同公民社会成熟度与政府购买公共文化服务成效呈正相关关系，并起到相互促进的互动作用。近些年来，虽然我国公民社会已取得了初步发展，但是仍然处于不成熟状态，文化社会组织依然规模较小、发展失衡、管理滞后、专业性不足、可持续性弱。因此，文化社会组织难以有效开展文化活动，无力承接政府购买的公共文化服务，从而失去进一步发展动力与空间，形成文化社会组织与政府购买公共文化服务的恶性循环。要摆脱这种恶性循环，需要以政府购买公共文化服务为突破口，形成政府购买公共文化服务与文化社会组织发展的相互促进的良性循环：政府购买公共文化服务可以促进文化社会组织健康发展；文化社会组织良性发展则会增强政府购买公共文化服务成效。由此可见，政府购买公共文化服务可以为文化社会组织提供发展空间、政策指导与资金支持②催正，王勇，魏中龙：“政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究”，《中国行政管理》2012年第8期，第49页。，进而培育出大量文化社会组织，增进公共文化服务供给存量，完善政府购买公共文化服务的体系网络。

（三）满足多样化公民文化需求的必然要求

文化是人们在现实社会实践中对日常生活本身的意识性综合与反思性抽象。文化是以人类实践与人的存在为源泉，并受其决定。由于人类社会实践具有复杂性，人的存在方式具有多元性，文化本身也自然具有多元性、多样性与层次性。不同的实践样式与生活方式就会产生不同的文化形态与文化需求。可以说，在现实生活中，文化必然是多元化的，公民文化需求必定是多样化的。改革开放以来，市场经济体制成功转型后，我国生产力发展水平显著提高，物质生活水准普遍提升，社会生活方式日趋丰富，公民文化需求迅速增长，并呈现出多层次与多样性特征。就公共文化服务而言，公民对公共文化服务的需要也呈现出多样化特点，譬如，不同的群体，甚至不同的个体，由于经济能力、教育背景与个人偏好等因素的差异，对于公共文化服务需求也存在不同。因此公共文化服务的内容、服务方式、服务途径也需要与时俱进，不断实现丰富化与多样化。为此，仅仅依靠政府单向供给公共文化服务明显已无能为力，这需要政府向市场与社会开放公共文化服务领域，运用市场机制与社会机制，建立政府购买公共文化服务的方式与平台，鼓励支持广大社会力量参与公共文化服务供给。政府购买公共文化服务能够有效实现公共文化服务供给的多元化，最大限度地满足日益增长的多样化公民文化需求，保障公民文化权利。

（四）提高公共文化服务绩效的有效方法

由于计划经济体制的惯习与路径依赖，目前我国公共文化服务体系建设仍然主要由国家及事业单位经办，提供主体和提供方式过于单一，公共文化服务供给不足、成本过高、效率低下①章建刚，毛少莹，张晓明：“改革务实，在科学发展观指导下推进我国公共文化服务体系建设”，《中国公共文化服务发展报告》，社会科学文献出版社2009年版，第12页。。政府购买公共文化服务能够有效实现公共文化服务向市场领域的开放，经由市场竞争机制将市场力量纳入公共文化服务场域，提高公共文化服务效率和质量：一方面凭借市场化的运作机制与企业化的管理模式，建立起独立的法人治理结构，从而可以大大减少公共文化服务产品的生产成本，提高公共文化服务供给的运作效率；另一方面在公共文化服务生产供给中引入市场竞争机制，形成文化企业和文化社会组织相互展开公平竞争格局，在市场竞争中不断提升公共文化服务质量。同时，由于政府公共文化服务财政资金的有限性，政府无力独自承担供给日益增长的公共文化服务需求的财政支出。就目前而言，我国公共文化服务体系建设，既存在着资金投入方面的严重不足，也存在着发展结构方面的严重失衡。政府购买公共文化服务能够引导广泛的社会力量参与到公共文化服务体系建设中，优化公共文化服务的资金投入与发展结构：一方面能够拓宽融资渠道，实现投资主体与经费来源的多元化，显著提升政府购买公共文化服务的投入总量，增加公共文化服务的总量供给；另一方面会促进文化社会力量的茁壮成长，形成公共文化服务供给多元化力量格局，实现公共文化服务的全方位繁荣，优化公共文化服务的发展结构，弥补公共文化服务存在的区域性、领域性等方面的结构失衡。由此可见，政府购买公共文化服务能够显著提高公共文化服务绩效。

三、政府购买公共文化服务的实践形态

政府购买公共文化服务主要是通过有机整合政府权威、市场机制与社会机制的各自优势，运用政府权威与公共财政资金以各种形式向市场与社会“购买”公共文化服务，提高政府供给公共文化服务能力，保障公民文化权利，维护政府存在的合法性。在我国公共文化服务供给中，政府是购买公共文化服务的责任主体，既不能缺位，也不能越位。但是，在政府购买公共文化服务实践中，在发挥政府主导作用的同时，可以按照市场化和社会化机制供给公共文化服务，形成多样化的政府购买公共文化服务的实践形态。在实践中政府购买公共文化服务的主要方式不只是合同外包，还有特许经营、政府资助、凭单制、法令委托、减免税、使用者付费与志愿服务等形式②[美]E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第128页。。

目前，我国政府逐步将公共文化服务向市场与社会领域开放，积极探索政府购买公共文化服务的各种实践形态。近些年来，宁波、青岛、马鞍山以及周口等地方政府相继按照市场化与社会化机制，组建公共文化服务有限责任公司、设立文化社会团体与培育民间文化社会组织，来承接公共文化服务的生产与供给，努力创造政府购买公共文化服务的良好外部环境；同时又按照“政府主导、社会参与、市场运作、群众受益”的原则，充分发挥市场竞争机制作用，积极探索招标采购、项目补贴、定向资助、服务外包与志愿者服务等政府购买公共文化服务的多样化形式。从而以政府购买公共文化服务为载体，建立起政府与市场、社会三者协同合作的公共文化服务供给模式，有效解决公共文化产品供给匮乏问题，满足日益增长的公共文化需求，有效保障公民文化权利。在探索政府购买公共文化服务的实践中，各地逐步呈现出多样化的具体表现形态，诸如，国家公共文化服务示范区（项目）、河南周口市的“一元剧场”与浙江鄞州市的“天天演”等政府购买公共文化服务的实践形式。

（一）体制内项目购买制

体制内购买就是在政府内部建立起竞争性“虚拟市场”，按照市场竞争逻辑来运作某些政府公共服务事务，将政府内部的上级与下级的行政关系转变为买者与卖者的市场交易关系，发挥市场机制在供给公共服务方面的优势。体制内项目购买制通常是将公共服务以项目的形式，向下级政府或者隶属政府的服务机构公开招标竞标，由中标者按照招标者的项目规划以及双方所签订的合同来供给公共服务，最终招标者进行绩效考核与验收，并拨付资金的制度。公共文化服务示范区（项目）就是一种体制内项目购买制度，文化部向文化工作基础较好、成绩突出与示范性强的地级市（区）人民政府（含省直辖的县级人民政府）公开竞争性招标，经专家评审与政府审批后，中标者将按照文化部、财政部制定的《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》开展创建工作，最终由文化部组织专家委员对各个创建单位进行审查验收，合格者由中央财政给予补助和奖励。同时，取得创建资格的地方政府也会以此种体制内购买形式，向辖区内的公共文化事业组织或由政府设立的各种隶属性社会团体或企业来购买公共文化服务，形成地方层面的公共文化服务的体制内购买形式。2011年5月，北京市朝阳区、河北省秦皇岛市、山西省长治市与安徽省马鞍山市等地方政府取得第一批创建国家公共文化服务体系示范区（项目）的资格。公共文化服务的体制内项目购买制将原有的中央政府与地方政府的行政关系转变成虚拟的“市场关系”，有利于转变政府职能与调动地方政府积极性。但是，某些地方政府中标获得创建资格后，在具体创建实践中要处理好政府与市场的关系，必须深化政府购买公共文化服务的制度机制创新，逐步将公共文化服务先前的体制内购买转向体制外购买，“逐步做到凡适合面向市场的基本公共文化服务，都可以从市场招标购买，把公共文化服务的供给从文化系统的‘内循环’转变为市场的‘大循环’”①文化部、财政部：《关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发[2010]49号）。财政部网站：http：//jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201102/t20110214_449850.html。。

（二）服务外包制

在计划经济时期，政府依靠隶属性的国有文化事业单位提供公共文化服务，灌输国家主导性价值体系，引领社会思潮，实现国家文化治理意图。但是，伴随我国市场经济体制的建立，在计划经济体制下形成的国有文化事业单位明显存在着效率低下、人浮于事与服务失效等官僚制组织病态，出现“伸手要投入，投入却无产出”现象。在市场经济背景下，许多地方政府将国有文化企事业单位转制为国有独资的，或者组建混合所有制（国有、民间资本共同投资）性质的文化服务有限责任公司，运用合同外包的形式购买公共文化服务。这种文化服务有限责任公司是一种企业化经营的文化服务法人实体，实现了所有权与经营权分离，获得市场主体的独立地位，能够运用市场方式整合与配置文化资源，增强自身服务效率、生存能力和发展活力。如此一来，政府以合同外包的形式向文化服务有限责任公司购买公共文化服务；未纳入政府购买名录的文化项目则由文化公司纳入文化市场，以向顾客收费的形式供给消费者。组建文化服务有限责任公司，实现政府合同外包购买公共文化服务，既可以为公共文化服务提供融资可能性，又能够提高公共文化服务绩效，也体现出文化事业和文化产业的相互渗透与相互促进。2010年6月20日，马鞍山市歌舞团、市黄梅戏剧团、市艺术实验中心事业编制核销，转企改制为马鞍山市艺术剧院有限公司，建立起法人治理结构的现代企业制度。转企改制后的马鞍山市艺术剧院有限公司在履行政府外包的公共文化服务供给合同的同时，还不断开辟商业演出市场以拓展发展空间，实现文化事业与文化产业的“一体两翼”的发展。

（三）政府特许经营制

不同于一般商业性特许经营制，政府特许经营制是政府凭借合法垄断的公共权力，批准某些非政府组织以公共利益为导向，按市场机制开发经营公益性极强的公共资源，实现社会效益最大化的同时，推动公共资源的良性发展。政府特许经营制实质是政府用自身独占的公共资源的特许权来交易换取非政府组织的公共文化服务供给。公共文化特许经营是政府特许经营制的一种形式，要服务于公共利益的目的，其核心是政府将公共文化服务的部分或全部经营权授予非政府组织经营，并在政府监控下开展经营活动，履行公共文化服务供给的义务，从而平衡获得特许经营的权利。在此意义上，政府特许经营制亦是一种政府购买公共文化服务的一种样式。在我国政府购买公共文化服务的实践探索中，有些地方政府开始考虑对于某些市政公园、博物馆、森林公园、世界遗产地等社会公益性很强的公共文化空间与公共文化活动尝试引入公共文化特许经营制。在公共文化服务特许经营过程中，政府文化行政主管部门要建立健全的审批制度，严格审查企业的资质、信誉与经营能力等方面资格，并对某些特许经营的公共景区和公共文化服务实行全面市场监管，促使其向社会提供合格、健康的公共文化产品和服务。

（四）委托代理制

委托代理制是政府将某些公共文化服务设施或者公共文化活动以公开招标的形式托付给某些社会力量运营，履行公共文化服务供给的义务后，政府则给予免租金、免税或者补贴等方面补偿。在实施委托代理制的过程中，自然会引入商业合同管理机制，在经由委托人与代理人双方之间的协商谈判达成共识后，签订具有法律效力的契约合同，明确各自的权利与义务，明确公共文化服务供给的操作规程，严格合同履行的监控程序。某些公共文化设施、公共文化活动与社区公共文化管理等公共文化服务，政府可以采取委托管理模式，委托给专业化组织机构，由该组织机构代为保管、维护和经营，实现专业化、市场化与社会化运行。政府不再直接承担公共文化设施及公共文化活动的日常费用，而是以政府补贴、免税等间接形式，补助代理机构运营管理经费，同时代理机构还可以开发利用公共文化服务设施，获得商业性活动收益，维持公共文化服务设施的日常运转，实现委托人与代理人双赢格局。公共文化服务委托代理制，不仅能够解决政府直接管理所带来的效率低、服务差、浪费大等弊病，而且可以有效提高文化设施的利用率和服务功能，更好地保障公民文化权利，实现公益化与市场化的双赢。从2003年开始，宁波市鄞州区就着手探索公共文化设施“所有权”和“经营权”分离的委托代理管理模式①宁波市财政局：“引入市场机制，探求公共文化设施建设运营管理新模式”，《行政事业资产与财务》2009年第3期，第67页。。对新建成的区文化艺术中心、体育馆、文化广场与网球中心等区级大型公共文化设施采取了委托代理制管理，由专业化的文化经营管理公司开发、管理与运作，实现管理的专业化和公共资源的有效整合。

（五）采购配送制

采购配送制就是政府根据民众文化需求确定每年公共文化服务的目录与场次，再由政府公开向社会文艺团体或文化单位招标采购，纳入采购目录的单位按签订的合同条款向民众供给公共文化服务，政府对于履行合同约定的文化单位给予政府补贴或费用。公共文化服务的采购配送制具体操作规程：政府文化主管部门确定年度公益性文艺演出活动的场次；各艺术剧院、文化馆以及民间剧团每年年底向政府文化主管部门申报演出项目，填写“演出项目申报表”，提供团队简介、演出剧目、演出阵容、设施设备与项目声像文字等资料和信息；经政府文化主管部门以及专家委员会审核通过后，将项目列入下一年度配送服务目录；政府每年年初将全年文化下基层的项目及场次向社会发布，基层政府文化部门依据发布的文化下基层项目和内容，与基层社区、乡镇、敬老院等基层单位接洽，提供“菜单式”服务，让基层群众参与演出项目选择，实现供需的充分对接；召开供需见面会，落实配送任务和剧目，演出单位与接待演出单位协调拟定演出配送的日程安排表，确定演出日期、项目、联系人等相关事项；政府严格按照合同要求对承担文化下基层项目的单位进行考核验收，合格者政府兑现资金补贴。2005年深圳市正式出台《深圳市重大公益文化活动实行社会化运作试行办法》，公益性文化活动也是通过政府采购补贴的形式向文化社会力量购买公共文化服务。宁波市鄞州区按照“政府购买、公司供给与服务群众”的原则，向宁波和盛文化演艺发展公司采购“天天演”文化惠民工程，并由其具体负责组织配送。