北京朝阳区“全模式”社会服务管理对大庆的启示

付 晶

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

党的十八大报告指出：提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。黑龙江省大庆市，是一座典型的资源型城市。作为我国最大的石油工业基地，这座城市的和谐稳定，不仅关系着百万市民的安居乐业，而且关系整个国家的能源战略安全。大庆作为石油资源型城市，加强和创新社会管理更具有非同寻常的现实意义。北京市朝阳区“全模式”社会服务管理水平位于中国社会管理的前沿，是我国社会管理的最佳实践案例的重要代表，它的许多经验和做法有利于开阔社会管理视野，提升社会管理水平，对于强化大庆的社会管理具有积极启示作用。

一、朝阳模式的实践分析

（一）朝阳模式的内容概要

朝阳区位于北京的东部，覆盖470.8平方公里，400余万人。朝阳区实施的社会服务管理全模式是指借助现代信息技术，通过政府与社区、单位、市民的合作，政府与院校、企业，以及其他国内国际机构的合作，实现社会管理责任主体的多元化，形成政府主导、社会各方合作治理的新型管理模式。

2005年，朝阳区借鉴北京市东城区网格化管理经验，开始建设网格化城市管理系统，并成立专门的监督指挥中心，对城市管理部件和事件进行精细化管理。它将各社区划分为若干个边界清晰的基础单元，形成一个个无缝拼接的单元网格，实现了区域分块管理。北京市朝阳区的每个单元网格平均为100米×100米范围，面积是10000平方米，简称万米单元网格。单元网格构成了数字化城市管理的基本单位。由于细分了单元网格，过去由十几个人共同管理2～5平方公里的城市社区现在缩小为每个城市监督管理员对应若干个管理网格。管理范围的缩小和固定，减少了管理的流动性和盲目性，改变了过去的游击式、运动式管理，实现了由粗放型管理向精细化管理的转变。

全模式社会服务管理系统是“数字化”的，以网格为基础，建立多平台集成的系统，对网格内人、地、事、物、组织等要素逐一建立和完善社区（村）级数据库和电子图层（重点建立无遗漏的房屋管理数据库、无遗漏的人口数据库、无遗漏的社区单位信息数据库）。建立上下对应的数据库和电子图层，实现城市治理中所涉及的各种情况和问题的量化统计、量化分析和量化评价。即对所有的部件、事件、问题进行统一的编码，同时将其标注在万米单元网格内，小到每一个井盖、路灯、邮筒、果皮箱，大到每一幢城市建筑，每一片绿地都有其身份证。也就是说，在这个系统中你只要键入任一个编码，就能在监督指挥中心的平台上找到它的名称、现状，归属部门和准确位置。“网格化”侧重于城市管理，管理对象是“事”和“物”，而“全模式”更要管“人”。

（二）朝阳模式的运行流程及成效

朝阳模式社会管理系统的运行流程以监督指挥中心为轴心,以问题为导向,按照信息报送、核实立案、任务派遣、任务处置、处置反馈、核查结案、监督评价七个步骤，形成闭环工作流程。

过去，社会管理主要依赖各个专业机构,纵向之间联系通畅，但横向之间缺少联系。朝阳模式通过设置监督指挥中心，并建立专门的监督员队伍，打破了“条条”各自为政局面，使社会管理开始从专业化管理、部门化管理走向跨部门管理、无缝隙管理。具体讲来，朝阳模式的运行成效主要表现为：

1.能够迅速发现各类城市问题，在第一时间内解决。比如2010年，朝阳区城市管理系统共处理各类城市管理问题约240万件，其中96.4%的立案得到及时有效解决。

2.有效地促进了城市市容市貌和城市秩序的改善。朝阳城市社会服务管理工作实施以来，一些发生率较高的城市管理问题、道路保洁等城市环境问题，90%以上都得到了及时有效解决，得到了市民们的肯定。

3.增强了各职能部门之间的协调联动。通过技术创新、流程改造和独立监督，将以往相互分割的城市管理部门联为一体。

4.明显地提高了城市服务管理效率、为政府决策提供了依据和支持。由于城市管理员每天对每个管理网格进行不间断巡查，发现问题后立即上传、并按月形成指数分析报告，从而为各类城市问题防患未然提供了保障。[1]

二、大庆社会管理创新的瓶颈制约

（一）观念因素

大庆因油而生，因油而兴，“一切给石油让路，石油给我们出路”的传统观念根植于大庆人心中，形成了大庆特有的认识观念、思维观念和行为观念。一是在社会建设的认识方面，在大庆人的潜意识中“社会”的概念比较模糊，头脑中有的社会主要是“单位”。多年来，由于实行的是计划经济体制，老百姓的衣食住行、子女就业、生老病死都由“单位”解决，几乎没有什么事情需要社会力量解决。二是在社会建设的思维方面，由于大型国有企业较多，又相对独立，企业办社会的现象非常普遍，都有自己的学校、医院等社会服务机构，多元化的社会建设格局导致了社会资源的条块分割，在思维方式上缺乏整体意识，各自为政。三是在社会建设的理念方面，大庆是先有油田后建政府的特殊城市，在“有利生产、方便生活”的建设理念影响下，城市建设比较分散，城市人口不集中，人与人之间的联系不紧密，导致了社会组织发展比较缓慢，规模不大，公共服务设施区域性不均衡等诸多社会建设方面的问题。

（二）体制因素

多年来，虽然市委、市政府在社会建设的体制方面进行了积极地探索，也取得了一些实实在在的效果，但还存在影响大庆社会建设的体制因素。一是在社会事业发展体制方面，由于这种多元化的社会结构，导致公共服务设施建设不均衡。二是在社会管理上还存在着不规范、不系统的问题。三是在社会服务体制方面，受传统的重管理、轻服务观念的影响，开展社会服务的意识还不强，在体制建设上还不完善，社会服务机构小而杂，还没有形成常态化、专业化的社会服务体制。

（三）历史与环境因素

从地域环境看，大庆地处内陆欠发达地区，本身是一座资源型城市，与沿海发达地区相比，人流、物流、信息流都不活跃，导致人们的思想观念不够解放、社会视野相对狭窄，公民社会发育滞后，社会组织参与社会管理的能力和水平较低，社区公共服务还有待提高，社区工作者队伍薄弱，志愿服务能力和层次与发达城市尚有距离。

三、朝阳模式对大庆的启示

（一）开启社会管理创新的闸门——理念创新

在朝阳模式中，树立了以人为本的管理理念。一是群众利益得到保障。凡事预则立，不预得废。管理监督员的每天巡查，减少了城市运营中，因为管理不当，给人们的生活带来的不便。二是群众的权利得到保障，群众参与管理，群众监督管理。也就是说把群众的需求当做社会管理的“指南针”，才能实现真正有效的社会管理。比如说朝阳区的“一刻钟便民生活圈”，致力于服务老百姓，更实现了现阶段最大程度的社会管理。“一刻钟便民生活圈”是指社区居民从居住地出发步行一刻钟之内可办理日常政务服务，享受到快捷的公益服务和基本的商业、生活、文体娱乐等便民服务。它主要包括两方面内涵：a.社区居民步行十五分钟能够享受到购物、餐饮、日常修理、金融服务、文体娱乐、医疗卫生等方面的基本生活服务；b.社区服务站等政府服务平台在十五分钟内就居民的当面或电话服务申请、咨询事项给予办理或答复。而对于朝阳老百姓而言，这个幸福的一刻钟生活圈还只是全模式社会服务管理体系很小的一部分。

（二）构建关键性社会管理制度——体制机制创新

社会管理，创新体制机制是关键。体制活则全盘活，机制新则局面新。社会化要实现“小政府、大社会”、“小执法、大管理”目标。

在朝阳模式中，“由过去政府‘独家管理’，向社会多方‘齐抓共管’的观念性的转变，是全模式社会服务管理中的一个关键问题。”

“大管理小执法”：在一些领域，通过管理来解决各种问题、消除各种隐患已经取得了初步成效。以食品卫生案件为例：由于街乡、社区加强了基础性管理，许多隐患通过日常管理工作得以消除，不再由卫生部门通过执法手段来解决。2013年全区有三分之一的街道隐患自行消除率达到80%以上。朝阳区着力推进了“三个转变”，即被监督主体由以政府职能部门、街乡为主逐步转变为以“门前三包”单位、公共服务企业、物业公司等社会单位为主；监督主体由以政府为主逐步转变为以社区为主；监督方式由以政府内部监督为主逐步转变为以社会公众的监督为主。通过逐步推进监督体系社会化，推动“小政府、大社会”目标的实现，把应当由社会承担的责任归还给社会。

（三）运用高科技手段实现社会动态管理——手段创新

运用网格化手段，实现社会管理精细化；运用信息化手段，实现社会管理动态化；运用科技化手段，实现社会管理数字化。传统社会管理基本处于被动状态，往往是问题积累到一定程度，对城市运行产生明显负面影响以后，才会引起相关部门的关注，而“全模式”,由于监督员在单元网格内不间断地巡视，可以及时发现问题和上报问题，而且由于单元网格覆盖了整个城区，使得城市管理不留死角。城市运行出现异常情况，监督员可以在一时间内发现问题，监督中心在第一时间内进行立案，指挥中心在第一时间派遣任务给责任单位，责任单位到现场处理问题，并将结果反馈给监督指挥中心。大量的城市管理问题根源在于规划，而规划不合理的基本原因是基础数据不清楚，朝阳区的系统平台为城市规划（包括专业化的详细规划）提供了明确的数据依据，使规划更加科学并具有可实施性，从源头上减少了城市管理问题的出现，城市管理由终端管理走向源头管理。

当城市管理中心将问题发派到相应部门的时候，似乎回到了传统的“部门化”管理的起点；解决问题的主体没有变，解决问题的过程没有变，但解决问题的责任化，却充分发挥了传统的“部门化”管理模式中最合理的成分：管理专业化。解决什么问题，何时解决，解决得如何被外在地控制住了，不再由各部门说了算，从而避免了传统“部门化”管理的随意性，这是全部问题的核心所在。

[1]朝阳区社会服务管理与社会信用建设的理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2011.