我国县域义务教育学校教师流动制度的科学设计与有效实施*

2014-03-30王昌善胡之骐

当代教育科学 2014年24期

●王昌善胡之骐

●王昌善胡之骐

在阐释我国县域义务教育学校教师流动制度化缘由的基础上，从功能目标、理论基础、类型结构、组成要素、运作模式与配套政策六个方面对我国县域义务教育学校教师流动制度进行了科学设计，并对该制度有效实施应该如何规避七种衰减性失真实施行为——曲解式实施行为、减损式实施行为、附加式实施行为、替换式实施行为、架空式实施行为、僵化式实施行为与观潮式实施行为提出了相应的对策。

县域；义务教育；教师流动制度

促进基础教育均衡发展是当前及今后一个时期我国基础教育发展的奠基工程与重大战略。在当前促进基础教育均衡发展的各项措施中，促进师资均衡发展当属根本之策。现阶段的首要任务是缩小区域内校际间的师资差距，而实行县域义务教育学校教师流动制度以解决县域校际师资发展不均衡问题则首当其冲。只有从根本上解决县域校际师资发展不均衡的问题，并逐步将其拓展到市域、省域乃至全国，才能最终促进整个基础教育的均衡发展。本文试就我国县域义务教育学校教师流动制度化的缘由及流动制度的科学设计与有效实施作一初步探讨。

一、我国县域义务教育学校教师流动制度化的缘由

我国中小学教师流动政策始于20世纪90年代。1996年国家教育委员会印发的《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》提出“要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教”，1999年中共中央、国务院颁发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出“各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教”并作出“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务”的规定，由此拉开了我国中小学教师合理流动的序幕。2001年，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》，提出建立教育对口支援制度，要求东部地区学校对口支援西部贫困地区学校、大中城市学校对口支援本地贫困地区学校。同年，教育部印发《中小学教师队伍建设“十五”计划》，提出建立教师转任交流制度，鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教，有条件的地区，先通过试点，逐步实现教师交流定期化、制度化。2003年，国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出完善教育对口支援制度，建立东部地区经济比较发达的县（市、区）对口支援西部地区贫困县、大中城市对口支援本省（自治区、直辖市）贫困县的制度，建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，建立地（市）、县区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动，切实解决农村学校教师不足及整体水平不高的问题。2006年，教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，提出采取大中城市中小学教师到农村支教、县域内城镇中小学教师定期到农村任教、农村教师特设岗位计划、高校毕业生到农村支教、师范生实习支教、特级教师巡回下乡送教、城镇骨干教师到农村学校带教或“走教”与农村学校教师到城镇学校跟岗进修等多种形式的智力支教等五项措施，重点推进城镇教师支援农村教育工作，不断优化和提高农村教师队伍的结构和素质。可见，从1996年到2006年，我国中小学教师流动政策的重点是推进发达地区教师支援贫困地区、城镇教师支援农村地区的教育工作。

从2007年开始，随着教育部制定的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》首次提出建立中小学教师和校长定期交流和轮岗制度以来，我国中小学教师教师流动政策的重点转变为区域内特别是县域内教师双向轮岗交流。2010年，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，首次明确提出实行县（区）域内教师和校长交流制度，建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。2013年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。

尽管从上个世纪90年代起，国家就出台了一系列促进中小学教师合理流动的政策，特别是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更是将实行教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置，办好人民满意教育的一项重要举措，进一步提升了教师交流轮岗工作的重要性和紧迫性。按照国家宏观政策的要求，各地政府对促进中小学教师合理流动进行了积极的探索，不少地方也出台了相应的政策措施，对实现县域义务教育师资均衡发展产生了重要的推动作用。据教育部统计，截至2013年8月底，全国已有22个省（自治区、直辖市）出台了中小学教师交流轮岗的相关政策措施，并选择部分地区开展了改革试点。然而，这些政策措施还不够完整、完善，制度化程度仍然不高，有些尚属于宣传倡导性质还未推进到制度化层面，实施也因此而困难重重。在今天城乡差距依旧悬殊较大的情况下，现有的政策措施还不足以改变现实，必须将其制度化，[1]建立稳定、合理的县域义务教育学校教师流动制度，才能从根本上解决县域校际师资发展不均衡的问题，最终促进县域义务教育的均衡发展。

二、我国县域义务教育学校教师流动制度的科学设计

制度是规范和指导人类行为的准则，它的生成是一个动态的无意识的自发演进和有意识的人为设计的双向演进的统一过程。[2]推进我国县域义务教育学校教师合理流动的实现，关键是制度设计。科学地设计我国县域义务教育学校教师流动制度，至少涉及到对该制度的功能目标、理论基础、类型结构、组成要素、运作模式与配套政策六个方面进行设计。

（一）功能目标

深入推进义务教育均衡发展，办学条件是基础，师资配置是关键。而现阶段，我国区域内校际间师资力量已发展到严重失衡的状态，直接影响了义务教育全面、健康、均衡的发展，严重危及了教育公平。因此，解决区域内校际师资发展不均衡问题就显得非常必要和紧迫，而在解决区域内校际师资发展不均衡问题的过程中，县域校际师资发展不均衡问题的解决首当其冲。如何有效地实现我国县域校际师资的均衡发展呢？基于借鉴美英法日韩五国在促进中小学教师合理流动方面取得的宝贵经验，我们认为，建立合理的县域义务教育学校教师流动制度，是缩小县域校际之间和城乡之间师资条件差距，改善优质教师资源的配置，提升义务教育师资队伍整体质量的有效途径和重要手段。

制度是为实现某一功能目标而设计出来的。我国县域义务教育学校教师流动制度的设计必须要以促进县域义务教育均衡发展为旨归，其功能目标应该是促进优质教师资源在县域义务教育城市学校与农村学校之间、优质学校与薄弱学校之间共享和共赢，真正扶持农村学校、薄弱学校的师资，整体提升义务教育师资队伍的质量与水平，办更好更公平的教育。衡量一种制度好坏的标准，就是看其履行功能、实现目标的能力。如果一种县域义务教育学校教师流动制度无法实现优质教师资源在义务教育城市学校与农村学校之间、优质学校与薄弱学校之间共享和共赢，促进县域优质师资均衡配置，就不是我们所追求的理想制度。因此，我们既不能走日、韩等国使教师资源整齐划一“削峰填谷”的老路，也不能走英、美等国任由市场配置教师资源的弯路，而是要“保峰填谷”，[3]促进优质教师资源在县域义务教育学校之间共享和共赢。

（二）理论基础

制度是规范和指导人类行为的准则，但并不是每一种制度都能同样地发挥其应有的作用。要使制度充分发挥其应有的作用，有效地实现其功能目标，必须以相应的理论来指导制度设计。在该种理论指导下设计的制度，应能有效地达成该制度所追求的功能目标。科学地构建县域义务教育学校教师流动制度，必须寻求能有效地达成该制度所追求的功能目标的指导理论。

在西方，学者们往往把教师流动视为人力资本市场中人事流动在教育行业内的一种具体体现，从本质上具有社会人力资本流动的基本特性。基于此，他们较为普遍地将人力市场供求关系理论、内部人力市场理论和人力资本理论三种经济学理论作为教师流动的理论根基，其人性假设就是视教师为“经济人”，这一观点已成为西方学者研究教师流动问题的基本逻辑起点。也有学者从教师个体及心理角度探讨了教师流动行为的模式与规律，弥补了单纯用经济学理论不能完全解释教师流动现象的缺陷，为我们全面、综合地研究教师流动提供了新的视角。[4]从目前我国22个省（自治区、直辖市）已出台的中小学教师交流轮岗的相关政策措施来看，如何让政策措施植根于扎实的理论基础上还没有引起政策制定者们的足够重视，即便目前少有的研究成果也多停留在现状描述、问题解构和对策思考方面，对此缺乏系统的理论探究。他们更多地是诉诸行政杠杆去撬动教师流动，基本是由行政驱动的强制性制度变迁。制度设计理论告诉我们，任何一项关涉人的制度改革都是以某种“人性假设”为前提的。在现阶段，中小学教师地位不高的现实使我们更倾向于把他们视为以“经济人”为主的“复杂人”。因此，要使教师自愿地流向经济欠发达地区学校、农村学校与薄弱学校，必须充分尊重以“经济人”为主的人性假设与市场的无形力量，拉动以利益驱动为主包括专业驱动、行政驱动在内的三方面的驱动力，只有当这三个“驱动力”并驾齐驱时，教师的流动才能成为一种自愿、自主的有效行为。完全依赖行政驱动的教师流动制度，把教师都视为圣人，将希望寄托在教师的“道德义务”与“利益出让”之上，违背了以市场作为配置教师资源的基础手段的原则，它必须而且也只有在遵循市场法则的基础上才能发挥最大的政策效能。[5]

更何况行政干预的强制性教师流动在目前在我国还缺乏相应的法律保障。虽然我国《义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》已明确提出了教师流动的相关内容，但现行的《教师法》无论是在教师的“资格和任用”中，还是在教师的“义务和职责”中，都没有对教师流动作出专门的规定，[6]有关中小学教师职称评审的法规条文中，也没有教师无条件服从流动的内容和要求，强制性的教师流动涉嫌违反《教师法》等法律法规。不仅如此，由于我国教师的身份是专业技术人员而非政府机构的公务员，教师流动与现行《事业单位人事管理条例》中人员招聘、竞聘、解聘等规定并不相符。因此，一方面，应尽快修改《教师法》、中小学教师职称评审等法规，将教师流动作为担任中小学教师工作的必要条件；另一方面，把建立教师公务员制度作为改革方向，将中小学教师纳入公务员队伍，定期流动就成为了中小学教师的义务。总之，重建中小学教师流动制度的合法性，让教师流动“名正言顺”。

（三）类型结构

要实现优质教师资源在县域义务教育城市学校与农村学校之间、优质学校与薄弱学校之间共享和共赢这一目标，理想的教师流动制度的类型应该是双向、全员的教师流动制度。所谓双向是指既要有城市学校到农村学校、优质学校到薄弱学校的教师流动，更要有农村学校到城市学校、薄弱学校到优质学校的教师流动。因为前者的功能是对农村学校、薄弱学校“输血”式支援，而后者的功能是对农村学校、薄弱学校“造血”式支援，更为重要，它是增强农村学校、薄弱学校教师自我造血功能，实现教师均衡流动从外延式发展向内涵式发展的关键。所谓全员是指所有的优质教师都应该参与流动，但不要求所有的教师都参与流动。只有当所有的优质教师参与流动，范围覆盖到薄弱学校、农村学校时，才能达到真正促进基础教育优质教师资源均衡发展的政策目的。反之，若要求所有教师不分青红皂白地都定期参与流动，仅仅为了流动而流动，这不仅违背了基础教育优质教师资源均衡配置和共同享有的初衷，难以体现出教师流动制度的优越性，也违背了学校发展规律和教师队伍建设规律，必将“削峰填谷”，对中小学教师队伍的稳定和整体水平的提升带来很大的负面影响。因此，我们既不赞成各省（自治区、直辖市）现在都已普遍建立的注重“输血”功能的优质学校对薄弱学校、城市学校对农村学校的单向的支教制度，也不赞成许多省（自治区、直辖市）正在实施的要求所有教师都参与的全员定期轮岗制度，它们都不是教师流动制度的最佳选择。

制度是由一系列规则构成的完整体系，任何规则的缺失都会影响制度预期目标的实现。我们所倡导的双向、全员的教师流动制度至少包括如下三种子制度：（1）城市学校、优质学校的优质教师到农村学校、薄弱学校的支教制度。近年来各地建立的教师流动制度，大多属于此类支教制度。（2）农村学校、薄弱学校的骨干教师到城市学校、优质学校的跟岗进修制度。（3）促进城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校教师双向流动的配套制度。理想的教师流动制度是一项系统工程，必须要有相应的配套制度支持，此类配套制度属于推动前两类制度有效运行的支持制度。[7]

（四）组成要素

一种理想的制度，只有对其组成要素作出科学设计，才能实现制度所追求的功能目标。在现代教育学、教育管理学、教育政策学、教育心理学等理论的指导下，以实现优质教师资源在县域义务教育学校之间共享和共赢为目标，根据要素完整且完善的原则，我们对双向、全员的教师流动制度的组成要素设计如下：

（1）流动对象。引导教师流动的目的是缩小县域内城乡之间、校际之间的师资差距。因此，无论是城市学校、优质学校，还是农村学校、薄弱学校，都应该坚持“择优”原则，将优质教师、骨干教师作为流动对象。优质教师系指特级教师、具有高级以上职称的教师和县级以上教育行政部门认定的名师、学科带头人、教学能手等优秀教师。只有当优质教师、骨干教师参与了流动，才能更好地发挥其辐射、引领与示范作用，从而指导、带动更多的教师特别是农村学校、薄弱学校的教师更快的成长。否则，将非骨干教师作为流动对象，就达不到均衡县域内城乡间、校际间师资的目的，反而会继续拉大师资差距，损害教育公平，使基础教育发展不均衡更趋突出。优质教师、骨干教师流动的校龄、年龄条件，以在同一学校连续任教6年或以上，男教师年龄50周岁、女教师45周岁以下为宜。前项规定与我国中小学学制学段相衔接，后项规定与我国中小学教师退休的法定年龄（男教师60周岁、女教师55周岁）相吻合。

（2）流动比例。教师流动需要科学地决策其比例，教师流动的比例应以卡兹（KATZ）组织寿命学说、库克（KUCK）个人创造力曲线等理论为指导，根据区域内专任教师数量和校际教师配备差异的实际情况来确定。比例定得过高，必将影响派出学校的教育教学工作；比例定得过低，学校组织将缺乏活力与创新，流动制度的效果也难以彰显。因此，要在保障学校正常的教育教学工作不受影响的前提下，制定分年、分批的教师流动计划。建议每年优质教师、骨干教师流动比例以20%为宜，使之与教育部提出的“力争用3至5年时间实现县（区）域内义务教育学校校长教师交流的制度化、常态化”的目标保持一致。

（3）流动类型。以柔性流动为主，刚性流动为辅。依据教师人事关系变动与否，教师流动分为刚性流动与柔性流动两种类型。教师刚性流动即人走关系走的流动，尽管有调查报告表明它在促进义务教育均衡发展、提高整体教育质量等方面的作用高于柔性流动，但刚性流动操作程序相对复杂，大规模全面实施难度较大。而柔性流动虽然其作用不如刚性流动，但它不变动教师的人事关系，参与流动的教师的人事关系仍然留在原来的学校，这样不仅使参与流动的教师有安全感，保证一所学校相对稳定的师资力量，而且能减少管理体制障碍，实施起来比较容易。[8]可见，从助推实施的角度看，中小学教师流动应以柔性流动为主。对于选择刚性流动的教师，教育行政部门和学校应确保他们完成流动任务后人事关系转回原学校。对于不愿回原学校的，在流入学校有相应空岗的情况下，如本人申请，流入学校、原学校双方同意，按干部管理权限审批后，可以办理人事调动手续，留在流入学校工作。

（4）流动期限。流动期限的确定，应依据中小学课程及其学段划分与中小学教师聘期等因素进行合理确定。时间过短，制度目标无法实现，时间过长，则会影响流动教师的工作积极性。根据教育影响的一致性、连贯性原则，按照现行的各科义务教育课程标准把义务教育分成3-4个学段、每个学段2-3年的实际，再考虑到我国中小学教师3年一届的聘期，建议义务教育教师流动期限以2-3年为宜。

（5）流动范围。流动范围包括区域内流动和跨区域流动。区域内流动是指教师在同一个区域内不同学校之间进行的流动，跨区域流动则是指教师在不同区域学校之间进行流动。应该以区域内优质学校与薄弱学校之间、城市学校与农村学校之间教师流动为主，跨区域流动为辅，以减少区域间差异过大和距离遥远给参与流动的教师带来的生活与交通上等方面的困难，同时，也降低了教师流动的成本。

（6）流动方式。县一级教育行政部门可以将县域内学校划分为学区，理想的教师流动方式应该是：城市学校学区内优质学校、薄弱学校之间教师流动；农村学校学区内优质学校、薄弱学校之间教师流动；跨学区优质学校、薄弱学校之间教师流动；城市学校、农村学校之间教师流动。对于音、体、美等薄弱或紧缺又必要的特殊学科，教师可以只聘任到县，采取“巡回走教”方式，在县域内部若干学校流动上课。[9]

（五）运作模式

运作模式是指各级教育行政部门、学校与教师在双向、全员的教师流动制度中各自的权利、责任和义务以及它们之间的关系，要做到各司其职，各尽其责，各显其能。

国家教育行政部门应尽快修改《教师法》、中小学教师职称评审等法规，强调每名优质教师、骨干教师流动的义务性，制定“县管校用”的义务教育教师管理制度、教师工资阶梯制度、农村学校与薄弱学校教师特殊津贴制度、农村学校与薄弱学校教师编制倾斜标准、农村教师流失补偿制度等有关促进教师合理流动的政策、法规。省（自治区、直辖市）教育行政部门根据国家教育行政部门制定的有关教师流动的政策法规，结合本省（自治区、直辖市）的实际，出台本省（自治区、直辖市）统一的教师流动制度，负责全省（自治区、直辖市）教师流动的统筹协调和规划引导工作。市（州）、县（市、区）教育行政部门应根据国家教育行政部门制定的有关教师流动的政策法规、本省（自治区、直辖市）教师流动制度，结合本市（州）、县（市、区）的实际，负责辖区内的教师流动的计划安排和组织实施工作，发布教师流动实施方案与实施细则。各义务教育学校负责做好流动人员的选派接收和管理服务工作。全体优质教师、骨干教师根据自己的意愿填写一份流动意向调查表，各学校在充分尊重他们意愿并与之商谈的基础上，由校长决定人选并报上县教育局主管部门审核，县教育局主管部门根据全县各校的实际情况统一、合理调配流动教师，最大限度地保证学校和教师的流动需求。[10]

（六）配套政策

以“奖”、“补”为主制定配套政策，在薪酬待遇、职务（职称）晋升、聘用考核、评优评先、编制核定、岗位设置等方面合理设计一系列优惠政策并出台具体的实施标准和实施细则，以吸引和鼓励城市学校与优质学校教师到农村学校与薄弱学校支教、农村学校与薄弱学校教师到城市学校与优质学校进修。通过以惩罚为主胁迫教师参与流动的保障政策，贬损了参与流动在教师心目中的价值与意义，[11]应画上休止符。

1．在薪酬待遇上，建立城市—农村—边远、贫困地区三级阶梯教师工资制度、农村学校与薄弱学校教师特殊津贴制度，大幅度提高农村、边远与贫困地区中小学教师的工资待遇，对农村学校与薄弱学校的教师发放特殊津贴。唯有如此，才能从根本上遏制教师从农村学校、薄弱学校向城市学校、优质学校单向流动这种不利于教师资源合理配置的趋势。

2．在职务（职称）晋升上，建立评职晋级关怀补偿制度，逐步将城市学校与优质学校教师到农村学校与薄弱学校支教、农村学校与薄弱学校教师到城市学校与优质学校进修作为晋升高级教师职称的必备条件。具备中、高级教师职称资格未聘任相应职务的教师到农村学校、薄弱学校支教，可优先聘任相应职务。从城市学校、优质学校到农村学校、薄弱学校支教的教师，在中、高级岗位任职达到规定的年限且表现突出的，可在同一专业技术岗位等级内高聘一级。

3．在聘用考核上，同等条件下，优先聘用具有到农村学校与薄弱学校支教、到城市学校与优质学校进修经历的教师。新聘高级岗位的，原则上应当有规定年限的到农村学校与薄弱学校支教、到城市学校与优质学校进修经历。教师的年度考核，要预留一定的“优秀”指标，用于对到农村学校与薄弱学校支教、到城市学校与优质学校进修教师的奖励。对于安排流动但不参与、或者参与但没有履行职责的教师，应通过强化职业的义务感，形成“专业人”的身份认同，来增强其参与流动的意愿，这是促进教师自愿流动乃至教育变革成功的源动力，不能因为没有参与流动，年度考核就完全否定那些兢兢业业、坚守本职工作的教师。

4．在评优评先上，同等条件下，把教师到农村学校与薄弱学校的支教、到城市学校与优质学校的进修的经历和业绩作为优先考虑的依据。

5．在编制核定上，修改教师编制制度，变城乡倒挂的不合理的教师编制标准为向农村学校、薄弱学校倾斜的编制标准，在公平与均衡导向下，适当增加农村地区特别是贫困、边远地区学校教师的编制数量。

6．在岗位设置上，扭转长期以来形成的岗位结构比例向城市学校与优质学校倾斜的不良现状，实行城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校统一的岗位结构比例，并适当地向农村学校、薄弱学校倾斜使之形成“虚室以待”的态势，以吸引城市学校、优质学校教师流向农村学校、薄弱学校。

总之，要让参与流动的中小学教师，经济上受到优待、精神上受到鼓励、地位上得到彰显、事业上得到发展。[12]

三、实施我国县域义务教育学校教师流动制度的有效对策

一种理想的教育制度设计出来后，如何有效地实施是达成制度预期目标的重要环节，对制度目标的最终实现有重大影响。美国学者艾利森认为，“在达到政府目标的过程中，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[13]这说明，方案再佳，制度再好，如果没有强有力的执行都是纸上谈兵。在教育制度的实施过程中，由于受到主客观因素的影响，往往会出现实施结果与预期目标不完全一致，偏离了原有预期目标的失真行为。按常识理解，制度实施的失真行为，是改革者所不想看到的，它意味着改革目标未达成。但现实表明，有时失真行为也会产生积极的意义，它会调适制度使之更切合实际，从而使改革能更有效地进行。因此，失真行为可以分为衰减性行为与超越性行为两类。超越性行为虽然没有忠实达到制度的预期目标，但它在实践中对制度进行了创新、调适和完善，这正是我们所希望的。但衰减性行为与预期目标背道而驰，制约着制度效能的充分发挥，导致制度不能得到真正意义上的实施，无法取得预期效果。[14]因此，规避制度执行的衰减性失真行为，是有效地实施制度的关键。规避制度执行的衰减性失真行为，有效实施我国县域义务教育学校教师流动制度的主要对策如下：

（一）提升执行主体的自身素质，规避曲解式实施行为

曲解式实施行为是指由于执行主体对制度文本的模糊甚至是错误的解读，制度被执行主体曲解走样地实施，导致制度的预期目标不能实现。如，有的省（自治区、直辖市）把教师流动制度曲解为教师全员定期轮岗制度，要求所有教师不分青红皂白地都定期参与流动，仅仅为了流动而流动，不仅体现不出教师流动制度的优越性，而且也违背了学校发展规律和教师队伍建设规律，必将对教师队伍的稳定和整体水平的提升带来很大的负面影响。执行主体认知水平的高低直接影响着其对制度的理解与把握，为了规避曲解式实施行为，必须提升执行主体的自身素质，使其准确透彻地理解制度的内容与精神实质，只有这样，才能防止制度被执行主体曲解走样地实施，导致理解上的“失之毫厘”带来实施上的“谬以千里”。

（二）重塑执行主体的价值取向，规避减损式与附加式实施行为

减损式实施行为是指制度在实施过程中被执行主体根据自身利益和价值观的需要或受制于上级暗示肆意取舍而被选择地减损缩水执行，只有部分符合自己利益的、容易实施的部分得到落实，对自己不利的、较难实施的部分则置之不理，整个制度得不到完整实施。附加式实施行为是指制度在实施过程中执行主体为了谋求部门的或单位的或个人的利益，打着结合实际的旗号，人为地附加了一些原制度所没有的不合理、不恰当的内容，被扩大化地实施。

理想的教师流动制度应包括城市学校与优质学校教师到农村学校与薄弱学校的支教制度、农村学校与薄弱学校到城市学校与优质学校的跟岗进修制度、促进城市学校与优质学校与农村学校与薄弱学校教师双向流动的配套制度三种子制度，但有的省（自治区、直辖市）避重就轻、避难就易，仅仅建立了城市学校与优质学校教师到农村学校与薄弱学校的支教制度，有些甚至缺乏必要的配套制度，因参与教师的数量较少、归属感较差、时间过短等原因，致使教师流动制度的实践效果大打折扣甚至收效甚微，这种实施行为就是减损式实施行为。有的省（自治区、直辖市）为了推进教师流动制度的实施，出台了一些与《教师法》中关于教师聘任制的内容相抵触、通过惩罚胁迫教师无条件地参与流动的保障措施，这种实施行为就是附加式实施行为。

无论是减损式实施行为还是附加式实施行为都是因为执行主体缺乏正确的价值取向，谋求个人利益或部门利益或单位利益所致。因此，以社会价值导向为向导重塑执行主体的价值取向，树立其正确的价值观与权力观，强化其责任意识，是规避减损式与附加式实施行为，尽可能地减少执行主体选择性与扩大化实施制度的主要策略。

（三）坚守制度蕴含的精神实质，规避替换式实施行为

替换式实施行为是指制度在实施过程中因执行主体规避风险被偷梁换柱，换上与原有制度表面一致，但在精神与本质上却完全背离的内容。如，教师流动的对象本应为优质教师、骨干教师，但有的学校为了自身的利益“雪藏”优质教师、骨干教师，往往把非骨干教师、低职称教师流动出去。如果是这样，不但解决不了优质教师资源均衡分配的问题，反而使优质教师资源更加集中。鲍传友、西胜男对北京市M县100名交流教师问卷调查结果表明，高级教师仅占18%，非骨干教师占75%，校级骨干教师占14%，区级骨干教师占10%，市级骨干教师仅占1%。[15]中国教育科学研究院课题组曾对全国24个省、自治区、直辖市168个区县11，867所小学、初中及九年一贯制学校的90，115名在岗教师的调查报告显示：流动教师的职称以中初级职称为主，职称为未评职称、初级职称、中级职称、高级职称的人数分别占流动教师总数的3.50%、35.47%、48.86%、12.17%，高级职称的教师仅占流动教师总数的12.17%。[16]可见，为了规避替换式实施行为，执行主体在制度实施过程中必须坚守制度的精神实质，不逃避责任，不规避风险，只有这样，才能防止制度被执行主体貌合神离地实施。

（四）出台实施制度的具体措施，规避架空式实施行为

架空式实施行为是指制度在实施过程中被宣传一通，仅停留在喊口号、发文件阶段，只做表面文章和形象包装，虽有计划，却无可操作性的具体措施，耍花架子，并未将制度落到实处。如，有的省（自治区、直辖市）虽出台了一系列有关教师流动制度的文件并大力渲染，但对教师流动情况不监督、不检查、不评估，放任自流，教师流动名存实亡。如，江苏省南京市教委早在2000年就计划在五县及市区部分重点学校、实验学校试行教师轮岗制度，但直到2006年9月，鼓楼区真正到位的人员只有一人。[17]为了规避架空式实施行为，执行主体必须出台一整套实施制度的可操作性的具体措施，并对制度实施的情况与效果进行及时、全程的监控与考评，只有这样，才能不折不扣地把制度落到实处。

（五）尊重实际灵活地实施制度，规避僵化式实施行为

僵化式实施行为是指制度执行主体唯书、唯上，不唯实，一味地照本宣科，盲目照搬，忽视自身的实际情况，呆板僵化地去实施制度。如，有的省（自治区、直辖市）不分析本省（自治区、直辖市）的实际情况，不发挥自己的主观能动性，出台的教师流动制度要么原封照搬中央政策，要么原版“复制”其他省（自治区、直辖市）的教师流动制度，导致教师流动制度达不到预期的目标。为了规避僵化式实施行为，必须尊重本省（自治区、直辖市）的实际情况，因时、因事、因地灵活地实施制度，只有这样，才能防止制度被执行主体呆板僵化地实施。

（六）创造条件积极地实施制度，规避观潮式实施行为

观潮式实施行为是指制度执行主体对制度实施采取观望的态度和应付的办法，能拖多久就拖多久，实在拖不下去了再观望，如果发现别人和自己一样在观望，再继续拖下去，最终直至上级监管力量强迫其贯彻落实才勉强执行。[18]如，有的省（自治区、直辖市）的教师流动制度久拖不决、决而不施，即观潮式实施行为。为了规避观潮式实施行为，必须努力创造制度实施的环境、条件、时机，积极地推进制度的实施，只有这样，才能防止制度被执行主体拖沓消极地实施。

总之，只有采取上述对策，规避了七种制度执行的衰减性失真行为，理想的教师流动制度才能取得理想的实施效果。

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