PPP模式：背景、问题及推广途径

高鹏程

（江苏大学，镇江 212013）

2013年底全国财政工作会议专门研讨PPP模式，财政部于2014年3月在北京国家会计学院举办了政府和社会资本合作（PPP）培训班。随后PPP模式在全国多个省市开始推广应用，哈尔滨、洛阳试点城市已有项目先行先试总结经验，江苏、浙江、湖南等也在密集开展试点工作，积极筹备项目。黑龙江与亚行合作引导国际融资机构与省内实力私营主体开展PPP项目，申报了松花江流域水污染控制、职业教育实训基地等项目，引资额约2.43亿美元。洛阳与亚行合作以市政道路桥梁和城市污水处理项目打包，引资额1亿美元。PPP模式的推广应用方兴未艾，这将对我国经济社会发展产生深远的影响。

一、PPP模式内涵及其发展

PPP模式范畴较广，含义宽泛，学术界并没有统一的定义，名称来自英文Public-Private-Partnership的缩写，中文译为公私合作制，或公私合伙制。其广义上主要指公共部门通过与私人资本建立合作伙伴关系，分担风险，向公众提供公共产品和服务的方式。内涵主要体现在全程合作、风险分担、契约精神、特许权、公共目的、效率优化、资金价值等方面。狭义上PPP模式也可以较小范畴内理解为更加强调项目进程中公私部门全面参与合作的一种项目融资方式。国外PPP研究指的大多是广义的，包括多种融资形式。目前来看，我国研究和讨论的更注重狭义PPP模式，切合当下国情。

广义PPP模式包含多种运作形式，常见的主要有BOT模式，Build-Operate-Transfer的缩写，即建设-经营-移交。此概念一经提出随即在欧洲国家流行，进而在全世界得到推广，也是我国目前公共基础设施建设领域普遍采用的投融资方式，为人们所熟知。经过三十余年的发展，该模式也衍生变换出了多种具体方式，如BOOT、BOOST、BT等，其中BT模式在我国也是采用较广泛的方式之一。还有一种国际上常用的非融资作业外包方式TOT模式，是由政府部门将建设完成的公共项目有偿转让给私营部门经营一定期限，投资人收回投资并得到合理回报，期满后将项目归还，这种非融资性质方式在我国并不常见。随着国际投融资方式的不断创新，多种融资模式频频出现，如PFI（Private Finance Initiative）私人融资发起、ABS（Asset-Backed Securitization）资产支持证券化等。

PPP模式兴起于20世纪90年代初的英国，成功应用在道路、医院、学校等公益和非公益公共基础设施建设领域，多家机构共同参与，在公用事业建设和公共服务模式提供上取得明显进展和成效。其后在欧洲、澳大利亚和美洲等国家得到广泛应用，取得了显著的公共效应，其经验受到各国的关注，诞生出一批有影响的PPP模式项目，如伦敦地铁、法兰西体育场、墨尔本皇家儿童医院等。

从国际上PPP模式发展观察，参与投融资合作的市场主体不单局限于私营部门，还包括国际国内金融机构、国有企业、混合制企业等。因此，PPP模式投资人呈现多元化发展趋势，发挥了公共资金的“点燃”作用，充分引导社会资金参与到不仅仅公共产品供给，而是带动更多市场资金进入到公共政策支持的新兴或转型产业发展，增加就业岗位，实现政府、社会、市场三方的金融、资本、产权、劳动力、技术等各种生产要素的协同多赢。

二、PPP模式推广的背景

1.财税改革的客观要求。财税改革是全面深化改革的重要内容，是建立现代财政制度的基础和前提。财税改革的基本任务有预算制度改革、税收制度改革和财政体制改革，以服务民生，推进基本公共服务均等化为最终目的。寓效率于公平是改革固有之义，通过财税改革来推动公共基础设施建设领域投融资方式的改革，引导各方公平参与。财税改革和经济转型的内化效应，促使政府在改变公共设施投资行为规则、转变经济发展方式上产生积极动力。PPP、政府向市场购买服务已成为今后财税改革推进的重要措施，借用市场这个平台，摒弃传统方式，政府通过契约与私营资本形成合作伙伴关系，发挥各自在市场主导作用。

2.市场配置作用的内在要求。市场经济条件下，市场对所有生产要素的资源配置居主体地位，供给与需求通过市场调节机制形成平衡与再平衡。要使市场在资源配置中起决定性作用，就须明确资本在市场经济中的重要地位和作用，深层次优化资本市场配置，实质性地提高投资效率和资金效益。公共设施不应过多地由政府投资直接配置，而应发挥市场配置作用。在遵循市场规律前提下更好地发挥政府作用，促进市场配置资源机制的不断完善，形成PPP模式的市场规则。PPP将私营资本合理引入公共领域，不仅投资基础设施建设，还可参与到需求改善性的建设，如医疗、教育、养老等民生消费领域，建立起稳定的可持续性的民生消费后续增长投入机制。

3.城镇化建设的迫切需要。PPP模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义，新型城镇化规划设定了常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右的目标，短期将提高对大城市以及二三线城市的交通、教育、医疗等公共设施投资，包括智慧城市的信息化构建，长期将保持稳定增幅增速，促进对公共设施的维护和运营的投入，提供城市各群体平等共享的公共服务，实现基本公共服务均等化。此外，城市棚户区和危旧房改造的持续推进，更多地依赖于民间资本和私人投资。

4.政府债务化解的必然需求。近年来政府性债务规模不断增加，据审计署2013年第32号公告全国政府性债务审计结果显示，截止到2013年6月底，全国各级政府债务达到20亿元，政府或有债务近10亿元，政府性债务总体规模突破30亿元。为防范政府债务风险，达到总体可控，有效扼制政府债务的快速增长，促进政府债务的良性循环，适时推广应用PPP模式，对关乎民生的公共基础设施建设领域创新投融资方式，将有效降低地方政府性债务增长幅度和规模，对防范和化解地方政府性债务，减轻地方政府偿债压力，建立健康有序的融资机制起到积极的促进作用。

三、PPP模式推广面临的问题

1.模式定位不明确。PPP模式是因需解决公共基础设施建设中资金短缺和运营维护效率低下问题应运而生，在国际上并没有形成通行的统一的概念和界定。受经济水平、法律文化、传统观念等因素的影响，英国、澳大利亚、美国，甚至欧盟、联合国有关机构都在PPP模式的定义和制度设计上存有较大不同。PPP模式概念与术语在各个国家都有不尽相同的表述和应用，差异较大。我国在引进和应用PPP模式并没有指明为哪个国家的模式或是综合哪几个模式，PPP模式定位尚缺乏全面整体设计，还没有形成一个成熟完整的标准体系。实践中PPP模式合同就很难科学确立，并在合同方权利和义务中予以体现，合同方在条款理解和执行上难免产生较大认识偏差，引起合同执行纠纷，影响PPP模式在我国特定国情下的推广效果。

2.主体权责不清晰。私营部门参与PPP项目，其行为完全遵循市场经济规律，充分做好项目投资的风险、收益和不确定性因素定性定量分析。项目企业理当遵守PPP合同约定，按批复设计组织施工，加强概预算管理，保证工程质量和进度，注重施工安全，如期建成并通过竣工验收交付使用。杜绝随意变更设计、更改预算，防止决算大幅超预算现象的发生。政府部门则从公共目标出发，在项目推动上侧重于政策研究与目标管理，并对项目的建设与运营提供基本公共服务，不能以不合法不合规的事由用行政手段干涉PPP项目企业的正常市场行为，侵犯企业的合法权益。政府部门不可忽略项目估算、概预算和造价管理，PPP合作企业不能超合同运营，赚取超规则收益。事实上PPP合作企业往往产生政策依赖，在项目建设和运营中总是期望政府通过调整政策、延长特许年限来满足其放宽投资或降低成本增大不当收益的原始诉求，甚至于采取不正当手段。私营部门改善管理水平、提高服务质量的企业动能随之降低。政府和私营部门两个主体在PPP项目中的权责角色就容易发生越位或渗透，形成政府部门不该管的去管了，私营部门该做的不去做了。政府部门不该管的，例如干预项目企业经营决策，对企业策划、财务和人力资源管理等方面提出强制性意见。私营部门该做的，例如根据经济社会的发展相应不断优化服务标准，提升经营服务质量和服务效率。

3.市场准入不规范。由于私营部门与政府合作投资公共产品或服务获得特许经营能取得丰厚且预期较稳定的年金型投资回报，因而会产生对私营部门追逐利润的刺激驱动，导致参与PPP项目的私营部门良莠不齐，由此对参与PPP项目的私营部门资质加以不平等限制。市场准入的不规范会引发投资中断或终止、运营或管理不善等情况。投资中断或终止是私营部门在PPP项目建设过程中，由于自有或信贷资金难以为继，甚至出现资金链断裂或同第三方因债权债务纠纷导致法律败诉产生重大偿债事项，被迫中止项目建设进程或放弃项目合同。运营或管理不善是私营部门在PPP项目运营期内，由于企业经营管理混乱，缺乏现代企业管理水平，管理技术手段不规范，在经营决策中频现重大失误导致项目持续亏损，在企业重组失去可能性的状态下，不得不依照法律申请破产，从而终止项目运营。

4.项目操作不透明。防止利益集团利用特权或固有地位介入PPP项目的最根本措施就是透明公开，不仅是项目审批的公开，还要项目的规划、初步设计、招投标、环境评价等环节都公诸于众。利益集团往往通过下列常见方式获得PPP项目合同利益，如审批特权、市场垄断和利益输送。特权身影在大多数建设领域的项目上都能寻到，PPP项目由多个具有行政审批权的政府职能部门审查和批准，如果审批程序不公开透明，特权利益的交换将难以避免。市场垄断的危害不容轻视，往往是推高项目成本和运营要价的潜在条件，形成公共产品的特许绑架，导致公共产品运营价格畸高和服务质量及效率低下，公共产品的初设目标无法达到，严重扭曲公共产品的公共属性，社会产生负面评判，政府公信力受到损害。利益输送在各个领域属多发现象，在PPP模式中也不会例外，此所述利益输送有别于利益补偿，是指以暗透标底或恶意低价中标及其他不当手段追加预算、指定受益企业等非法行为，私授公共利益或转移公有资产。利益输送在我国法律界尚没有明确的共识和界定，PPP模式推广中出现这种不公平不公正的利益输送现象，无疑会侵害公共利益，对守法私营部门造成不良示范，也将阻碍PPP模式的正常健康发展。

5.监管机制不健全。私营部门的资本金来源于私人资本，私人资本追求利润最大化的特性决定其不会照顾过多的社会公共效应，私营部门的内在逐利自然物化为投资冲动和成本压缩。PPP项目的健康发展须以健全的监管机制为基础，这在公共产品市场化运作上显得尤为重要。私人资本在强烈的利益驱使下，对不完全市场化的公共产品领域所带来的风险估计不足。公共产品的特性决定其市场参与度不高，几乎完全受政府政策和行政管制影响。在PPP项目投资建设和运营中，容易受到来自政策层面的影响，公共产品的运营周期通常较长，跨越多届政府，政府有关公共产品的规划或决策一旦做出新的变动，产生的政策风险是无法预估的，极可能直接或间接影响项目运营收益，给项目企业带来利益损失。这种风险结果的传导作用是双向的，会引起项目运营特许条款的重大调整、乃至合同的变更或终止，政府必然给予一定的合同外损害补偿，因此政府在项目建设和运营期的积极监管和协调就显的非常重要。不仅如此，没有健全的监管机制或监管不到位而没有对PPP项目私营部门形成有效监管，项目建设和运营的质量与标准或许很难达到设计效果。

6.风险控制不确定。公共产品和服务是一个潜在的社会资本投资洼地，引导私人资本向公共产品流动符合客观经济规律。公共产品投资领域包涵广泛，道路、桥梁等交通基础设施，学校、医院、养老院等社会事业基础设施等。公共基础设施的运营维护，逐步将进入城市和农村环境卫生、供水、照明、园林绿化、垃圾处理等建设服务领域，投资门类涉及经济建设和社会事业发展的多个方向。企业在参与PPP项目前，如果不能深入开展公共产品的投资调查与风险评估，发挥自身的市场行业优势，遵循资本规律，调整经营思路，以积极的姿态充分评价PPP项目投资风险，那么很容易在项目建设或运营过程中失去对风险的控制。没有充分的风险评估，就没有妥善完整的设计和实施控制。另一面，PPP可能会给地方政府带来较大风险，政府允许私营部门通过特许权运营，项目运行良好收益达到或超过预期，那么私营部门将能获得理想利润，项目运行一旦达不到预期，将会造成PPP项目利润甚微或亏损，那么在此种情况下项目企业必然要求政府为相应损失提供担保予以弥补，从而将项目风险重新转嫁到政府，推高地方政府性债务，增大地方财政风险。

四、PPP模式推广完善的途径选择

1.法制体系建设。PPP模式法制创建创立是首当其冲的，“定好规则再发牌”，在总体目标、工作思路、政策措拖和反馈评价等方面做好顶层设计，创造有利于PPP模式推广的法治环境和体制机制，包括PPP模式的统筹规划、综合协调、合同管理、预算资金和激励约束等方面。对符合政策规定采用PPP模式的公共产品给予鼓励支持，对不适宜采用PPP模式的公共产品可仿照自贸区“负面清单”方式向社会公开，“法无禁止即可为，法无授权不可为”。往常的机制改革大都以行政手段先行，存在不确定的法治风险。PPP模式的推广在地方和项目试点的同时，应当纳入法制轨道，加强融资立法工作，保护PPP相关各方享有的合法权益，实现合同利益关系合规与再平衡，以避免在PPP模式推广应用中的走样和跑偏，减少投资重复和资金浪费给公共利益带来的损害，使PPP推广应用更稳妥。法律的建立健全，将破除限制性规则，促进市场准入，使PPP程序更加科学、合乎规范，符合法治精神，有利于保证PPP在推广应用中程序上的公正，进而实现利益上的正义。

2.专门机构监管。在我国可设立PPP管理中心，作为专门的PPP模式推广应用监管机构。根据国家PPP统一推广的原则，PPP管理中心根据国家法律法规的规定或授权确定管理权限、管理范围，按照政府投资项目管理制度，从行为主体界定、投资范围约束、操作规程标准等方面介入，在财政部门的监督指导下履行PPP监管职责。对此，从法律层面上应对PPP监管机构作出明确具体的规定，加大PPP监管机构法制研究和建设力度，使PPP监管机构有可靠的法律法规支撑，把PPP监管置于法律框架内运行，避免PPP监管因无法满足或违反法律规定，导致公私一方不能履行合同发生争议、诉讼或其他法律意义的纠纷，而产生的可能给对方造成经济或公共损失的监管行为失当。同时建立PPP管理中心与有关部门工作协调机制，经论证可行的PPP项目应报政府批准，重大项目还需报同级人大审查。

3.全面评估咨询。加强PPP项目调研论证，从项目建设的可行性、招投标方案的全面性、投资意向主体的可靠性、建设与运营技术及标准的科学性、运营维护成本与收益的周期性、周边公共设施的相关性等方面对项目进行全方位分析评价估测，可以实行评估指标分值判别，对评分值较高和较低方面作进一步调查研究，找出外在和内在影响因素。同时，将拟PPP项目进行事前咨询，可以有效避免项目投资决策受当前局部狭隘利益或部门自身投资扩张冲动影响，通过建立咨询委员会或咨询专家库的方式形成固定的决策咨询模式，不断扩展咨询广度和深度，尝试跨地区、跨行业、跨部门通过单位推荐、自荐等形式公开选聘管理、经济、法律、工程技术等领域人才组成咨询专家库。决策咨询因事项在统一条件且利益回避原则下随机抽取，按规程科学客观公正地对PPP项目提出咨询意见，增强咨询的严肃性。在决策咨询结束后，对没有采纳的咨询意见应予答复，并将咨询意见备案建档，应申请向社会信息公开，以利于提高咨询过程重视度和意见反馈接受各方监督。

4.强化风险管控。加大宣传和培训力度，提高风险意识，保障PPP推广规范有序、科学操作，防范项目操作风险。通过透明公开的运作，有效遏制项目风险的不可控。PPP模式融资所带来的风险具有长期性，产生的或有债务具有隐形和不确定性，政府负有的偿债责任随着风险的积聚而增加。将PPP项目归并到地方政府性债务集中管理，纳入全口径预算管理的政府性债务，对PPP融资规模、特许经营年限、特许预期收益、回收资产现值终值等备案，建立PPP风险准备金制度。对PPP项目制定长远规划，完善PPP工作规程、风险预警、应急处置机制，建立风险指标评价体系，测算PPP项目偿还规模峰值谷值，利于调度资金化解偿付风险。可以考虑引入履约信用担保制度，即由PPP项目合同的第三方提供承诺担保，承诺对项目投资一方承担投资合同金额的部分或全部的偿付风险保证，第三方可以是具备偿付能力的企业，也可以是商业银行、信托或保险公司，从而督促PPP项目合同方加强履约管理。

5.金融架构支持。除了商业银行或政策性银行等传统金融机构可以为PPP项目提供融资服务外，政府还可以全额出资或引进其他投资主体共同出资建立专门项目信贷银行、担保基金或其他金融机构，通过提供多种形式的创新金融产品，发挥“种子”资金引导作用，优化融资结构，提高直接融资比重，向PPP或其他公共基础设施建设项目提供金融服务。多层次的金融架构能维持社会融资总量保持在一个较适度的增长，对资金融通体系的正常运行起到积极的补充，有效遏制“影子银行”规模和融资成本攀升，疏通社会资金投资PPP项目渠道，同时金融机构流动性也能得到较好保持。在一些国家也有成功的PPP金融服务模式，如英国基础设施融资机构（TIFU）、澳大利亚澳新银行（ANZ Bank），全澳四大银行之一，全球排名前50位，2007、2008年分别被评为亚欧年度最佳PPP交易银行、亚洲最佳项目融资银行。

6.加强监督管理。PPP经济责任和法律责任的追究机制亟待建立，在项目规划、招投标、政府采购、合同订立、概算造价、设计变更、施工安全等各环节加强全程跟踪监督。在项目实施的过程中形成及时有效的纠错、纠偏机制，防范项目实施受到人为因素引起的管理不善、运行阻断、失职渎职现象发生。严格控制概算和造价调整，项目施工按批复概算进行，造价必须符合有关单项造价定额标准，充分遵循市场价格规律。坚决防止不经科学论证和评估咨询而自行追加投资扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容、改动配套设施。严格按合同条款执行，杜绝“背后合同”或“私下协议”。对项目决算远超批复概算的情况，开展责任调查，违反合同的承担相应经济和法律责任。同时建立PPP项目竣工交付评价标准，健全PPP项目的验收程序，以增强PPP项目监督的有效性。

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