公共图书馆法人治理结构探索

许俊松

(安徽省图书馆，合肥 230001

公共图书馆法人治理结构探索

许俊松

(安徽省图书馆，合肥 230001

文章从法人治理结构的机制展开论述,阐述了当前我国公共图书馆推行法人治理结构的情况，在此基础上指出推进法人治理结构所面临的问题，并对推进公共图书馆法人治理结构的途径进行了探索研究。

公共图书馆；法人治理结构；图书馆理事会

1 公共图书馆法人治理结构概述

公共图书馆推行法人治理结构，是以实现公共文化服务的宗旨为目标，构建由利益相关方共同参与治理的运行管理模式，实现决策、管理、监督和保障的科学化、民主化、制度化和规范化，从而提高服务效能。在对图书馆的管理进行改革探索的当今，国内已有一些图书馆开始尝试以理事会的模式运行。由此，公共图书馆建立以理事会制度为核心的法人治理结构，已经由一个理论问题变成了实践问题。

公共图书馆实行法人治理，建立理事会制度在我国还是新鲜事物，更是一种创新。公共图书馆法人治理结构是要实现所有权与管理权分离，由决策层、执行层、监督层三者组成的一种组织结构及其运行机制[1]。决策层是承担决策及监督职能的组织形式，通常是以理事会形式出现，这种形式体现了共同治理的原则，一般由单位的举办部门、政府相关部门、文化事业单位代表、服务对象代表和其他有关方面的代表组成。决策层的主要职能是围绕单位中心目标，确定单位的发展规划、发展纲领和实施方案，负责宏观控制和决策。执行层是理事会的执行机构，一般是由公共图书馆的行政负责人以及主要部门的管理人员组成，执行层独立自主地行使其管理权，确保各个部门的业务按照决策层的指导方向正常高效运转，执行层要将决策层所制定的方针、政策贯彻到各个部门的具体工作中去，并对决策层负责。监督层作为监督机构，负责对财务、理事和执行层履行职责的情况进行监督。

一个好的内部机制能把决策、执行和监督职能分离开来，形成增效的分权制衡，并设立不同的机构来行使这些职能。公共图书馆建立决策、执行和监督职能分离的治理结构，正是适应这种管理需要而建立的。其中的决策层行使管理职责，即为图书馆管理主体，采用理事会制度，也就是说，由图书馆理事会来行使图书馆管理主体的职责；执行层由馆长及其副职构成，馆长作为理事会选举任命的行政负责人负责执行理事会的决策；监督层负责监督理事会决策和执行机构权力行使是否合法、合理。当然，真正意义上的法人治理，绝非简单地在形式上成立理事会、监事会，也不是单纯地在现有组织架构中衍生出一层决策层。

现阶段，我国不同地区公共图书馆实行的法人治理结构虽然在形式上大体相同，但是每个馆基于本身的差异，在决策层职责的定位上还是有所差异。目前，在我国已经开始尝试实行法人治理的图书馆中，比较有代表性的主要有广州图书馆、无锡市图书馆、深圳图书馆等。广州图书馆于2012年开始探索实施法人治理结构，推行以集体决策和集体监督为出发点的决策监督型理事会制度，当年4月，开始理事会筹建及《广州图书馆章程(草案)》的起草工作，7月31日，广州图书馆理事会成立大会暨第一次会议召开，讨论并审议通过了《广州图书馆章程》，9月，该章程经广州市事业单位登记管理局核准生效。广州图书馆理事会被定位为广州图书馆的决策机构和监督机构，由15名理事组成，其中包括政府代表、社会代表及图书馆代表，每届任期4年。理事会会议每年定期召开两次，分别在第一季度和第三季度举行。深圳图书馆则将理事会的功能更加深度化定义，将其定位为深圳图书馆的议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使重大事项议事权和决策权。

2 公共图书馆推行法人治理结构面临的问题

2.1 法律依据有待完善

“法人治理”这一概念用于公共图书馆的管理时间尚短，许多公共图书馆都做出了不同程度的探索，然而在法律依据上，仍然有所欠缺。至今为止尚没有一部完整的具有法律效力的公共图书馆法可以作为依据，这就会带来一系列的问题，致使公共图书馆在实行法人治理的过程中，无法完全按照法律程序运行，而只能按照行政意志进行管理。因此，法律依据不完善会在某种程度上阻碍公共图书馆探索实行法人治理的脚步。

2.2 主管部门权责区分有待明晰

公共图书馆管理主体的职责是负责图书馆运行和发展的决策事务。在以政府为公共图书馆的建设主体时，管理主体介于建设主体与执行主体之间。我国的公共图书馆管理体制，政府承担了建设主体与管理主体两种职责，公共图书馆的运行和发展事务均由政府来掌控，形成了管办不分的管理体制。因此，在我国现行的公共图书馆治理主体结构中，并没有独立意义上的管理主体[2]。实行公共图书馆法人治理结构就是要建立具有独立意义的管理主体，即理事会。这就需要明确公共图书馆的建设单位文化主管部门与公共图书馆理事会之间的关系，理清公共图书馆的管理权责。

2.3 管理体制有待改变

当前，我国公共图书馆被定位成“由国家或地方政府管理、资助和支持的免费为社会提供公共服务的图书馆”[3]。公共图书馆的定位造成公共图书馆过分依赖政府管理，也不需要面对激烈竞争，从而使得公共图书馆缺乏主动创新意识，不能主动地以读者需求为中心而积极创新，致使公民权利与政府权力倒置，这就让公共图书馆的功能定位越来越模糊泛化。因此，为了充分激活公共图书馆的活力，为社会提供更多更优质的文化服务，需要建立适应市场经济条件下的公共图书馆管理体制。在建立公共图书馆法人治理结构的基础上，可以构建全国性的图书馆协会或是图书馆委员会代理政府举办单位对公共图书馆实行统一的管理与协调，从而构建全国公共图书馆治理的决策、执行与监督的分权制衡模式。

2.4 反馈及监督机制有待加强

目前，大部分公共图书馆的各项反馈行为仅仅是依靠图书馆内部间的沟通协调，存在滞后及不规范等问题，整体并未形成一个有效的反馈机制。与此同时，公共图书馆长期以来缺乏一个有效的监督约束机制，对馆长及工作人员的监督基本是依靠上级主管单位及政府相关部门[4]，或是仅仅依靠内部的管理条例及规章制度对其约束，这些显然都是有待进一步健全的。监督与反馈机制的不健全，就会产生一些负面影响，例如工作效率不高、处理问题不及时等。这就需要进一步引进外部监督机制，保证社会公众对公共图书馆发展的参与权和监督权。

3 推进公共图书馆法人治理结构建立的途径

3.1 完善政策法律，推进制度变革

由于历史和国情的缘故，在我国实施公共图书馆法人治理结构，需要一整套的政策法律给予规范和保障。这就需要在推进公共图书馆管理体制和人事制度等方面改革时，做到政策与立法先行，对公共图书馆推行法人治理结构作出相关的配套规定，尤其是在拟制中的《公共图书馆法》更有必要对公共图书馆法人治理结构作出法律规定，以指导和规范公共图书馆法人治理结构，做到有法可依，有章可循[5]。

3.2 完善理事会制度，实现管办分离

公共图书馆理事会制度的建立，表明图书馆的所有者和管理者分离，意味着图书馆管理向着专业化和去行政化更进了一步。理事会是决策和监督机构，负责图书馆的发展规划、财务预决算等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行[6]。图书馆理事会承担的具体职责，包括制定图书馆总体发展规划和政策，审批图书馆年度工作计划和财务预算方案，审议图书馆年度报告和财政收支状况，监督图书馆公共资金使用情况，规范图书馆绩效考核指标和服务标准等等。因此，要根据公共图书馆的规模、职责任务和服务对象等方面特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模[7]。在此基础上理清与政府举办部门的关系，履行好决策和监督的职责，实现管办分离，自主运行。

3.3 健全内部运行机制，激发自身活力

图书馆理事会是民主决策机构，它的一切活动都要体现民主、公开、效能、责任等特点，为了保证体现这些特点，必须制定健全的制度规范。理事会的各项制度名称及其主要内容，一般要在理事会章程中做出原则性规定。理事会本身作为民主议事和决策机构，必须遵循民主决策和科学决策原则，尤其是在会议制度上必须遵循平等协商、自由发言和程序民主原则。例如，召开理事会，一般要求参加会议的法定人数需占理事所有成员半数以上，在对重大事项表决时，须经出席的全体理事过半数同意才能生效。为使理事成员有效履行职责，会前需向理事提供合适而又动态更新的信息，并于会议召开前将会议议程的相关材料发送给理事，以便做好会议准备。

同时，政府有关部门和社会公众对公共图书馆的监督管理，也是公共图书馆按行为规则和服务标准提供公益服务的重要保证。因此，建立公共图书馆法人治理结构，需要同步建立有效的外部监管机制和公共图书馆年度报告制度，加强对公共图书馆履行章程情况的监管，建立公共图书馆信息公开制度，强化社会对公共图书馆的监督[8]。

3.4 提高治理认识，形成多方参与机制

中国的治理文化还只是刚刚起步，多方参与、多元共治的社会文化尚未形成。治理文化的缺失反映在公共图书馆法人治理结构上就是理事会制度在我国作为西方舶来品还是显得水土不服。理事作为不拿薪水的社会公益职位，其社会价值没有得到广泛宣扬，理事的社会荣誉机制不健全。因此，在构建公共图书馆法人治理结构过程中，需要向社会广泛宣传，设立国家荣誉制度，让社会公众了解社会事务治理，提高积极参与社会治理的愿望。弘扬社会公众参与社会治理和公共服务的意识，这样才能形成多方参与的公共图书馆治理机制。

4 结语

公共图书馆法人治理既是一个创新又是一个挑战，建立并完善公共图书馆法人治理结构能够有效地助推文化体制及机制的转变。对于公共图书馆来说，这一探索是行政管理渐渐转向法人治理的过程。通过这一探索，促进公共图书馆的发展向着自主化、多元化、深度化及广度化发展，公共文化服务整体水平也会得以提升。

[1] 曾友和.试论公共图书馆法人治理结构的构建[J].红河学院学报,2011,(3):94-97.

[2] 阮胜利.我国公共图书馆治理结构特征及弊端分析[J].国家图书馆学刊,2010,(4):9-14.

[3] 王新卫.公共图书馆精神与高校图书馆对社会开放的现实意义[J].西安文理学院学报(社会科学版),2011,(5):103-105.

[4] 祝淑君.试论公共图书馆法人治理机制的优化[J].新世纪图书馆,2012,(12):71-74.

[5] 蒋永福等.在我国实行公共图书馆理事会制度的理论思考[J].山东图书馆学刊,2010,(6):23-27.

[6] 国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知(国办发〔2011〕37号)[EB/OL].http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-LNRB201117007.htm.2012-08-18.

[7] 祁述裕.建立完善文化事业单位法人治理结构[N].人民日报,2013-12-6(24).

[8] 张 正.公共图书馆媒体推广研究——以上海图书馆和深圳图书馆为例[D].广州：中山大学，2010.

(责任编辑：傅 正)

An analysis of the structure of corporate governance in public libraries

XU Jun-song

(Anhui Provincial Library, Hefei 230001, China)

Starting from the mechanism of the structure of corporate governance, the article expounds the present situation of the promotion of the structure of corporate governance in public libraries in China and makes a preliminary study of difficulties faced by the public libraries. Some effective channels to the promotion of the structure of corporate governance in public libraries are also presented in the article.

public library; the structure of corporate governance; library board

G250

A

1006-1525(2014)06-0037-03

许俊松，男，研究馆员，副馆长。

2014-06-09