财政竞争性分配：以有效竞争提升财政资金绩效

许航敏

（广东省财政科学研究所，广州 510030）

竞争是自然界和人类社会发展当中一种极为普遍的现象。由于对公平与效率的关系认识问题，无论是理论上还是财政制度设计上，竞争性方式一直与财政分配方式无缘。2008年广东省在“双转移”专项资金分配中首开财政竞争性分配之先河，发展到如今，竞争性方式成为财政分配的一种重要手段。但是在实践快速发展的同时，对竞争性分配方式的认识还不够深入，一些影响竞争性分配有效性的问题还缺乏解决办法。辩证唯物主义告诉我们：不与目的相联系、不能实际用来达到某种目的的手段，就失去了作为手段的意义。基于同样的道理，本文认为要从手段与目的的关系角度来正确认识竞争性分配方式，其有效性和价值都取决于“财政绩效”这个目的的实现性。今后要通过真正实现全过程绩效管理、设置逆向选择评价法和体现法治、科学和民主原则的项目遴选机制来进一步提升竞争性方式的有效性，更好地促进民生财政建设，推动实现社会公平正义。

一、正确认识竞争及其在财政分配中的作用

竞争是自然界和人类社会的普遍现象，甚至人类本身就是自然界优胜劣汰的产物。自然界在物竞天择的机制作用下，发生的都是淘汰竞争，而人类社会在社会公平正义的价值理念引导下，形成了把竞争作为手段的共赢竞争。

（一）竞争的本质是通过劣汰优胜机制实现择优

竞争的本来含义就是求生存、求发展。但是这种机制在自然界和人类社会有了截然不同的表现。

1.自然竞争通过自然选择实现生物的劣汰优胜。在自然界中，竞争使得适应环境的生物不仅能获得生存机会，而且更重要的是，能繁殖出更加优质的后代，从而推动自然界各种生物不断向更高级、更优良发展。这种竞争择优既是过程也是结果，既是手段也是目的。自然竞争机制更多体现为淘汰竞争形态，其结果是单赢，竞争者之间不是你死就是我活，非胜即负。只有成为竞争中的优胜者，竞争生物才能避免被淘汰的命运。竞争一方为避免淘汰往往通过各种方法保持竞争优势，甚至不惜采取任何手段，只求一胜。但是这种竞争如果放到人类社会，则容易导致损人利己的行为、资源的浪费或者消极的结果。

2.人类社会竞争则表现为目的与手段相统一的共赢竞争形态。在人类社会方面，竞争的本质没有发生变化，但是人类特有的改造世界的目的性让竞争的作用有了完全不同的改变。人与动物的最大不同在于人的意识和行为都是带有目的性的，人的人性使这种目的具备有正当性的特质，那就是讲道德，讲利益关系，讲共赢。这个时候的竞争不再是你死我活的淘汰竞争，而是竞争主体在共赢的目的下，按照科学、公平的竞争方式对不断提升自己的竞争力和内生动力来提高自己获取利益的能力为个体创造出更好的生活条件和环境，并推动整体社会生活条件和环境不断发展。

（二）财政竞争性分配的本质是以有效竞争方式实现财政绩效目的

1.财政绩效是财政分配应当也必然追求和实现的目的。竞争性分配是财政分配的一种方式和手段，其有效性取决于财政分配目的的实现，而财政分配的目的就是实现财政绩效。财政绩效是财政活动利益最大化的实现方式与实现过程。这是由财政分配的性质和要求所决定的，是基于初次分配和二次分配的区别所做出的判断。

在市场领域，社会成员个人基于对市场的预期判断做出个人的资源配置决策，通过投入生产后生产出产品，再经由市场的竞争和交换所形成的价格机制和供求机制来获取自己的价值实现。价值创造出来之后就面临着了分配问题，初次分配方式的目的不为别的，就是对新创造价值的分享。社会成员在内在的利益导向下通过对市场的预期和把握，采用先进的技术和高效管理创造出价值，再按照投入的生产要素对新创造价值的贡献度作为分配的依据和标准来获得自己应得的收入。

在政府领域，运行的机制发生了根本性变化，由于市场劣汰优胜和个人资源禀赋差异会产生两极分化，影响社会稳定运行，这就需要社会成员因共享利益而汇聚资源用来实现社会公平正义和共同利益的满足，这就是财政分配。因此，财政分配目的是保持经济社会的健康、可持续发展和维护社会公正，这个是全体社会成员的共同目的追求。但是财政分配的资源是用来实现共同利益，不需要交换，没有价格来衡量其付出成本和共享利益的价值大小。因此，只能先按照共享目的遵循法治、科学和民主的程序规则，将社会共同事务按照轻重缓急的原则进行资源配置，并通过高效的管理满足社会共同需要。在这里，资金分配不是目的，而是作为手段去实现最终的社会公平正义。这个社会共同需要的利益实现既是财政分配的责任目标，也是财政分配内涵所能达到的必然结果，这种结果的实现方式和实现过程跟财政绩效的内涵是一致的，因此，财政绩效应当是财政分配的必然追求和实现的目的。要使这种绩效结果成为常态和必然，就需要落实财政分配各参与主体的责任和激发能动性去办好事，办成事，包括分配起点上的科学计划、实施过程中的有效控制，最后达到预定的绩效结果。

2.财政竞争性分配以科学性基础上的主体和实施方案的双重择优。只要资源是稀缺的，竞争就会存在。财政资金同样是稀缺的，在传统的财政分配方式下，财政资金的分配不是不存在竞争性，只不过这种竞争是一种潜规则的博弈，是偏离了财政分配目的的一种非良性竞争，而竞争性分配以办事能力择优和主体淘汰择优的双重择优实现良性竞争。

（1）以科学的预事作为竞争性分配方式的竞争载体。让竞争主体细化预算申报标准，将工作的目标和结果在预算申报中予以明确，建立起清晰的花钱责任，使参与竞争主体的需求和实现方式完全显性化。在此显性化方案和责任的基础上，引入专家掌握的最先进的科学知识和经验切实找出实施方案以及实际执行中问题和改进建议，提升其科学性和竞争主体履行责任的能力，解决影响社会公平正义的实际问题。这个办事能力择优机制具有重要意义，一是通过技术择优设定一个门槛，避免仅仅是主体淘汰择优下可能出现的“矮子里面拔高”的低绩效现象。毕竟财政资金竞争性的参与主体没有市场竞争主体那样的普遍性和丰富性；二是通过办事能力择优促进既定主体的行为择优，达到以管理提升效果的目的。

（2）以主体淘汰择优倒逼责任落实和能动性的激发。在以细化的申报标准实现竞争主体的自我承诺基础上，一是以绩效评价、绩效问责和绩效审计等措施形成强大的外在压力，强化责任的履行；二是以公开公平和公正的程序对各竞争主体形成正向激励，引导其把主要精力放在转变发展观念、做好发展项目上，重视对发展绩效的设计、预测和控制，实现结果的最优和利益最大化。竞争性分配对传统分配方式实现了一个重大转变：由财政部门求证部门单位的预算方案的不合理性转变为用钱主体以细化的资金申报方案努力向专家和财政部门求证自己方案的合理性，这样就使其履行了自己该负的用钱责任。

二、影响竞争性方式有效性的几个问题

自从广东省本级首开财政竞争性分配之先河以来，各地纷纷借鉴学习，精心设计公开公平公正的程序，稳妥操作，不断推进。竞争性分配方式的运用领域越来越广，分配的资金规模越来越大。从竞争性资金分配效果看，成效显著。但也出现了一些影响其有效性的问题。

（一）方案做得漂亮和实施效果差的矛盾

通俗地讲就是“会不会在竞标时陈述的好，结果获得资金以后反而干的差”问题。如果竞争性方式与有效实现财政绩效目的、科学的竞争机制与实现有效竞争结果出现脱节，竞争性方式就光有竞争的形式而没有实际的内容竞争。在事情的预备环节有了责任界定，但在事情执行和资金使用结束后没有相应的机制来落实，那么责任的错位和虚化就会让主体在竞争性中仅仅是把方案做得漂亮来打动专家团队获取资金，但实际上并不会去尽责任把事办好，结果形成恶性竞争，使竞争性方式激发主观能动性的功能完全丧失，导致出现“方案做得漂亮和实施效果差”的矛盾问题。

（二）专家打分决定评审结果，出现专家团队寻租

从竞争性分配的流程可以看出，专家在评标的过程中，掌握着是否获得资金的“生杀大权”，如果没有严格的制度和机制设计，与政府采购评标一样，专家同样也容易与参与竞标方结成利益共同方，从而在评标当中做出有利于事前做专家公关工作的竞争主体的评判。而评标委员会是组建的一个临时工作小组，既不具有民事权利能力和民事行为能力，也不能承担民事和刑事责任，所以专家团队实际上无法对评标结果负责。如果专家团队出现寻租行为，财政部门和主管职能部门除了临时更换专家以外，别无他法，对评标专家的寻租行为也无法处理。因此，如何确保专家按照地方政府申报的项目的真正绩效来客观公正进行打分评价，是一个影响竞争性分配效果的重要问题。

（三）专家对各地情况比政府职能部门是否更清楚

在竞争性分配中，一些部门认为专家并不完全掌握情况，影响分配效果。其观点是，以往的资金分配是政府分管职能部门与财政部门的事，而他们对属于职能范围内的事务比较熟悉和了解，而专家虽然专业性很强，但都是临时召集起来的，时间短，对需要做出评价的事务不一定能了解很透彻，这就会影响其做出正确的判断。这个问题的核心实际上是科学理财和民主理财的关系问题，如果竞争性分配方式没有细化事情的方案，不是建立由资金申报方向财政部门来证明资金绩效的机制，而仍然像传统分配方式下那样预算单位随便提出一个不合理的要求，都要让财政部门花费大力气求证其不可行性，那就真是一个影响竞争性分配效果的大问题。只要是资金竞争方求证自己方案的合理性，那么专家就是来判断其方案求证的不合理性，这是做事的一般规律，对于规律的了解，专家比主管部门更具有专业水准。

（四）竞争性方式分配成本过大的认识

很多参与竞争性分配的主体认为竞争性方式的成本过大。过去上级政府向下级政府分配扶持资金，采取的都是内部操作方式，平均模式，方方面面都给一点，资金的效果可想而知。现在采用竞争性分配方式，表面看起来要想以好的竞争方案获取资金，需要付出一定的成本。但是，对获得资金的竞争主体，其以竞争性方式提升的效果要远远大于用于竞争活动的成本付出；同时，对没有获得资金的竞争主体，因意识冲击和训练引致的管理理念变化和管理水平提升所带来的收益也是大于因开展竞争性分配所付出的成本。

三、以有效竞争提升财政资金分配绩效的基本思路

竞争性分配的内在机理就在于预算分配环节要求花钱单位制定科学的规划和实施方案以及合理的绩效目标，事中严格管理，事后绩效评价和审计落实花钱的责任，从而通过全过程的绩效管理确保资金绩效的实现。针对竞争性分配方式的不完善，需要创新机制，提升其有效性，推动竞争性方式的健康发展。

（一）以全过程的绩效管理实现竞争手段与目的的统一，解决“说得好干的差”问题

全过程的绩效管理包括起点上的竞争方式的资金分配、资金使用过程上的事情控制和管理，以及结果上对预定绩效目标的实现，三者的统一也就是完整的绩效分配方式。

1.竞争性分配的起点：以竞争性选择提升做事的科学性。通过竞争压力倒逼主体细化资金申报方案并制定出最科学的实施预案。以此为基础，可以按照轻重缓急原则将资金配置到最有效率的项目上。在资金分配阶段，以竞争方式促使主体按照事情依据、详细实施方案、绩效目标和详实预算等四个要素明确细化预算方案，以此为基础，财政部门和预算单位形成了类似市场合同的契约，把预算的规范性、科学性、绩效结果明确为预算单位的既定责任，再经过专家的专业评价提升实施方案的科学性，达到规范、科学和绩效的资金使用硬性约束，以科学的“预”把事情的效果预计前置到资金的使用计划和方案中，从而为实现财政绩效奠定坚实基础。

2.竞争性分配的过程：按照预算计划进行有效的过程控制。资金分配阶段竞争主体的方案毕竟还是处于思维上和计划上，责任仅仅只是得到了界定，知还必须变为行，通过竞争主体的作为来变为现实。因此，不管如何科学的预案，如果没有效实施都将是“镜中花、水中月”。在执行阶段要以资金分配阶段明确的实施方案和绩效目标作为坐标，通过严格的管理来跟踪和落实预算单位的责任，控制约束其行为，按照预先确定的计划方案和绩效目标去行动。同时，强化激励和引导，促使竞争主体克服外界制约条件和不断纠正执行中的错误使事情朝着绩效目标的方向趋近。

3.绩效结果的达成。经过起点上对事情的科学的“预事配钱”和过程上的严格控制和攻坚克难，最终实现预定目标。并且以资金使用结束后的绩效评价和绩效问责等外在约束措施不断强化和落实竞争主体的责任，反馈检视预定计划的不足，找到执行过程存在的问题和不足，为后续过程提供经验积累，不断提升行动的效率和水平，从而通过执行实现预定的绩效目的结果，从而有效解决经济社会发展中的各种问题，实现社会稳定、可持续发展和公平正义的价值目标。

通过这种全过程的绩效管理，以责任的实化和有效跟踪控制逼使竞争主体不能说的天花乱坠，事前说的天花乱坠，事中和事后就得承担责任，一个谎言，可能需要十次谎言才能圆。因此，只要真正实施全过程的绩效管理，“说得好干的差”就不可能成为一个问题，只要让竞争主体真正了解和掌握竞争性分配的全绩效管理的内涵，那么，“竞争性成本过大”的问题也就不会再被认为是一个问题。

（二）设置逆向选择评价法评审机制，从利益机制上破解专家团队寻租问题

逆向选择评价法，是指由专家对竞争方案的科学性和绩效目标及实现目标的可能性挑出错误，找出问题，并进行相应的扣分制，扣分最少者为优胜者，并根据评价发现的问题提出改进对策。这种评价机制一改正向评价选择法的专家肯定竞争方案并加分排序的做法，其特点和优势在于：

1.从利益机制上破解专家团队的寻租问题。专家不是圣人，也是具有利益目标追求的人。如果竞争性分配采用正向评价选择法，全过程的绩效管理机制没有建立，那么竞争主体出于获取分配资金的目标追求，必然会对评选结果握有“生杀大权”的专家进行利益攻关。尽管财政部门会采取严格保密抽取专家、评价过程中使专家与竞争单位隔离等措施，但是还是无法规避专家团队寻租的可能性。逆向选择评价法这一评价机制创新就使专家的利益目标与竞争主体的利益目标出现了完全的分化，专家要证明自己的能力水平就必须找出竞争方案中明显的缺陷和不足，而这恰恰是对竞争主体的否定。如此情况下，竞争主体就不再会把精力放在争取专家团队上，因为就算联系到专家也无法获取任何有利的支持。这样转而把精力放在细化方案和提升方案的科学性上，凭竞争性方案和预期绩效高低获得优胜结果。

2.贯彻劣汰优胜的竞争法则，更有效地实现竞争目的。过往我们耳熟能详的关于竞争的描述词汇是优胜劣汰，实际上竞争导致的是劣汰优胜，不是先选出好的剩下的是差的，恰恰相反，是淘汰差的之后剩下的则为优。人类社会的总体和个体就是通过这一劣汰优胜机制不断提升发展能力，创造出更多更好的物质和精神财富。逆向选择评价评审机制不仅在于通过扣分机制实现了主体择优，更通过查找问题提出改进建议，通过办事能力择优更有效达到竞争目的。如果认识到了这些道理，竞争主体很自然就不会再提出“专家对各地的情况比政府及其职能部门是否更清楚”的问题，因为专家的任务不是来决定谁该获得资金，这是政府和财政部门的职能，也不是专家的强项，专家的强项自傲与判断谁的方案不行，谁不能获得这个资金，这才是专家的专业水平的真正体现。

（三）建立体现法治、科学和民主原则的项目遴选机制，使民生财政机制化

竞争性分配中的项目是竞争性分配方式的运行载体，项目的设立、执行是竞争性方式能否实现的重要内容，其中项目的设立是起点，更是关键，提升竞争性方式有效性的一个重要方面就是按照实现财政绩效的目的的要求，制定项目设立遴选机制，通过机制把竞争性分配跟民生财政的建设有机联系起来，使项目的选择不仅经由政府和部门选定，而且要跨过法治民主的门槛，要能充分体现社会公平正义，满足社会公众需不需要、满不满意和高不高兴的基本要求。竞争性项目的选择要改变的过去资金分配的暗箱操作问题，在项目设立决策时投入一定的精力以及相应的物力财力进行科学的论证，集众人智慧前置性地解决“专家对各地的情况比政府及其职能部门是否更清楚”的问题，使得竞争性分配实现依法理财、科学理财与民主理财的有机统一，成为落实民生建设的有效抓手。