现阶段我国非政府组织发展的机遇、困境与出路

刘静

(东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808)

十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称方案)，方案中特别强调政府职能转变的重要性，指出转变政府职能重在政府向地方、向市场、向社会放权。其中，政府向社会放权，即处理好政府与社会的关系，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。

非政府组织是存在于政府与市场之间，范围涉及社会生活各个领域和层面，组织方式、活动形式、性质及功能多样，具非政府性、非营利性、志愿性和公益性或互益性的社会组织的统称①非政府组织是一个外来概念，虽然不少学者认为中国没有西方学者所称的完全意义上的非政府组织，但随着中国社会的转型，它已与我国一直以来所使用的“社会组织”的内涵和外延相差无几。。它们是社会自我管理的主要力量，是政府还权于社会的主要承接主体。

一、现阶段非政府组织的发展环境与发展机遇

我国非政府组织发展至今已取得了巨大的成就，在公益慈善和社会服务、权益保障和政策倡导、政治参与和治理等众多领域里发挥着举足轻重的作用。然而，过去政府对待非政府组织的态度比较保守，针对非政府组织的制度设计较为落后，导致非政府组织发展缓慢，遭遇发展瓶颈无法突破。近期，党和政府在实践中逐渐意识到积极培育非政府组织发展的重要性，在多个方面主动为非政府组织创造有利的发展环境。具体体现在:

首先，政府培育非政府组织的指导原则确立。党的十八大报告中提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”。社会组织体制改革是社会体制改革的重要一环。社会组织体制改革的目标是要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这里，“政社分开、权责明确、依法自治”关键是要处理好政府部门与社会组织的关系，明确政府部门和社会组织各自的职能范围，积极培育社会自治系统。

其次，政府逐步完善非政府组织管理体制。方案明确指出“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”这意味着，过去学者、非政府组织发起人一直呼吁的“双重管理体制”改革终于实现。与此同时，地方政府直接登记、统一监管的社会组织管理体制建设正在推进。

此外，政府积极鼓励非政府组织参与提供公共服务。多地政府已大力推进向非政府组织购买公共服务的公共服务提供方式，且相应的地方政策法规也配套出台。

由此可见，现阶段非政府组织迎来了难得的发展机遇:

1. 身份“合法”化。过去因找不到业务主管部门而无法登记注册的非政府组织，不少已获得“合法”身份，可以名正言顺地参与社会公共事务治理并享受相关的税收优惠政策了。

2. 去行政化。取消了业务主管部门的审查环节，为非政府组织向去行政化迈进了一步。这些组织不再需要为寻求主管部门而向有关单位让渡管理权限或接受主管单位人员安排，相反，有关单位也不能以主管为由行干预组织事务之权。

3. 顶层设计强化。国务院在机构改革任务分工中明确了推动非政府组织发展一系列具体工作。例如，尽快推进“行业协会商会与行政机关脱钩”的方案;尽快完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规的修订工作;社会组织管理制度改革综合性指导意见也将陆续出台，并要求在2017年以前，基本形成我国的现代社会组织体制和新的社会组织管理体制［1］。此外，政府明确指出将鼓励公益慈善、社区服务、科技等类别的非政府组织发展，并且积极推进购买服务。可以预见，政府从政策层面支持非政府组织发展的力度不断加大。

二、现阶段非政府组织的发展困境

面对政府大力支持非政府组织发展的各项利好，非政府组织迎来前所未有的机遇，却也面对着巨大的挑战。现阶段非政府组织的发展困境主要体现在以下几方面:

1. 政府与非政府组织关系问题。从理论上概括而言，政府与非政府组织关系主要有合作型、疏离型、对抗型三种基本关系形式，但在我国现实情况中，三种关系模式都在一定程度和范围内存在。虽然政府职能转移、向社会放权，让非政府组织在参与公共事业服务方面发挥更大的作用这一趋势已不可逆转，但在实践中政府对于自身在社会治理中的职能范围尚未明确，各级政府部门仍未放松对非政府组织的行政管制，致使那些自上而下的非政府组织就只能听命于政府，无法摆脱行政干预及对政府的依赖，它们与政府并非合作互补，而仅仅是作为政府的一部分而发挥作用，其在社会自治中应有的治理功能以及它们的社会创新能力根本无法发挥。而那些自下而上的非政府组织要么与政府保持着疏离关系，以保持自身的独立性，仅靠自身的力量在非常有限的范围和有限的资源下活动;要么与政府形成对抗的关系，“要求政府的行动和政策向着有利于自身的方向转变” 。能真正实现与政府合作互补的组织少之又少。

2. 立法缺失，约束失范。虽然到目前为止我国非政府组织的法律环境有所改善，但针对非政府组织的立法工作始终落后于非政府组织的发展。我国非政府组织的总体法律框架主要由《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理办法》《宗教社会团体登记管理实施办法》等法律法规，再加上民政部有关社团管理的部门规章以及数量众多的地方性法规构成。从整体的法律框架看，对应非政府组织的高位法缺乏，只有法律位阶较低的行政性法规在实际操作中发挥作用。而针对不同类别非政府组织的税收、财政、人事、社保等一系列配套政策规定缺乏，令实际执行层面障碍重重。此外，伴随双重管理体制变成统一直接登记制度，针对非政府组织的监管制度改革方案尚未出台。过去主要强调事前审批，如今更需要加强事中和事后监管，这需要政府多个部门如财政、税收部门的统筹协调，但目前政府部门对非政府组织的管理职能不明确，缺乏有效的监管机制。监管缺失不仅是非政府组织健康发展的一大瓶颈，也是造成非政府组织社会公信力低的一个重要原因。

3. 非政府组织社会服务能力弱。目前，在政府难以发挥作用而又存在市场失灵的社会服务领域，能起到弥补政府——市场空缺的非政府组织须是运作效率高、灵活性强、创新能力足、能获取较多社会资源的组织，但现阶段这样的组织并不多。而非政府组织类型繁多，其中外部协调能力弱、资源分散、创新力差、同质化的情况较为普遍，整体活力不高。此外，不少社会资源多集中在“自上而下设立的非政府组织”［3］身上，而这些组织却多受行政干预，独立性较弱，资源利用效率也不高。整体看来，具有较强社会影响力和服务能力的优势组织数量仍是非常有限。

4. 非政府组织资金、人才短缺，内部治理不足。资金与人才一直是非政府组织发展的短板，大部分非政府组织都面临着资金不足和人力资源匮乏的困境。

非政府组织的资金来源主要有政府拨款、捐赠收入、运营收入三方面。目前，政府基于财政预算压力，对非政府组织的财政拨款相当有限;而我国捐赠氛围并不浓厚，捐赠行为没有长效机制支持，此类资金来源也较不稳定;再有我国的非政府组织的运作能力较弱，运营收入也较少，特别是在政府购买服务中，能够符合政府要求的组织数量较少，通过提供服务获得资金支持的途径也被大大限制。

非政府组织人力资源匮乏主要体现在:高素质专业人员稀缺， “志愿失灵”问题较重;政府没有针对非政府组织从业人员的人事、社保政策，导致专职人员流动性大，人才流失严重;此外，非政府组织的组织建设能力偏弱，人力资源开发水平也偏低。

非政府组织面临的资金不足、人力资源匮乏又影响着其自身建设，导致非政府组织内部治理不足。不少组织缺乏正式的决策机制，尽管有些组织是采取全体成员共同协商的方式进行决策，但由于没有制度保证，长此以往便容易产生“志愿失灵”的结果，最终影响到非政府组织的社会公信力［2］121。

三、非政府组织的发展出路

鉴于以上分析，如何走出困境，找到非政府组织的发展之路对我国非政府组织的未来影响深远。以下针对非政府组织发展困境提出几点建议:

1. 理顺政府与非政府组织关系。从我国社会治理的实际出发，最好的政府与非政府组织关系应当是合作型的，也就是双方目标一致，能够相互弥补不足，同时在自己的作用范围内实现效用最大化。

要实现政府与非政府组织的良性互补合作关系，必须厘清彼此的行为边界。首先要明确政府权能范围。政府要尽快从现行的职能中剥离出应该由社会承担的职能，明确自身的权力边界，只做自己应该做的事，只管自己应该管的事。各级政府部门要转变观念，不把非政府组织看成是与自己争权的主体，向社会开放更多的公共资源和领域，为非政府组织让渡参与社会管理的空间。此外，非政府组织也要明确自己的行为边界，清楚自身与营利性企业的区别，避免利私的营利行为损坏了非政府组织的社会公信力。

当前，政府已有相应的指导原则以及顶层设计，现阶段需要各政府部门将顶层设计与基层实践改革相结合，探索出更多政府与非政府组织合作的现实路径。例如地方政府可以结合实际情况制定出非政府组织承接政府职能的目录，对其承接政府职能做出相应的制度性安排，以实现双方的互补合作。

2. 加强立法，健全监管机制。积极创造有利于非政府组织发展的法律制度环境，是解决当前非政府组织分类和定性定位不清、管理措施操作性弱、行政监管不到位的根本。首先，需要尽快制定有关非政府组织统一规范的基本法规，明确我国非政府组织的法律地位、性质、基本权利，并“对非政府组织的分类、登记监督、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面做出原则性规定，用以指导各项专门的行政法规”［4］;其次，尽快修订和改进针对非政府组织的专项管理法规，如行业协会、海外非政府组织等的专项立法。

法律环境完善是政府行政监管合法性的基础，制度明确才能真正实现对非政府组织的科学有效监管。因此，政府必须进一步设立好行政监管制度，加强审查和监管能力。这要求各级政府积极探索和推进非政府组织统一登记、分类管理、行为控制等制度化的政策措施。为此，首先需要完善的是非政府组织备案登记制度，政府应鼓励各类非政府组织到民政部登记备案，在没有明显违法犯罪事实的情况下，民政部应给予所有备案注册的民间组织合法存在的基本权利。其次，针对备案注册的民间组织进行正确分类，针对不同类型的组织进行分类监管，如对于那些影响大、活动范围广、涉及公民政治参与的重要组织，需要按特别的规范进行审批登记，并赋予法人资格;对于从事社会公益事业的民间组织，可以实行严格的公益法人认证，以便其享受国家在财政税收上的政策优惠。再次，完善财税制度、审计规定、信息报告制度等，并建立部门联合监管的联动机制。

3. 培育非政府组织，提升其社会治理能力。政府应主动为非政府组织发展创造条件:政府可以考虑提供孵化平台，建立专业化的非政府组织服务机构，帮助不同类型的非政府组织建立联系，将资源进行横向整合，建立统筹互助平台，形成专业化服务网络，让优质组织发挥优势，同时也让弱势组织补缺参与社会治理。与此同时，政府需要积极推动落实各项配套政策，诸如财政资助奖励、税收优惠政策、人才保障政策等，为非政府组织参与社会治理提供各种必要的支持。

4. 加强非政府组织自身建设，提升内部治理水平。解决非政府组织自身能力建设问题，需要从几方面着手:首先，拓宽资金来源渠道。非政府组织需要学会运用各种媒介进行公关宣传，利用社会舆论引导更多的人参与慈善捐赠;学会申请各种资助项目，扩大信息来源，尽可能充分地利用政府能给予的资金支持以及政策优惠;积极探索多种与自身业务相符的合法的运营业务，用以增加公益性活动的资金来源。

其次，积极进行人力资源开发。非政府组织需重视人力资源管理，改变传统的重贡献轻薪酬的公益事业观念，大胆创新，以灵活的薪酬制度、培训制度吸引并留住高素质的专职人才;通过积极的社会宣传影响人们的择业观，并努力建立吸收人才的固定渠道。

再次，完善非政府组织的治理结构。非政府组织应该按照现代组织的结构模式设置自身的治理结构，并重视各种制度建设，包括责任机制、科学决策机制、执行机制等的建设。此外，非政府组织也应在政府法规政策的引导下主动设立自律机制来避免“志愿失灵”及公信力受损的情况发生。

［1］李诗.社会组织迎来发展新机遇［N］.重庆日报.2013－8－2(001).

［2］林修果.非政府组织管理［M］. 武汉:武汉大学出版社，2010.

［3］王名.中国的非政府公共部门(上)［J］.中国行政管理，2001(5):32－36.

［4］王名，刘求实.非政府组织发展的制度分析［J］.中国非营利评论，2007(1):92－145.