我国农业转移人口市民化的难点与对策

王 华

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

所谓农业转移人口市民化，是指农业人口由农村进入城市工作生活并最终成为城市市民的过程。党的十八届三中全会提出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。推进农业转移人口市民化是我国城镇化工作会议布置的六项任务之首，也是我国新型城镇化的内在要求。它的发展状况直接影响我国农业现代化进程和城市现代化水平，进而对我国现代化的整体发展产生重大影响。

一、我国农业转移人口市民化的重大意义

（一）实现农业现代化的必然要求

实现农业现代化是农业发展的目标。我国的农业发展水平与先进国家的差距，从发展水平来看，我国农业现代化水平还较低。我国农业部门曾做过测算：以农业增加值比例、农业劳动力比例和农业劳动生产率三项指标进行计算，截至2008年，中国农业经济水平与英国、美国相差达百年以上，与韩国相差36年。我国农业劳动生产率约为世界平均值的47%；与国内工业劳动生产率相比差距也很大，2010年我国工业劳动生产率是农业的5.8倍[1]。从就业比重来看，我国农业劳动力就业比重偏高。当代世界，农业劳动力就业比重中等收入国家的平均水平在38%左右，上中等收入国家大致为24%。目前，我国发展水平处于上中等收入国家，2012年我国农业劳动力就业比重为33.6%，创造10.1%的国内生产总值，农业劳动力还需要继续转移。从劳动力构成来看，农业劳动力老龄化问题较为严重。据国家第二次农业人口普查资料显示，我国51岁以上的农业劳动力占比达到32.5%。国际行业劳动力老龄化的标准是45岁以上的劳动力占该行业劳动力的15%以上，即表明该行业劳动力出现老龄化。可见，我国农村劳动力老龄化情况已经非常严重，且近几年情况还在继续加重。

（二）我国城市健康持续发展的现实要求

截至2012年末，我国农民工总量为2.626亿人。他们工作在城市的各个行业，为城市的繁荣发展作出了巨大贡献。可以说，当今的城市若没有农民工，城市就难以正常运转。目前，农民工已成为我国建筑业、制造业和第三产业的主要力量，占建筑业的79.8%、制造业的68.2%、第三产业的52%以上。[2]他们是城市产业发展、环境治理、生活服务、建筑、制造等领域的重要支撑力量。然而，他们至今仍然处于“半市民化”状态，享受不到市民的各项平等权益。这种情况如若长期得不到解决，既不利于他们融入城市，尊严生活，也不利于他们提高素质，更好发展；同时公正合理的诉求长期得不到重视和解决，也会给城市的安全稳定带来潜在威胁。

（三）落实以人为本新型城镇化的内在要求

2012年我国城镇化率为52.6%，这是以常住人口为基数计算的，如只算户籍人口则城镇化率仅为35.3%。这与发达国家接近80%的城镇化率相比提升空间很大。可见，在未来一段时间内，城镇化仍是我国实现现代化的主要任务，推进我国农业转移人口市民化则是实现以人为本城镇化、提升城镇化质量的重中之重。中国特色的新型城镇化是以人为核心的城镇化。目前，我国许多村庄青壮年劳动力难找，多数年轻人都到城市发展，有的已在城市工作多年，但父母和子女带不过去，于是老人、妇女、儿童留在农村的占多数。据2013年发布的《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，2012年我国留守儿童为6102.55万人；流动儿童为3581万人，平均流动时间3.74年。这种骨肉分离的生活状况严重影响着农民工家庭的生活质量，对老人、家长、孩子都是一种心理伤害。如果说40岁左右的外来打工者在年老后还有回乡打算的话，那么新生代农民工则基本没有回乡准备。据调查，在城市同样的工资岗位，农民工的平均工资比城市居民低20%以上。[3]社会发展迫切要求我们改变农民工同工不同酬、同工不同权、同工不同福利的社会现象，真正实现农业转移人口市民化。

二、我国农业转移人口市民化的主要难点

（一）制度难题

农业转移人口市民化涉及地域转移、职业转化、身份转变、价值观念和行为方式转变等一系列变化，与此相应就需要一系列制度支持。首先，要构建相对完善的进入制度。农业转移人口进城后能否有稳定居所，能否有公平的职业竞争、职业培训、职业转换的机会和条件，能否与城市居民享有同等的选举权、受教育权、社会保障权等，这些问题都需要我们有较系统的、可衔接的、能操作的配套政策。尤其是我国城乡、区域差距较大，不同城市发展机会、收入水平、保障福利皆存在较大差异，而我国人口转移跨域较大的情况又比较普遍，这无疑又加大了制度衔接的难度。其次，要彻底实现农业转移人口市民化，从长远来说就要有完善的土地退出制度。如何退、怎么退、退出究竟能带来多少收益、收益能否支撑市民化的高成本、农民是否能愿意退出等诸多实际中的问题还需要较具体的制度设计来完成。

（二）资金难题

农业转移人口市民化涉及的公共服务均等化、机会公平、福利平等都需要雄厚的资金支持。中国社科院发布的蓝皮书指出，未来20年内，我国将有接近5亿农业转移人口要实现市民化，据测算，人均市民化成本约为10万元，那么至少需要40～50万亿元的成本。[4]对于各级政府来说，农业转移人口市民化的核心问题是如何划分各级政府的财政支出责任。如果责任划分不明确，资金安排不到位，那么要“人手”不要“人口”的局面就难以根本扭转，农业转移人口市民化也难以真正落实。例如北京，长期在京流动人口800万左右，其中有不少人在京工作或生活多年，有稳定工作或有稳定居所，按理各项福利应该平等覆盖到所有在京居住人口。但目前只是覆盖部分群体。

（三）流向难题

2011年我国有657个城市，建制镇1.9万个。[5]根据党的十八届三中全会精神，我国农业转移人口的主要流向应是建制镇和中小城市，而大城市的人口要合理确定，特大城市的人口规模要严格控制。目前，大城市尤其是特大城市，一方面由于其发展机会多、公共服务好、基础设施相对完善，城市吸引力较强，是农业转移人口特别是青年人向往的地方；另一方面大城市及特大城市已经严重超负荷承载，出现资源紧张、环境污染、交通拥堵等“城市病”，应该严格控制城市人口规模。国家虽然全面放开建制镇和小城市落户限制，小城市和建制镇将成为我国农村剩余劳动力转移的主阵地，但目前一些小城市和镇由于其发展水平有限，缺乏产业集群，提供工作的机会不多，吸纳劳动力能力不强，对农业要转移的人口并没有很大的吸引力。农村户口也有一些优势：农民有自家宅基地，可在其上建设住房；有承包土地，可以享受国家粮食补贴，若土地不种，也可转租获得收益，城郊农民若遇征地可能会成为“百万富翁”等。在这种情况下，绝大多数农业人口不愿意放弃农村户口到小城市和镇发展。

三、推进我国农业转移人口市民化的对策

（一）建立健全科学有效、相互衔接、整体配套的制度体系

推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业人口转化为新市民，这是一项宏大的系统工程，需要在就业、户籍、住房、社保、公共服务及土地等方面进行系列配套的制度改革。一是建立健全职业技能培训制度。农业转移人口市民化的首要问题是要有相对稳定的工作。据第六次人口普查结果显示，我国15～64岁农村人口人均受教育年限为7.33年，比城市少2.87年。这说明我国农村人口的素质还有待进一步提高。为保证农业转移人口转岗调职、提升发展的需要，我们不仅要提供公平的就业机会和发展平台，还要完善农业转移人口的教育培训，提供符合多层次需要的职业培训。二是有序推进户籍制度改革。根据国家政策安排，建制镇和小城市落户限制全面放开，中等城市落户限制有序放开，大城市落户条件合理确定，特大城市人口规模严格控制。各地应根据其资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定阶梯式政策通道，优先解决存量，有序引导增量，逐步把在城镇稳定就业和生活的常住人口转化为市民。三是促进基本公共服务均衡发展和全覆盖。稳步推进城镇义务教育、公共卫生、社会保障及保障住房等基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，逐步把进城落户农民在农村参加的医疗保险、养老保险规范接入城镇社保体系，进一步促进城乡基本公共服务均衡发展。四是改革完善农村土地流转制度。通过完善农村宅基地制度和赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转等多项权能来增加农民财产性收入，使农民能“带资进城”，一定程度上解决农业转移人口市民化的高成本。

（二）建立健全责任明确、共同分担、多元持续的资金保障机制

做好农业转移人口市民化的工作需要雄厚、持续的资金支持。一是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。要加大中央和省政府对于农业转移人口集中流入城市的支持力度，建立跨省（市）农业转移人口的财政转移支付制度，这样各地政府才会积极推进农业转移人口市民化的工作。二是建立多元可持续的资金保障机制。以往农业转移人口市民化的资金主要依靠政府，这在地方政府债务问题不断的今天是难以持续的。应建立政府、企业、个人共同分担的责任机制，国家对于集中流入地应给予一定的补助资金，地方政府应把农业转移人口市民化的相应投入纳入地方年度财政预算和支出范围，调动企业合理分担就业培训、权益维护、社会保障等方面的一定成本，再动员个人认购一点，从而形成共同分担的资金保障体系。另外，还可以通过完善地方税体系、扩大税源等办法来进一步拓宽多元持续的资金保障机制。

（三）科学规划、分层推进城镇建设

城镇是农业转移人口的流向地，只有按照国家规划建设好城镇，才能真正实现农业转移人口市民化。一是加快建设中小城市和小城镇。从长远看，中小城市和建制镇是我国农业转移人口的主要流向地，发展空间广阔，潜力很大，但由于公共服务功能和产业支撑还需要一个发育过程，目前吸引人口集聚的能力较弱。这就需要从观念、政策、产业等方面加强引导，科学规划产业布局，加大扶持中小城市产业发展的力度，有重点地发展小城镇。二是大城市、特大城市要加快基本公共服务改革，重点解决已进城的农业转移人口市民化问题。既然大城市要合理确定人口，特大城市要严格控制人口规模，那么近一段时期，就应把工作重点放在已在城市中工作生活多年的农业转移人口的市民化问题上。通过进一步加强市政基础设施建设，加快基本公共服务均等化步伐，促进农业转移人口融入城市，早日转化为真正的城市市民。

[1]费建.农业现代化建设面临的挑战[J].理论动态，2013-08-20.

[2]杨志明.促进新生代农民工的发展[J].理论动态，2013-07-10.

[3]李怀玉.农民工群体阶层固化问题研究[J].理论动态，2013-01-10.

[4]田园.政府主导和推进下农业转移人口市民化问题探究[J].西北农林科技大学学报:社会科学版，2013，（3）.

[5]姚士谋,薛凤旋,燕月.推进我国城镇化健康发展的重大策略问题[J].城市观察，2013，（1）.