政府购买服务：推动改革全面深化的有力撬杆

连家明

2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出到2020年在全国基本建立起比较完善的政府购买服务制度。随后召开的十八届三中全会《决定》先后四次提及“政府购买服务”，引发全社会的热切关注和讨论。盘点2014年地方政府工作报告，至少有26个省份提到政府购买服务，占近8成，进一步预示着政府购买服务将加速“落地”。那么，政府购买服务其政策含义何在，在深化改革过程中，究竟扮演着怎样的一个角色呢？

从《决定》等相关表述中，可以窥见决策层对政府购买服务的认识和思路。首先，政府购买服务被很明确地剖分为两个层次内涵，一是购买事务性管理服务，这属于政府自身消费范畴，遵循竞争性原则，并采用合同、委托等较灵活的购买方式；二是购买公共服务，其实质意味着部分原本由政府直接生产并提供的公共服务，改由鼓励社会力量参与生产，政府间接提供，进而提高公共服务的供给水平和效率。这将是改革的重头戏。其次，推进政府购买服务改革的首要目的仍是促进政府职能的合理转变。同时，由于涉及到事业单位分类与去行政化等诸多联动改革，这也将是一个系统工程，需要综合推进。第三，政府购买服务将被作为促进民生社会事业发展的重要手段和制度支撑。并且，教育和促进就业等领域将成为加快政府购买服务“落地”，推动改革取得突破的重点。

实际上，政府购买服务对于改革全局来说，其角色作用还并不仅限于此。它在客观上具有“牵一发而动全身”的特殊意义，将成为推动政府治理等诸多领域改革全面深化的一根有力撬杆：

——撬动政府治理体系的完善。国家治理体系和治理能力现代化，是从制度层面提出的现代化目标。政府治理的主体不仅限于政党、政府，它还要求吸纳包括社会组织、企业乃至个人在内的更多主体的参与。政府购买服务，是一项综合性的制度变革，它在打破传统行政性体制垄断的同时，必将进一步划清政府、市场与社会的作用边界，促进治理体系的完善。同时，作为提供公共服务的有效承接者，社会组织在政府购买服务的过程中，也必将快速发展壮大，成为真正有效的治理主体，为提升治理能力现代化发挥积极的作用。

——撬动经济结构的转型升级。政府购买服务，意味着部分公共服务生产的让渡和服务市场需求的扩大，在引入市场竞争机制、充分发挥市场配置资源决定性作用的过程中，必将为服务业发展释放更大的活力，有效推动服务业的开放和层次水平的提升，为服务业特别是现代服务业的飞速发展和整体经济结构的优化奠定良好的基础。

——撬动现代财政制度的构建。政府购买服务，从项目申报、组织采购、资质审核、合同签订、履约监管到绩效评估的整个操作过程，天然地要求透明、规范，以及“物有所值”，而其资金无论是从原有预算盘子还是额外渠道安排，都是财政资金，这就不可避免地从支出端一侧逼使财政资金管理依法、公开，注重绩效，而这恰恰是现代财政制度最本质的特征。

总之，政府购买服务改革影响深远，只有在对其角色作用充分体认的基础上，我们才能真正全面、深入、准确地研究好包括买什么、向谁买、谁来买、怎么买、买得值不值等具体的政策落地问题，才能真正实现改革的目标。