欧盟研究与技术开发框架计划的实践及其启示

韩凤芹 高亚莉

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

技术进步是经济持续快速发展的重要支撑，科技创新已经成为欧盟经济社会发展的重要战略基石，这其中实施近三十年的框架计划功不可没，本文将重点介绍科技框架计划体制机制设计的具体做法，分析其实施过程中的主要特点，以达到“它山之石，可以攻玉”的目的。

一、欧盟研究与技术开发框架计划的体制机制设计

（一）欧盟研究与技术开发框架计划的出台

欧洲拥有较强的科技实力和世界一流的科技人才，曾是第一、二次科技革命的发源地。但二战后，美国取代欧洲成为第三、四次科技革命的主要发源地，进入20世纪80年代，随着新技术革命的深入发展，欧洲与美国的技术差距越来越大，不仅体现在化学等领先领域，而且在诸如微电子、信息技术等新技术领域与美国的差距更大，这其中重要的原因是欧洲各国忽视了科技合作。

欧洲是一个发达国家的联合体，各国科技发展层次不一，高科技领域缺乏合作，科技政策长期不协调，科研力量分散，重复研究现象严重，造成科技资源浪费，违背“1+1＞2”的规律，致整个区域内研发水平下降，整体竞争力减弱。欧盟充分认识到欧共体各国科技合作的必要性并提出逐步实现欧洲科技一体化的目标，建立欧洲研究区，振兴欧州科技。其主要内容是实施欧盟研究与技术开发框架计划。第一个框架计划始于1984年，该计划确定了欧洲机器人计划等系列重点攻克计划，振兴了欧洲的科技与经济，为欧盟的经济繁荣和政治独立奠定了基础，至今已实施了七期，自此，科技框架计划已经成为欧盟科技政策的重要组成部分之一，每5年动态调整一次。该计划的实施加强了欧盟成员国之间的合作，成为推动科技进步的一剂良药，标志着欧共体开始从经济共同体向科技共同体延伸。

（二）框架计划的宏观管理体制

1.欧盟框架计划的制定。欧洲委员会科研总司牵头制定框架计划，其下属的政策协调与战略司具体负责制定欧盟科技发展战略与政策，并起草框架计划，起草的框架计划经欧洲科技部长理事会讨论修改后，由欧盟委员会提交欧洲理事会和欧州议会，由这两个机构共同决定框架计划，欧盟委员会则负责框架计划的管理与实施，协调欧盟各国科技计划的落实。在计划的起草和制定阶段，政策协调与战略司展开对欧共体各国各项政策的协调，对国际组织、中介组织的各项政策进行协调，欧盟委员会要做大量的咨询工作，科研总司会同其他各司反复讨论，期间，欧盟科技部长理事会也要召开若干次会议，确定框架计划的方针政策等。

图1 欧盟科技框架计划的制定与实施

2.欧盟框架计划管理体制。欧盟高级审议机构下设的科学咨询委员会和产业咨询委员会负责框架计划项目的战略指导，欧盟办公室设立的执行委员会对高级审议机构负责，协调项目管理中的问题。执行委员会下设项目办，监管项目的进展、质量、财务、知识产权、报告的提交及项目的伦理研究等工作。各参与方组成项目团队，以项目协调人为核心，接受项目办的领导，对项目办负责。

（三）科技项目管理机制

为了适应欧共体科技发展的目标，第6框架计划实行了新的管理机制，特别是科技项目管理机制不断创新，具体包括：

1.基础研究采用优秀网络机制。框架计划优先研究领域设立虚拟优秀网络中心，每一个尖端领域对应一个优秀网络中心，网络中心瞄准该领域的前沿研究方向和长期目标，不设定预期的成果，目的是集成现有的研究能力和技术，提高欧盟的科技优势，增强网络人员的互补性，欧盟委员会通过公开招标设立优秀网络，对第三国开放。

每个网络中心有一个独立专家（符合欧盟规定的标准）监督委员会，由欧盟委员会通过公开招标方式选定，专家监督委员会采用对比审核模式评估项目研究和集成成果，给网络提出改进意见，定期提交评估报告。

2.应用研究采取集成项目机制。集成项目按照框架计划主题项目优先领域选定研究项目，调动欧洲现有的研发资源解决面临的重点社会问题，集成项目有明确的预期结果和目标，规定研究目标在确定的时间完成。集成项目的参与单位由欧盟委员会通过公开招标选定，项目对第三国开放。项目参与方以核心成员为主组成合作联合体。框架计划对集成项目的研究、技术开发、示范、以及技术推广、转让、创新等内容有详尽的说明。

3.集成项目采取全过程管理模式。集成项目实行全过程绩效管理，项目监管与评估由欧盟委员会通过公开招标方式选定的独立专家（符合欧盟的相关规定标准）监督委员会来完成。全过程绩效管理分六个阶段，第一阶段制定计划，确定重点关注的部门和主题，制定项目研究方案，在第二阶段方案的论证阶段，考虑项目研究的对象，确定项目研究可能的结果及预期的目标，同时预估出达成这一目标所应付出的努力，第三阶段核算和第四阶段的财务预算方案的制定、第五阶段项目的实施、第六阶段的绩效评估都是围绕这一核心目标展开。因此，欧盟集成项目管理第二阶段论证阶段，项目研究可能达到的结果和预期的目标是绩效评估的核心。每一阶段都围绕着第二阶段项目研究可能的结果和预期的目标而进行。第7框架计划对集成项目绩效管理做了进一步的改进，在项目运作中，分析项目的结果和影响，及时改进方案，绩效评估贯穿于每个阶段，实行集成项目全过程目标绩效管理，尽可能地促使集成项目研究与绩效目标一致，研究结果与资助的初衷一致。集成项目绩效全过程管理能够激发研究人员及团队，寻找一切可能的研究路径达到研究既定的目标要求，这样的研究成果真正能够实现在尖端领域有所突破，解决重大社会问题，在前沿领域拥有竞争的话语权。

（四）科技计划项目的经费管理

1.项目科研经费的资助方式。包括：可补偿成本、统一费用率、经费包干制度、奖金或奖学金的方式资助科研项目等。（1）可补偿成本分为直接可补偿成本和间接可补偿成本，直接可补偿成本是参与人从事项目研究所发生的直接成本，间接成本是为完成项目研究提供的后勤服务费、技术支持等管理费用。对间接成本主要采用统一费用率的核算方式，费用率为全部直接可补偿成本的20%。（2）经费包干制度。如第6框架计划对优秀网络项目的费用包干按参与研究的人数，分不同等级的年费用包干：如研究人员为50人、150人、250人、500人、1000人年资助经费分别为100万欧元、300万欧元、400万欧元、500万欧元、600万欧元。而第7框架计划中规定了国际合作项目采取经费包干制，不同收入水平的国家经费包干亦不同：高收入国家按每位研究人员20700欧元/年计算；中等收入国家按9800欧元计算；低收入国家按8000欧元计算。最高资助比例决定着项目经费的资助总额，合作项目不同资助的比例亦不同。有些前沿性项目资助达100%，非盈利性公共机构资助比例为70%，而有些合作项目的经费资助比例仅为50%。

2.科研经费的拨付方式。一般采取一次性拨付、中期拨款、最终拨款三种方式。一次性预拨款：欧盟委员会在项目启动后，资助合同生效45天内，一次性支付项目协调人预拨款，比例一般为年资助160%，只要求提交两阶段报告的项目研究团队，预拨款数额为总资助金额的60%-80%。中期拨款：项目研究团队在提交中期报告并经欧盟委员会检查评估后，欧盟项目委员会将支付中期拨款，中期拨款与预拨款总和不得超过项目资助总额的90%。最终拨款：在项目结项并经委员会评审通过后，项目研究团队协调人将收到项目委员会拨付的余款，一般为项目总资助额的10%。

3.风险担保基金。为了规避项目研究期间可能发生的财务损失，项目委员会将从项目预拨款中按资助总额的5%扣除费用，作为风险担保金，并划入基金会，基金的所有权归项目团队，基金利息用以弥补项目参与人未履约产生的无法追偿费用而发生的损失，如利息不足以弥补未履约的损失，委员会则在基金中扣除部分损失款（一般不超过总资助的1%），项目结项后，如未发生无法追偿款，则基金连本带息返还给项目参与人。项目研究团队若为公共机构、欧盟成员国或联系国担保的法人或中学后教育机构、研究人员培训与职业开发性项目、前沿性研究项目及为特定群体服务的研究项目参与人不被列入风险担保金的范围。

4.项目财务审计及控制机制。欧盟为了保证科技资金的正确使用，制订了完善的财务审计及控制机制。（1）财务报告制度。项目团队定期向项目委员会提交列有费用使用明细表和认证的财务报表的项目进度报告，并接受委员会定期审查评估，委员会及评估专家对财务报表进行认真审查。（2）财务审计。项目参与人必须保留项目资助合同相关文件的原件及电子版至项目结束后的5年，并随时接受由项目委员会及欧洲审计师法庭在项目执行期间或结项后的5年时间里的任何时点对项目资助经费进行财务审计，确保项目委员会相关机构或其授权的第三方外部机构随时进入研究团队从事研究活动的办公室，直接接触到团队的计算机数据和财务数据及审计所需的所有信息资料，同时确保参与项目的任何第三方（直接间接参与人）也必须接受项目委员会和欧盟审计师法庭的财务审计。审计结束后，审计机构向被审计的项目研究团队提交1份审计报告，一个月内研究团队可提出异议，在截止日期的两个月内提交最终的审计报告，委员会根据项目审计结果决定是否追索款项及违约责任。（3）违约责任。审计如发现项目团队发生不公正的财务支出、弄虚作假、虚列支出，并因此获得欧盟的不公正财务资助，项目委员会将启动追究违约赔偿金，违约赔偿金=不公正的欧盟资助额×（夸大支出额/某阶段欧盟资助额），项目团队除缴纳违约赔偿款外，还要退还虚列的资助经费给项目委员会，并接受委员会给予的占项目总资助额2%-10%的财务罚款，若在第一次罚款后五年内再次虚列夸大支出，弄虚作假，骗取不公正资助，将接受资助总额4%-20%罚款，两年内不得接受欧盟的项目资助。

二、欧盟框架计划的主要特点及趋势

（一）科技投入经费持续大幅增长

欧盟非常重视研发投入，第1到第7框架计划的实施中，预算经费都呈不断增加的态势，特别是第7框架计划的预算投入资金迅猛增加，是第一框架计划预算投入资金的14.2倍，是第6次框架计划投入的3倍（见表1），这种趋势反应了欧盟已经把科研放在重要的战略地位。

随着研发资金的不断增长及尖端领域的变化，资金在不同研究领域的分配也不断调整（见表1），确保最前沿项目的资金需求。如，第6、7框架计划增加了纳米技术和纳米科学及智能材料、新制造工艺和设备尖端研究项目，经费也从第6框架计划的1300百万欧元增加到第7框架计划的3475百万欧元，几乎所有新增项目的经费都大幅增加。即使同一框架计划内不同研究领域经费的分布差别也很大，如第7框架计划（FP7），共设有四个专项计划和一个核研究计划（欧共体原子能计划），资金分配也不同。其中，合作计划预算投入最高，占总预算的67%，是第7框架计划的重点支持领域，合作计划主要对非欧盟的的第三国开放，以寻求研究的国际合作。其次是原始创新，吸引最具聪明才智的顶尖级科学家从事创新性基础研究，使欧盟在前瞻性的领域领先于世界。此外，欧盟科技体制越来越重视科技人力资源的重要性，如第7框架计划设人力资源专项，并安排资金用于人力资源建设，通过“玛丽居里计划”、“国际研究人员交换计划”、“科研奖金计划”来实施，以推动人才的流动。

表1 欧盟1-7框架计划主要研究领域及其预算经费分布

（二）框架计划动态调整，不断丰富科学研究领域

欧盟每期框架计划都对研究内容加以动态调整，以适应经济社会发展和国际科技发展的需要。框架计划中研究领域的动态调整有以下两个特点：一是每期计划都增加了新的高技术研究领域，努力保持研究领域的领先性。如，第1框架计划优先研究集中于能源领域；第7框架计划内容调整基本涉及当今尖端领域（见表1）。二是研究领域从经济科技发展转向社会问题的解决与欧共体的巩固，以确保科技发展方向与国家发展目标相一致。如，第3框架计划研究内容扩展为自然资源管理、智力资源管理、生命科学、人员的培训与交流等，并明确建立欧洲科技共同体；第4框架计划调增了国际合作、社会经济研究、成果转化等新的内容，第5计划也有调整，特别第6框架计划第一次新列入了“科学与社会”的研究。框架计划更为注重科技成果的转化，更为关注科技发展与经济社会发展的紧密结合，避免了科技与经济社会的脱节。

（三）框架计划体制和机制不断创新

框架计划在实施中，科技计划的运行机制呈现出一些新的特点和趋势：一是积极鼓励企业参与合作研究与创新，具有清晰的市场导向性；二是更加强调符合欧洲科技发展的实际，集成发展优先领域；三是发挥泛欧科技大联合的优势，进行开放式的研究与开发。如，第7框架计划在实施中，不断引入新的机制，在联合技术行动（Joint Technology Initiatives，JTI）中，首次推出了由公共资金与私人基金合作完成的重大科技项目，这是在工业研究领域实现的公私合作形式，对欧洲产业竞争力有显著影响。此外，JTI是一个开放的结构，典型的联合体的创始会员是欧洲委员会和非营利产业协会，中小企业、研究机构、大学和公司均可以加入产业协会。JTI的参加对象主要是欧盟成员国、准成员国的相关机构，对于来自第三国的申请也允许，但按个案处理。其主要目的是通过研究项目的国际合作，吸引国际顶尖级的研究人才对尖端领域进行研究，目标是通过国际工业界和科研院所的合作取得欧洲在关键领域的领导地位。

（四）框架计划的顺利实施以良好的科技创新环境为前提

框架计划的实施效果更有赖于整体的科技创新环境，科技创新环境包括科技体制机制环境、社会环境以及市场环境等。欧盟是发达国家的集合体，拥有先进的理念、世界顶尖的研究人才、先进的研究设备、完善的科技创新制度、法律法规；同时，也拥有能够激发人才创新的人文环境。在实践中，欧盟始终注重机制环境建设，注重激发企业、科研院所内部创新的积极性，如建立欧洲企业与创新中心网络，增强中小企业吸纳技术，成立技术型企业，出台教育企业计划等等系列机制，促使企业与科研院所的结合，搭建研发成果转化平台，使科研成果快速转化为现实生产力。在政策环境方面，欧盟制定了一套完善的鼓励创新的财税、人才流动、技术市场、技术奖励、技术标准、知识产权保护及高新技术产业政策规定等；市场环境方面，欧盟拥有由相对完善成熟的科技中介服务、技术市场、金融服务机构组成的较为发达的科技创新市场，这一相对成熟的市场机制在推动知识与技术的转移和科技成果的推广中，发挥着桥梁和纽带作用。如欧盟建立技术市场，设立“技术谷”，发展技术经纪人，加速技术向企业的快速转化；此外，框架计划对知识产权的使用、转让、保护、保密、公开、许可使用权等环节方面都有明确的规定，确保发明人的利益免受侵害。

三、欧盟框架计划实践对我国科技政策的启示

（一）重视科技计划的统筹协调和系统集成

欧盟框架计划是一项系统而庞大的工程，涉及到研发的方方面面，其显著特点是所有的科研计划都纳入统一的框架内，统筹协调性较强。从政策到研究领域的确定，从经费预算、分配及结项审计等，都是统一管理。对比欧盟，我国的科技政策被中央各部门分割，各自为战，而且各职能部门也主要以科技计划的形式来执行具体的任务目标。不同的项目计划由不同部门和人在管理，一方面存在着交叉和重复，如某些新兴科技领域，国家主要科技计划给予立项，但随着项目支持范围的上下游扩展，新的计划产生，造成研究内容的重复；另一方面，很多计划都是执行某个领域或方向的特定目标，而且一般独立实施，缺少系统性与优化集成。应借鉴欧盟做法，强调框架计划的整体系统集成性，将研发和市场需求相结合，重大科技项目立项与科研成果的推广和应用目标相结合，强调跨部门和跨产业的技术标准的统一制定和差异化管理等内容，注重科技创新链条的完整性，从产业、行业、领域的整体需求安排和考虑科技计划与项目。

（二）加强科技计划的宏观管理与动态调整

我国的科技计划体系管理模式相对僵化，有些科技计划已经不符合时代发展的需要，实际上已演变成相关单位获取资源的途径，而偏离了其初衷，我国大量的科技计划都是在特定时期，为完成特定任务目标而设立的，设立之初就没有明确的截止时期，有始无终。从表2可以看出，目前仍在实施的国家重点实验室建设计划、星火计划、火炬计划等都是20世纪80年代初设立的，带有较强的计划经济体制色彩。在旧的计划不评估、不终止的同时，又有很多新的计划产生，这很容易造成计划的主体功能的重叠现象。再如，重大科技计划的动态调整的灵活性不够，我国的863计划从1986年设立至今，研究领域只做过3次调整，目前涉及8个研究领域，20个主题。而欧盟的框架计划每5年调整一次，从第1框架计划（84年）的6个领域调整为第7框架计划的20多个领域。为此，借鉴欧盟的经验，应加强科技计划的制定、实施及相关制度建设，形成方方面面不同的管理体系组成的严密的科技计划管理机制，与科技创新有关的活动都纳入计划管理，从管理环节营造更好创新环境。在保持一些长期的基础性科技计划连续性的同时，要对现有重点计划进行评估，对科技计划的目标、功能、管理方式进行动态调整，对科技计划重点攻关领域和内容进行科学评估，不断与经济社会发展、科技发展战略的宏观需要相衔接。

表2 我国主要科技计划的功能分类

（三）优化支出结构，提高基础研究的投入水平

我国多年来研发投入严重不足，特别是基础研究投入不够重视，这种现状已经制约了科技的发展，如，近年来研发投入虽有所增加，但基础研究投入占研发投入总额的比例一直在5%左右，在现有的国家科技计划投入中，2006年基础研究计划投入还不到50亿元，2011年也只有185亿元；相比之下，欧盟的第7框架计划基础研究投入占到研发总投入的16.3%（美日等发达国家基础研究占研发投入的比例一般在15%-20%），基础研究创造新知识，决定一个国家未来的创新能力，是未来竞争的支撑，因此，我国在加大研发投入占GDP比例的同时，应更加重视基础研究的投入。

表3 国家科技计划主导部门及中央财政科技拨款单位：亿元

（四）强化重大科技计划的全过程管理

欧盟的框架计划已经执行了近30年，项目管理方面积累了丰富的经验，很多是我们可以借鉴的。

1.管理要贯穿项目始终。我国目前科技计划项目管理方面，“重立项，轻管理”现象严重，项目的绩效评估环节缺乏。建议区分研究项目的性质，采用不同的监管管理方式，对科研项目实施全过程管理。如，区分基础研究与应用研究，增加应用研发项目目标的可达性分析，增加管理的针对性；同时，增加绩效评估，并把绩效评估贯穿项目管理的始终，在项目结项后的一定期限内，追踪项目的绩效，并把绩效结果作为未来确定新的科技项目的依据。在项目的绩效评估中，把科技成果的产业化、市场化作为一项重要的指标进行评估，以此来促进科技与经济的融合。

2.加强项目经费的监管。在项目经费管理中，欧盟项目事前、事中、结项后的成本三段式监控制度及引入第三方审计机制、风险担保金制度很值得我国借鉴。首先，在项目事前，即科研经费的预算编制中，建议针对项目的属性，引入科研项目经费的多种资助方式，如，可补偿成本、经费包干制度、奖金或奖学金等，增强预算支出的弹性，以更好地适应科技支出的特殊性。其次，从科研经费的拨付方式看，为保证科技项目经费使用的均衡性，应根据项目特点，灵活采取一次性拨付、分阶段拨付等方式，而对项目结余资金，应视结余的原因，进行差异性处理。最后，加强科研项目的绩效审计机制，既要关注支出过程控制，更应关注科研成果产出的绩效，特别是科研成果的转化情况。对项目承担方不合理的支出或夸大支出问题，应启动追究违约赔偿金，要求项目承担方赔付不合理支出，并给予一定比例的罚款；而对科研成果产出绩效高的项目，应建立科技经费奖励机制。

（五）科技政策应注重营造良好的科技创新环境

我国的863等科技计划项目与欧盟的框架计划的实施都是在20世纪80年代中期开始的，时间大体相同，但是科技创新能力的差距仍然很大，除了科技投入规模、具体的组织方式的差异外，科技创新的环境差异是导致中国与欧盟科技产出差异的重要原因。从科技创新的规律角度看，政府造不出“乔布斯”，只有市场才能创造出来，在市场竞争的领域，过多强调政府的作用，效果会适得其反。这是西方发达国家给我们的启示。从目前我国科技政策的现状看，政府替代市场的现象较为普遍，政府关注创新的举措更多地是强调投入、强调政策优惠，而对投入的效果，缺乏评估，对有利于创新环境建设这样的见效慢的制度性建设重视不够。具体表现在科技政策的制定主体缺乏宏观统筹，各科技职能主管部门条块分割，更多地关注自已掌握的科技资金数量多少及其如何分配。在这一政策环境下，企业和科研院所都缺乏科技创新的动力和压力，所以，未来我国科技政策的调整，更多地应在营造环境上下功夫，强调政策宏观统筹与系统集成的结合，在政策环境上，应与产业政策、财政政策、金融政策、人才政策等结合；在市场环境上，要打破垄断、加强知识产权保护，营造有利于企业创新的市场环境；要通过宣传、教育、引导，在全社会形成一个鼓励创新，允许失败，宽容失败的社会文化环境。

〔1〕Innova tio n in a knowledg e-dr iven econom y[R].Brussels：Commissio n of the Eur opean Communities，2000-02.

〔2〕Commission of the European communities.Proposal for a decision of the European parliament and of the council：concerning the seventh framework programme of the European Community for research，technological development and demonstration activities（2007 to 2013）[EB/OL].http：//europa.eu.int/.

〔3〕European Commission.Guide to Financial Issues relating to FP7 Indirect Actions[EB/OL].http：//europa.eu.int/，2007.

〔4〕靳仲华.浅析欧盟制定第七个框架研发计划的战略思想[J].全球科技经济瞭望，2006（8）：4-5.

〔5〕张天明.欧盟科技创新政策的分析与评价[J].全球科技经济瞭望，2001（7）.