东北地区城镇化问题探析

林 娜，顾相君

（1.渤海大学外国语学院，辽宁 锦州 121013；2.渤海大学马克思主义学院，辽宁 锦州 121013）

东北地区由于长期受计划经济体制影响，市场经济制度不完善,对外开放程度不高,导致东北地区城镇化水平与东部沿海地区还存在着较大的差距。随着东北地区城镇化进程的不断深入，产生了种种问题制约着东北地区的经济转型和城镇化建设。因此，必须通过地区之间的互相合作优化资源配置、调整经济结构、深化市场经济制度等措施破除城镇化过程中所带来的种种问题，推动东北地区城镇化协调发展。

一、发展过程中的问题

（一）城镇平均规模较小，辐射能力弱

近年来，随着改革开放水平的不断提高和市场经济的不断发展，东北地区形成了由特大城市、大城市以及中小城市构成的城市发展体系。东北地区现有城市92个，人口超过100万的特大城市有11个，50万～100万人口的大城市有19个。20万～50万的中等城市有18个，低于20万的小城市有44个。2010年东北地区平均城镇规模为80万人,大大落后于东部地区，略高于西北地区，排在全国第5位。[1]东北地区的城市大多以资源型城市为主,城市之间缺少经济联系，互补性较差，一些三线城市经济发展水平不高，实力弱小,很难对农村起到辐射性作用。此外,中小城镇由于缺乏产业支撑和市场环境,导致招商引资困难，缺少本地特色企业,制约城镇经济发展。与“京津唐”“沪宁杭”“珠江三角洲”地区相比，东北地区的中心城市引领经济发展辐射能力较差，地区之间没有形成资源互补、协同发展的“城市带”。

（二）城镇空间布局不平衡，地区差异较大

受到资源条件、地理环境和产业布局等因素的影响,城市的科学规划和布局对地区经济具有很强的辐射作用。随着经济全球化进程不断加快，城市之间的竞争首先以中心城市的竞争为主要表现。东北地区的中心城市分布比较明显，即哈尔滨、长春、沈阳和大连这4个副省级城市。在这4个城市周边地区依托中心城市的辐射影响，经济发展迅速，但其他偏远地区就相对落后。无论是从经济总量还是人均收入以及地方财政收入上看，这4个中心城市都远远领先于其他地级市。此外，在经济发展过程中，由于地区之间的资源禀赋以及产业结构、市场规模和科技水平等因素的差距，使得不同城市的发展规模和速度也有显著差异。

（三）资源型城市较多,可持续发展能力不足

东北地区作为我国最早的工业基地，造就了一批以资源开采、加工为主导产业的资源型城市。“在我国资源型城市中一共有118个占全国资源型城市20%，有四分之一都集中在东北地区”。[2]在传统的计划经济体制下，资源型城市由于资源开采量大，经济效益高而导致很多城市问题都被忽视了。随着资源储量逐年降低，很多城市出现了资源枯竭问题，如何实现经济转型和安置就业成为当地政府和企业迫切需要解决的难题。从整体上看，资源型城市发展的黄金时期已过，矿产资源产业的整体萎缩已经十分突出。而伴随资源枯竭所产生的工人失业、环境污染、经济结构失衡等一系列严峻问题导致资源型城市缺乏经济的可持续发展能力。

（四）城市之间缺少经济关联，互补性较差

高水平的城镇化需要各城市加强彼此之间的经济联系，而东北地区城市之间的经济关联性较差，城市之间的交流和往来大多以行政关系为主,缺少对于能源资源、科技、信息的互动和沟通。东北地区受城乡二元制经济结构和行政区域划分等因素的影响，城市“极化效应”明显。各城市分散而立，始终未能形成一个以地域经济发展为基础的城市体系。此外，东北地区城市之间的经济一体化尚未形成，在一些主要产业的发展中还存在明显的产业趋同现象。石油化工、医药加工、汽车制造作为东北地区的三大重点产业，由于存在地区壁垒，各省市之间缺乏相互协调、沟通、合作的协同发展意识，存在一定的重复建设和不良竞争现象。

二、制约发展的因素

城镇化是一项综合性和科学性都要求很高的重要任务，城镇化的建设要受到经济体制、经济结构以及宏观政策等诸多因素的影响。

（一）体制性

东北地区受到计划经济体制影响较深，对地区的划分以行政区划为主，缺少以经济的角度进行经济区划。“而行政区划是由行政机关所指定的，容易导致城市在经济发展、产业结构等方面的闭塞性，弱化了经济性的地域联系制约了城市经济的发展速度”。[3]各省之间相对封闭，经济联系也以省内为主，缺少协同发展机制。“从城镇空间发展看，东北地区的中小城市受到城市布局和城市规划等行政限制，形成了大城市少，中等城市弱，小城市散的局面”。[4]

（二）结构性

民营经济与国有经济相比，国有经济具有空间稳定性，而民营经济灵活性较大，对市场的反应也更加灵活。按照经济利润的集散效应，不断扩大规模的中小民营企业将逐步向大城市集聚，新型成长企业又会替代原有企业从而形成梯度推进的态势。东北地区的城镇化发展是在计划经济体制下开始的，国有企业在资金和数量上都占有绝对优势，民营经济数量较少，缺乏企业竞争力。近年来，东北地区虽然加快了经济结构的调整并逐步完善市场经济制度，但国有经济占经济总量的比重依然偏大。在这种经济体制下，不仅影响到了民营经济的发展，也制约了城镇化的发展。

（三）观念性

思想是行动的先导。在东北地区城镇化的发展过程中，城市和农村都存在一定的传统落后思想。农民缺少进城的动力，“小富即安”的思想十分严重，一些农民缺少对土地资源的开发利用思想，没有意识到土地是能够产生巨大附加价值的资源。还有一些农民存在“恋家、守摊”的传统思想，不愿意进城务工、经商。很多农民至今还走不出传统农业的生产方式，缺少市场经济意识，不能够有效地利用当地资源进行农业产业化经营以开发更多的价值。这些传统观念制约了农村劳动力向城市的转移，也就制约了东北城镇化的进程。城镇化的过程是农村变为城市、农民市民化的过程。在城镇化的过程中不可避免地出现农民工这一特殊社会群体。这一群体的出现是农民市民化的最初形态之一，但农民工在城镇化的进程中仍然受到城市的各种不公待遇和歧视，尤其是就业领域对农民工的歧视现象尤为严重。很多公有制企业的招聘、招工的前提条件是具有城镇户口。很多农民工尽管在城市中工作、生活了多年，但仍然是城市的边缘群体，不能够和城里人享受到同等的待遇。在收入方面，许多农民工与城镇职工不能实现同工同酬，往往还出现拖欠农民工工资的现象，这就使得农民工的收入水平得不到提高。这些问题都严重影响到农民工市民化的进程。

（四）政策性

东北地区城镇化发展过程中，政策性因素也成为主要影响因素之一。尽管国家颁布了一系列振兴东北的政策，但有一些政策在实践上并不适应东北城镇化的发展。

1.户籍制度。当前的二元制户籍制度阻碍了城乡劳动力的合理流动，束缚了劳动力市场的发展。

2.社会保障制度。我国当前的社会保障制度主要是针对城镇居民制定并实施的，而对城镇化进程中出现的流动性人口缺少有效的保障，进城的农民工缺少应有的社会保障，阻碍了农民进城。

3.土地流转制度。土地流转是实现农村劳动力向城市转移的关键性因素。土地不能够有效流转，城镇化也就不能够实现。由于农民工进城务工的收入不稳定，一旦农民工在城市失业，土地就具有保障生活的功能，因此土地流转过程大多以转包或出租为主。由于农民没有被社会保障制度所覆盖，土地成为农民唯一的生活保障，因此农民绝不会轻易放弃土地。另外，在土地流转过程中还存在相关的法律法规不健全、政府不规范的介入现象，也是导致土地不能够有效流转的因素。

三、解决问题的基本思路

（一）推进行政区与经济区相结合

东北地区在推进城镇化的过程中难以避免会遇到跨行政区的基础设施建设、生产要素流动以及产业布局等问题。“在我国当前的体制下各省市往往各自为政，只注重当地经济发展缺少对地区之间经济发展的全局考虑，因而就存在以行政区为界限的区域经济利益，但却没有整个东北地区的利益主体和决策主体”。[5]经济发展的共同利益和以城市为经济中心的经济区域发展必然会突破行政区所划分的界限，从而导致行政区和经济区在地区发展过程中产生各种矛盾，影响城镇化的发展。为此，应该充分考虑行政区域的特点及其在区域经济发展中所起的重要作用，让行政区和经济区有机结合并发挥各自的优势。不仅要利用行政区的力量来促进区域经济发展，同时也要大胆突破行政区划传统思维，实现区域经济横向联合。通过政府和企业之间的互相合作，优化资源配置、提高城市发展竞争力带动城镇化发展。

（二）坚持可持续发展

东北地区的城镇化建设要以资源节约为着眼点，提高对资源能源的利用率，降低对资源的消耗，同时还要满足人民生活消费的需求，保持经济长期稳定增长。传统的城镇化道路盲目追求短期效益，对生态环境造成极大的破坏和污染，造成经济增长越来越快、环境污染越来越严重的状况。因此，要采取可持续发展战略注重城镇化与环境的协调发展。要按照“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[6]的发展思想促进东北地区产业结构转型升级，科学规划城市发展。在实现经济效益提高的前提下保护城市环境，为人们生存、生活和劳动提供良好的生态环境。

（三）大力发展社会事业

城镇化本质是人的城镇化。城镇化建设要按照社会主义和谐社会的基本要求，坚持以人为本，把城镇化的发展建立在区域协调发展的基础之上，兼顾经济发展与社会进步。如果忽视社会发展问题容易导致社会矛盾丛生，社会秩序不稳定。因此，要注重城镇功能建设，完善中小城镇的基础设施建设使其与经济发展、社会进步以及人民群众的生活消费相适应。还要大力发展民营经济，积极解决就业问题。从实践来看，凡是民营经济越发达的地方，下岗人员就越少，而民营经济发展缓慢的地方失业人员也较多。民营经济除了直接雇佣人才，也创造了为其提供原材料、销售、运输等服务性的就业岗位。此外，城镇化的发展不仅要有繁荣的经济和良好的社会秩序，还要有健康的精神文明环境，要提高对科技、教育的投入培养创新型人才，为东北地区的重振提供人才支撑。可以说，只有经济与社会的协同发展才能真正实现以人为本的城镇化，才能真正的提高老百姓的生活水平。

[1]中国国家统计局.中国城市统计年鉴（2010）[Z].北京：中国统计出版社，2011:380-381.

[2]陈玉梅，张奎燕.东北地区城镇化的类型、特点及问题[J].城市问题，2009，（4）:53.

[3]陈玉梅.东北地区城镇化道路[M].北京:社会科学文献出版社，2008:117.

[4]刘艳军，李诚固，孙迪.东北地区城镇体系发展的产业支撑体系培育[J].东北亚论坛，2007，（2）:32.

[5]钱勇,于左.东北资源型城市产业转型难题与破解[J].东北财经大学学报，2008，（2）:28.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——中国共产党第十八次全国代表大会报告[M].北京:人民出版社，2012:36.