推广PPP模式需转变观念

成丹

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推广PPP模式需转变观念

成丹

为化解20万亿地方债务风险，解决新型城镇化建设融资困难问题，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，财政部力推PPP模式。从2013年底全国财政工作会议专门研讨PPP模式，到2014年4月国务院常务会议提出在基础设施等领域首批推出80个示范PPP项目，再到2014年5月国家发改委公布《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》，80个项目清单面世，推广进程的不断加快，预示着PPP模式将加速落地。

PPP是指政府与私人部门之间为提供公共产品或服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式合作关系。PPP模式的推广有助于缓解地方政府债务压力、提高公共产品供给效率、激发社会资本活力。早在上世纪90年代我国就开始了对公私合作模式的探索，但终因BT、BOT等模式未能较好实现社会综合效益提高等问题而遭遇搁浅。PPP模式难以实现持续、有效推广的主因还是与发展理念、配套环境不适应有关。因此，要顺利推广PPP模式，不仅要从法律和制度上为PPP的推广创造条件，还需从以下几个方面转变观念才行。

首先，政府需转变观念，从关注融资功能转变为重视提高效率。融资是PPP模式实现的目标之一，而推行公共事业市场化改革的重要目标是实现公共产品和服务提供效率的提高。过分注重“融资”功能造成了政府重准入轻监管，运营效率低下等一系列问题。该观念不转变很容易使PPP模式步BT、BOT等模式后尘沦为单纯的政府融资工具。

其次，“政府管理”理念需转变，从重行政干预、重政府主导转变为重契约、重双方合作。“政府管理”理念下的地方政府过于强势，缺乏合作意识和契约精神，市场意识薄弱，在公私合作过程中过多地使用行政手段干预公共资源直接配置，致使优胜劣汰的市场竞争机制难以发挥，市场的活力和创造力受到限制。

再次，政府合作对象需转变，从重国企、央企转向兼顾民企。由于我国情况比较特殊，“国企”和“央企”大量存在，一般将二者提供的资本也视为社会资本。我国目前实践的PPP项目合作对象多为国企和央企，这种合作方式下政府与企业实质上并没有分开，政府的作用就是直接控制、直接管制，企业的优势很难发挥，从而引致政府兜底风险、企业为社会买单等问题的出现。另外，在PPP项目招投标过程中，私人资本和外资难以与国有资本进行平等竞争。尽管政策允许私人资本和外资的引入，但国企特别是央企获得强大的政府资源支持，使私人资本和外资无法参与竞争，导致PPP项目由于竞争不充分而损失效率。

总之，推广PPP模式必须转变观念，才能营造一个适宜PPP发展的生态环境，才能在当前的经济背景下，真正实现PPP模式落实国家战略的历史使命。