人的城镇化——新型城镇化的新生代农民工本位观察

李冬晓

(郑州航空工业管理学院，郑州 450015)

0 引言

改革开放以来，中国保持了持续快速的城镇化进程，城镇化水平由1978年的17.9%提高至2012年的52.57%，平均每年提高大约1个百分点［1］。但数据显示，中国户籍城镇化率非常之低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内农转非比例仅增长了7.7%［2］，说明户籍城镇化率大大低于名义城镇化率，城镇化滞后于工业化，人的城镇化滞后于物的城镇化。两个“滞后”的关键在于农民工并没有真正实现市民化［3］。当前的城市化是一个割裂的城市化，农民工进城不是以消费者的方式而是以劳动力的方式加入到城市化过程中，不是消费者和劳动者的统一。这种城镇化主要是城市空间扩张，而没有实现人的城市化，突出表现在有两亿多进城务工农民或者农业转移人口进入城镇居住，实现了职业转换、地域转移，但没有实现身份转变，没有成为城市市民，享受不到城市公共服务和社会保障。所以，传统的城镇化是一个半城镇化，是虚假的城镇化。中国城镇化发展未来将呈现一系列新趋势。21世纪以来，在以新型工业化、信息化为动力的支撑下，我国的城镇化过程逐渐向社会化、集群化、生态化和集约化发展［4］，新型城镇化将走上以人为核心、集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。中国正在推进的城镇化是以人为核心的新型城镇化，以人口城镇化(即农民市民化)为重点，着力提升人口城镇化率，改变人口城镇化滞后于土地城镇化的状况。新型城镇化归根到底是人的城镇化，我国城镇化最为紧迫的任务是实现农业转移人口的市民化，特别是支持有强烈意愿和城镇化基础的新生代农民工市民化。

1 新生代农民工群体特征

新生代农民工是双重边缘人，难融入城市，难重回乡土。只经历了上学和进城打工，对农业、农村、农民、土地并不熟悉。在城市中处于弱势，工资收入较低，社会保障也不健全，被相对强势的城市居民边缘化。但其庞大的数量决定了他们会成为农业转移人口市民化的主要目标。目前，新生代农民工在外出打工的1.5亿农民工里面占到60%。未来我国流动人口还将继续增加，流动人口的代际转换也将更加深入。在引导人口有序流动、促进人口合理转化进程中，新生代农民工应是重点关注的人群，要大力推进以新生代农民工为重点人群的市民化。新生代农民工在城市追求美好幸福生活，是中国梦的重要组成部分［5］。他们是中国城市发展、建设的重要力量，他们融入城市、变为市民具有历史性意义。

1.1“ 城市梦”异常清晰

首先，新生代农民工愿意留在城市。1980年以后出生的新生代农民工有超过70%不愿意返乡就业，只有7.3%愿意回乡务农，其中，90后农民工中只有3.8%［2］。对于新生代农民工而言，家乡几乎已是回不去的地方，而城市才是他们期望常驻的家园。其次，他们相信城市能提供发展提升的机会。大多新生代农民工外出务工是为了获得更大的发展空间、增长见识，而挣钱则退居其次。

1.2 劳动力市场的重要供给者

随着刘易斯拐点的到来，长期以来支持城市经济发展的“人口红利”正在逐步消失。由于大中城市都较好地执行了计划生育政策，长期保持低生育率，城市户籍劳动人口将在未来进入减少期。在此过程中，新生代农民工扮演的角色将愈发重要。其受教育水平较高，大多为高中文化，其次为初中文化，大专及以上文化程度也占不少比重。年龄分布在16～32岁，正处于人生的黄金劳动年龄。因此，他们将逐渐扛起城市劳动力的重担，成为维持经济增长、激发经济活力的主要载体。

1.3 加速城镇化的“ 助推器”

新生代农民工是城镇化进程中最重要的力量，城镇化能否实现取决于能否解决好农民工的市民化问题。城镇化的本质就是人口城镇化，但是，在过去相当长一段时间里，主要追求土地和住房的城镇化，广大新生代农民工无法充分分享城镇化的成果。要推动中国城镇化的顺利发展，就要解决新生代农民工在城镇的就业、住房和社会保障问题，使他们迅速适应并融入城市生活。只有这样，才能实现中国人口在产业结构和城乡结构方面的永久转变，实现真正意义的城镇化。

2 新生代农民工市民化的主要障碍

目前，新生代农民工市民化进入了一个新的战略机遇期。一是我国经济建设依然保持高速发展趋势，能够为城市发展、公共基础设施建设方面投入更多的财力，为更多的人进入城市发展提供基本公共服务和工作生活条件;二是中国社会正处于城镇化快速发展时期，2011年城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到51.27%，表明中国正处于加速阶段的中后期和由“乡村中国”到“城市中国”的历史性变革中;三是作为年轻群体和新的社会阶层，新生代农民工进城的动力还很充足。但是，新生代农民工市民化还存在一些制度障碍，主要包括户籍制度、农村土地制度和相应财政配套制度等。

2.1 现行的户籍制度及其衍生制度

新生代农民工难融入城市最重要的原因是计划经济时代形成的城乡二元分割的户籍制度。城市居民享有捆绑在户籍制度上的教育、医疗、住房、养老等制度，而农村人口则与这些无缘。以户籍制度为核心的公共服务及社会保障体系城乡二元分割形成了城乡人口等级分明的二元社会结构。尽管目前我国已经进入了市场经济时代，城镇的数量与规模发展也较快，而对人的管理与福利保障却还停留在计划经济时代，依然还是按照城乡分割的思维定式，以户籍为身份标志，将新生代农民工视为农民。目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面［6］。附着在户籍上的城乡不同的社会保障及社会福利成为新生代农民工在城市生活的道道沟坎，存在着上学难、就医难、居住难、落户难、就业难等一系列问题。这表明户籍制度钳制着城镇化水平的提高，导致城镇化速度落后于工业化速度，进城农民的市民化速度又大大地落后于城镇化速度。城乡二元分割户籍制度如果不能很好地得到解决，就谈不上新生代农民工真正的市民化。

2.2 不合理的农村土地制度

制约我国城镇化发展的一个重要问题是现行的城乡二元土地制度。中国农村土地实行的是集体所有制，农民不能出售自己耕种的土地，农村集体土地被排斥在土地市场之外，不能商业化使用，农村家庭和个人没有完整的产权。农村土地制度方面存在的问题使农村土地在流转、出租、转让和征地过程中，农民权益受损严重。主要表现在:新生代农民工难以在放弃土地权益时得到合理补偿;征地补偿标准低，难以弥补新生代农民工市民化成本;政府低价征地高价出售抬高了房地产价格，增加了新生代农民工的居住成本;包括宅基地在内的集体建设用地的流转限制不仅使新生代农民工无法获得土地及房产的增值收益，也不能为其定居城市提供财力支持。因此，只有大力改革土地制度才能从根本上解决新生代农民工进城后的市民化问题。

2.3 中央和地方财权和事权不匹配的财税体制

新生代农民工市民化之所以进展缓慢，表面看是由于城乡二元体制改革滞后，根本原因还是政府没有能力承担新生代农民工市民化的社会成本。许多农业转移人口经济条件差，由于缺乏积极有效的成本分摊或分担机制，农业转移人口在城市生活居住条件艰苦，甚至难以负担城市高额的生存成本，大多数农村人口对城市望而生畏、望而却步，严重影响农业转移人口市民化的进程。经济基础是农业转移人口市民化的重要条件。绝大多数农业转移人口的经济基础薄弱，甚至入不敷出。一方面，在农村劳作实现农业增产、农地增效、农民增收的难度越来越大;在城市的工资性收入又非常有限。另一方面，农业转移人口一旦市民化，在短时间甚至很长的一段时间内，大多数都难以平等地享受政府补助性住房、子女义务教育、社会保障等公共服务，不得不承担相当高的生存成本，这对他们来说是力不从心的［7］。1994年实行分税制以来中央和地方财权和事权是不对称的，财政能力大大向中央倾斜，地方财政能力急剧下降。同时，中央政府没有承担起应当承担的地方责任而由地方政府来承担，这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。现行体制下，中央获得大部分税收，但只承担相对较少事务。地方政府税收比例少，却要承担包括教育、医疗等在内的大量公共事务。为了解决这个不对称，地方政府到处找钱，一是土地出让，二是地方债务，三是金融贷款。其中，土地出让金是最重要的财源［6］。因此，目前地方政府在城镇化过程中更关注“土地城镇化”。当前地方政府对“土地财政”的依赖程度很高，形成恶性循环。随着土地利益几乎消耗殆尽，地方政府便转向了各种地方债务，地方债已经成为国民经济危机的一个难以消化的潜在根源。

2.4 帮助新生代农民工市民化的制度缺失

新生代农民工市民化是一个综合蜕变的过程，他们接受城市文明、价值观念、行为方式，由“转”为市民到“化”为市民，还有一个再社会化的过程。新生代农民工市民化过程中存在着中央、地方和新生代农民工群体之间不同的利益诉求和利益冲突，因此，在新生代农民工市民化的过程中不但要以户籍改革与相关制度建设为依托和保障，还要化解不同主体间的利益冲突，得到国家、社会和企业相应的支持。而目前主要关注基础设施硬件建设，几乎没有注意农民工融入城镇及所在社区的各种服务。新生代农民工自身的许多条件决定了其是否具备在城市的生存和发展能力。首先，新生代农民工文化程度总体偏低，市民精神缺乏。其次，新生代农民工缺乏职业培训，职业技能缺乏。再次，其自身的生活方式与城市居民存在差异，缺少归属感。破解这些新生代农民工融入城镇化的自身不足需要政府、企业和社会层面的相应帮助。

3 新生代农民工市民化的对策建议

当前，随着持续进行的新型城镇化，被城乡二元体制隔离的已经进入城市的新生代农民工及其家属已成为一个越积越高的堰塞湖，关系到社会稳定、和谐发展和国家安全。新生代农民工要生活而不是要生存、要幸福而不是要温饱的朴素理想是中国现代化进程的需要，也是中国社会稳定的关键。同时，数以亿计的新生代农民工融入城镇走向更高水平的生活也已经成为扩大内需的重要潜力。新生代农民工市民化过程中存在着中央、地方和新生代农民工群体之间不同的利益诉求，导致了各方不同的行为逻辑和利益冲突。化解不同主体间的利益冲突、完善新生代农民工市民化的利益协调机制和制度安排是当务之急。

3.1 深化户籍制度改革

城乡分割的二元户籍制度严格限制了农村人口流动和农村人口在城市就业的机会。深化户籍制度改革目的是消除城乡权益落差，户籍制度本身并不重要，重要的是依附在其背后的公共服务权、农民工权益。消除城乡之间公共服务落差必然大大降低城乡户籍之间的利益差，如果改革到位，户籍管制功能必将大大弱化。因此，应适时改革户籍制度。第一，户籍开放要对超大城市、大城市、中小城市分类型考虑。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模［8］，促进符合条件的新生代农民工在城镇落户，并享有与当地城镇居民在就业、培训、社会保障、子女入学等方面同等的权益。把进城落户新生代农民工完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系［8］。当前，有连续纳税换取入户积分或其他城市人口待遇的规定，但大多农民工的纳税、社保和工龄等在不同地区不能续接妨碍了其享受这些政策。所以，应使劳动者的社会保障等实现跨地区接轨。把依附在户籍制度上的新生代农民工社会保障在制度上做出安排必将加快以人为本的城镇化。第二，分类型对待城市流动人口。一些地方的积分政策本来是针对农民工的，但是真正能够达到积分标准的多是高学历的大学生和白领。按积分条件转户口存在明显的不合理。中国社会当前的这种强流动特征不仅表现为农民工的流动，城镇社会内部的流动率同样很高。政策制定如果从新生代农民工融入城镇社会的角度出发，就会使新生代农民工分享政策的利益。市民化政策必须正视这一问题，分类型对待当前的城市流动人口。第三，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，推进城乡基本公共服务的制度对接与一体化［8］。户籍制度之所以重要是因为依附于此的公共服务制度不统一、水平差距大;而且，在行政配置资源下，行政级别越高的城市户籍价值越大。而推进城乡公共服务制度对接与一体化无疑会缩小户籍“价值差异”，实现城乡发展的公平正义［9］。

3.2 加快农村土地制度创新

解决新生代农民工农民变市民问题的关键是土地制度。土地属集体所有，田地和房屋都不能私自出售，也不能用于抵押贷款。这不利于农民进城和城镇化的推进。土地是中国农民最为重要的财富，但长期以来，农民享受不到土地的利益，而被地方政府、上级政府、开发商和银行等瓜分。首先，要建立城乡统一的建设用地市场［8］。从土地市场看，在现行土地管理制度下，我国土地市场城乡二元分割，特别是农村集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。这种城乡分割的土地市场格局越来越不适应经济社会发展的要求。建设统一的城乡建设用地市场，农村集体经营性建设用地和城市建设用地可同地同权同价。尽管仍然坚持农村集体土地所有制，但同时容许农村集体经营性建设用地通过不同流转途径进入市场，让农民获得土地市场的红利。其次，允许农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能;允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营;鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营［8］。完善的土地流转制度与机制是推进新生代农民工市民化的必由之路，可以让离开土地的新生代农民工放心地流转出土地，安心地在城市工作生活，可以使新生代农民工获得工资以外的收入。再次，保障农户宅基地用益物权，推进农民住房财产抵押、担保、转让［10］，使农民依法获得宅基地和房产转让收益。财产权利的不足严重制约农民财富的培育、积累、扩大，制约城乡一体化发展。赋予农民平等的财产权利，实现新生代农民工平等的现代化人格地位，让广大新生代农民工平等参与现代化进程、共同分享现代化成果［10］。

3.3 深化财税体制改革

在城镇化的过程中，一方面，数亿人要享受均等的公共服务，需投入大量资金，另一方面，地方政府也存在土地财政路走到尽头和地方债务问题的两难困境。因此，要进行财税体制改革，改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。保证各级政府部门在落实事权时要更好地以财力为保障。改革要达到财权和责任之间的对称，要么中央下放更多的财权给地方政府，要么把更多的地方责任集中到中央。传统的城镇化模式，地方政府对土地财政的依赖性很大，这与中央和地方财权事权不匹配有很大的关系。重塑中央与地方关系，中央政府一方面会赋予地方政府更多的税源，从而是更大的财权;另一方面，中央本身也势必承担更大的责任。中央政府能够提供越来越多的公共服务，尤其是跨区域的公共服务。中央和省级财政要加大对推进新生代农民工市民化的资金投入，以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付的依据，财政转移支付要同新生代农民工市民化相适应，对吸纳农业转移人口较多城镇的公共服务能力建设予以较多支持，增强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力［10］。

3.4 加强有关的社会建设与社区建设

(1)解决新生代农民工子女教育问题，避免农民工代际传承固化［11］。子女教育是农民工城镇化迁移的重要动力，要采取多种措施，保障农民工子女教育权益。(2)加强新生代农民工职业培训与教育。将新生代农民工职业教育和技能培训纳入国民教育体系，鼓励新生代农民工考取各级各类职业资格证书、职业能力证书。(3)企业承担社会责任，推动解决新生代农民工就业与生活问题。企业是用工主体也是农民工融入城市的主阵地。国家要制定相应政策，鼓励企业建立农民工公寓、学校、医疗配套设施，依托企业就近解决新生代农民工城市融入问题［11］。(4)促进新生代农民工融入城市社区。在城镇化加速发展阶段，通过社区建设的平台共享社区建设的成果，真正使从乡土社会共同体中走出来的新生代农民工融入城市社区共同体［11］。以社区为基本单元有针对性地提供技术、生活等层面的支持。重视新生代农民工政治文化生活和情感归属。畅通农民工利益诉求渠道，保障其参与社会事务管理的权利。

4 结语

新型城镇化是以人为核心的城镇化，是保障农民权益的城镇化，将近1亿新生代农民工市民化尤其值得关注。新生代农民工以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业，中国成为世界制造业中心，大大推动了国家的经济发展，但新生代农民工本身并没有获取很大的利益。新生代农民工参与到国家现代化的进程，但没有享受到现代化所带来的利益。新生代农民工具有强烈融入城市的愿望，但由于现存制度的制约，仍然难以实现“城市梦”。让新生代农民工分享现代化成果就是让这个庞大的群体真正融入城市，与城市居民享受同等的权利，分享新一轮城镇化的成果。我国城镇化进程已经开始倒逼户籍制度、土地制度和财税体制等制度改革，这为解决新生代农民工市民化开辟了广阔的道路。户籍制度改革、财税制度改革、城乡一体化发展等都有利于推行更有效率的人的城镇化，加快新生代农民工市民化的有关制度安排。

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