云南城镇上山空间拓展动力机制与路径探索

○刘绍吉

（曲靖师范学院经济与管理学院 云南 曲靖 655011）

随着我国城镇化的快速推进，城镇可建设土地资源稀缺导致的供地紧张极大地促进了人们对山地城镇发展问题的重新认识，这也是云南省贯彻落实中央关于走新型城镇化道路的部署和要求。在加快建设面向西南开放桥头堡建设中，云南省初步探索了一条以“城镇上山、农民进城”为基本样式的云南特色城镇化路子。山地城镇化在本质上是基于山地资源差异化的空间利用形态，引导人口与用地等城市发展资源在空间和布局上非常规的特色城镇化推进方式，是一条符合云南实际的集约化、科学化用地路子，推进了土地利用方法的重大变革。

一、云南城镇上山建设现状

云南作为高原省份，其山区、半山区面积占到全省总面积的94%，只有不到6%的面积为坝子（盆地、河谷）。其中，面积在1平方公里以上的坝子有1557个，面积仅2.51万平方公里；面积在10平方公里以上的坝子有375个，面积仅2.2万平方公里，可利用的平地资源十分有限。而盆地、河谷地区又多是州（市）、县（市区）的所在地，是云南省优质耕地的集中区域，是全省4600万人的口粮田、菜园子。

建设现代化的城镇，平地是最好利用的地方，是最出效益的地方，建设成本相对来说较低。随着经济社会的不断发展，城乡建设用地需求不断增加，坝区耕地资源在持续减少，快速发展的城镇化在加剧着城乡建设用地与耕地保护二者间的矛盾。据调查，2000—2013年，云南省城镇化率由23.4%上升到39.3%，年均上升1.45个百分点；城镇人口从990.3万人增加到1695.3万人，年均增加67.5万人。另外，随着城市化进程的快速推进，过去15年间，全省每年平均有13.8万亩坝区水田被建设占用，截至2010年，全省坝区已有30%被占用。2010年，全省新增建设用地24.96万亩，其中耕地12.35万亩，占50%。虽然从面积上实现了占补平衡，但是占优补劣、占坝补山的现象非常突出，大量优质农田遭受不可恢复性的破坏。如果不迅速转变城乡建设土地利用方式，再过一二十年，作为云南省人民“米袋子”、“菜篮子”和民族文化“摇篮”的坝区，很可能被城镇建设占完；我们赖以生存的“口粮田”，很可能不复存在。

云南城镇上山，就是要建设山地城镇，不是到陡峭的高山上去建城市，而是改变现在城市扩张过程中集中连片摊大饼占用良田的做法，坚持因地制宜，向山坡、丘陵等方向发展，通过交通通信等基础设施建设将城区连接起来，实现组团发展。2011年9月，云南立足省情，从实际出发，提出坚持多利用坡地、荒地搞建设，走“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的城乡统筹发展新模式，转变发展建设用地方式，走云南特色城镇化道路，实现可持续发展。据云南省国土部门统计数据，云南8度到25度的低丘缓坡土地约占云南国土面积的52%，宜建山坡地发展空间巨大。在各级党委政府的指导下，云南省用地上山形成了多种上山类型：以大理为代表的中心城市向山地布局发展类型；以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表的基础设施建设项目向适建山地布局类型；以宜良、普洱工业园区为代表的工业园区用地上山、上坡类型；以腾冲、版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业向山地发展类型；以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地上山类型；以楚雄职教园、弥勒中学为代表的教育事业用地，如山地校园、坡地校舍类型；以绿春县为代表的地质灾害防治重点地区上山类型；以马龙县现代农业产业园、五华区西翥生态科技试验区为代表的现代大农业产业园区上山类型；以水电、风能和大型水利设施建设为代表的能源项目用地上山类型；以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建新农村、生态和谐矿区上山类型等等，基本代表了云南工业和城镇化用地上山的发展方向。

云南城镇上山之所以能够取得明显的成效，主要是因为：一方面，云南省政府从科学发展、持续发展的战略高度谋划城镇上山大局，缓解城镇建设征地的压力，从根本上保护了坝区农田，化解了征地引发的社会冲突；另一方面，这也是城乡统筹发展在实践中探索的新模式，云南城镇上山转变了发展建设用地方式，推进了土地利用方法的重大变革，走出了一条具有云南特色的城镇化道路。

二、城镇上山空间拓展动力机制

城镇上山空间拓展动力机制表现为：经济的快速发展、城镇化的推进、产业结构调整、城镇交通模式的改变。经济的快速发展促进城镇化的发展；城镇化的发展是促进城镇空间扩展的最根本动力；而城镇自身产业空间的调整必然反映在城镇相应产业功能布局和城镇用地布局调整上，有些产业从城市中心向城郊搬迁的过程必然带来城镇空间的结构调整和功能扩展；城镇交通模式的改进会对城镇空间结构和城市发展模式带来重要影响，同时会极大地促进城镇的发展速度和城镇空间的扩展速度。

1、经济的快速发展。城镇经济的发展是城镇空间结构形态演变的根本原因，随着经济发展所引起的城镇经济结构的调整，将会带来城镇结构全部要素及其相互关系的重大变化。城镇发展与经济增长速度呈现出明显的关联。有研究表明，GDP增长与城镇人口增长之间的相关系数为0.7899，这表明GDP的增长与城镇人口增长呈高度相关，也就是在城镇化即将进入加速阶段，经济增长快的地区，城镇发展也相应较快，城镇空间扩展速度也相应较快。世界各国城市进程的实践证明，在不同经济发展阶段，城镇空间扩展的形式也不同，表现出与经济发展的周期性相对应的变化。当经济高速增长时，城市空间扩展形式主要表现为建成区范围的外延式水平空间扩展，其特征是城镇处于迅速扩展的发展阶段，城镇空间松散地向外扩展，城镇用地呈松散状态。当经济缓慢发展时期，城镇空间扩展为内涵式垂直空间扩展，其特征表现为城镇转向以内部填充、改造为主，建筑密度加大。

改革开放以来，云南省经济持续高速增长，城镇横向空间扩展加快速度，城镇数目增多，规模增大，许多城镇也表现出外延水平式空间扩展，但这种方式同时也带来许多城市问题，特别对于山地城镇，造成人地矛盾加剧，生态环境质量下降等一系列问题。西部大开发战略的实施，尤其是云南加快面向西南开放重要桥头堡的建设，将给云南城镇化的发展带来新的发展机遇，城镇空间的扩张必须依据具体山地生态环境的特殊性探寻适宜的发展模式。

2、城镇化的推进。伴随科学技术和工业化社会的迅速发展，城镇人口规模不断扩大，城镇用地不断加剧，生产和生活高度集中，城镇得到迅速发展，其具体表现在空间上，城镇规模扩大。云南山地面积比重大、土地资源短缺，可引导城镇上山和工业项目上山，加强要素在空间的聚集，推动城市群内大中小城市的协调发展，适度扩大城市规模，建设好滇中、滇东北、滇东南、滇西、滇西南和滇西北六大城市群。从城镇数量上看，城镇数量增加，城镇人口剧增；从经济上看，非农经济代替农业经济；从城镇质量上看，居民生活方式现代化；从城镇景观上看，城镇都市景观代替乡村散落景观。城镇化水平的提高，本质是城镇经济进一步聚集，城市文明提升的结果。城市人口急剧增加，要求扩大城市空间容量和城市环境容量以吸纳增加的人流、物流、能量流和信息流。城市是城市社会和城市经济发展的载体和容器，城镇化和工业化能否同步发展对城市效率的发挥有着重要的影响。我国由于长期受“重生产、轻生活”思想的影响，出现了城镇化滞后于工业化发展的现象，城镇化水平偏低，城市交通拥挤，环境质量差，城市公共绿地和公共服务设施用地比例偏低等问题严重。因此，随着城市化的发展，城市空间扩展不仅体现在城市用地的扩大，还体现在城市用地内部结构的调整和释放。

3、产业结构调整。伴随社会文化的变迁，经济发展过程中的城市产业集聚和产业结构调整一直是城市空间扩展的直接动力。从本质上说，城市空间扩展实际上是城市化进程的一个方面，是农村地域景观的城市化过程。产业结构与城市化发展有着密切的关系，从三次产业结构的变化分析可以看出，经济越发达的地区，其城市化程度越高，产业结构变迁规律表现为：第一产业占GDP的比重在持续下降，第二产业占GDP的比重在下降，第三产业占GDP的比重在逐步上升。云南省城市产业结构普遍存在第二产业内部结构不合理，第三产业量少等问题，且城市公用设施用地不足，工业布局不合理等严重问题。随着产业结构调整的深入，城市功能空间也会进行一系列的调整，在城市总体规划阶段主要任务就是城市用地结构的调整和优化。产业空间布局结构调整的直接结果是城市空间的扩大，城市用地成片外延式扩展，大大加速了城市空间向边缘区的扩展进程。

4、交通方式的升级。交通的发展促进了城市空间扩展并改变城市外部形态，是城市空间扩展的牵引力，对城市空间扩展具有指向性作用。交通线路的开辟与建设成为城市空间扩展的伸展轴。交通方式的升级、交通运输速度的提高使城市空间扩展速度加快，它不仅使分散的城市空间可以通过快速便捷的交通网络加强联系，成为一个有机整体，同时也为城市由集中走向分散、由市中心化走向郊区化提供了伸展可能。

在传统步行时代，城市积聚力小，辐射范围小，一般以居民步行一天时间的距离为半径，城市呈紧凑圈层式向外扩展，且扩展速度缓慢；在有轨电车时代，居民活动范围增大，城市沿有轨电车轴由城市中心向外伸展发散；在轿车时代，人们的活动范围大大增加，城市空间扩展速度加剧，城市开始出现郊区化趋势；地铁、城际列车和绕城高速公路系统等先进交通方式的发展促进了大城市群和超大城镇群产生变成了可能。可以说，城市交通延伸至哪里，城市发展机会跟进到哪里。山地城市早期，步行梯坎发挥了重要作用，直到现在，梯坎仍是山地城市重要的交通因素和景观因素。也正是由于交通方式的进步，汽车时代的到来，许多山地城市空间扩展速度大大高于以前，而组团式和星座式这种分散式的空间结构也在山地城市大量出现。随着高速公路、高铁、地铁、轻轨、城际列车等先进交通系统的建设，城市的发展将走向区域大城市的发展道路，城市的空间扩展将面临前所未有的挑战。

三、云南城镇上山的路径选择

随着城镇的不断扩张，云南坝区土地已有30%被占用，照此速度，再过10年，云南省优质耕地将全部被占用。在山地多坝区少，优质耕地仅占云南土地总面积6%的现实情况下，选择城镇上山是云南城镇化道路的必然选择。城镇上山建设一方面可退还大量的基本农田；另一方面，可使部分城市用地上山、相当数量的一批“山、水、田”相结合的山镇、山村新建而起。本文结合云南山地生物资源丰富的特点，在总结云南城镇上山空间拓展动力机制的基础上提出云南城镇上山发展的路径，以期最终实现城镇发展与耕地资源保护的可持续发展之路。

1、以规划为龙头，科学引导城镇上山发展。云南省应结合山地的特点，按照山地城镇的建设方式编制城镇总体规划，与云南省“十二五”发展规划相对接，科学引导城镇上山发展，合理协调城镇建设与资源、环境之间的关系。按照《云南省城镇体系规划（2011—2030）》，强化规划的调控和引导作用，因地制宜引导紧凑型和稀缺型坝区城镇建设和产业适建山地合理聚焦，中心城区新增城镇建设用地60%向坡度15%以上适建山地发展。用地选择应依托原来的城镇、过境交通和区域市政基础设施，相对紧凑布局，降低外部配套建设成本。提高规划设计水平，以竖向合理布局为重点，实现各项用地及设施相协调，平面上和谐，以获得综合的社会效益、经济效益和环境效益为目的，降低山地城镇各类建筑物、构筑物的工程建设综合成本。预防因规划设计考虑不周、工程建设措施不当所引起的滑坡、崩坍以及水土流失、生态环境破坏等灾害，降低环境治理成本。以合理利用有限的城市空间为目的，对城市空间扩展进行科学的规划，提高城市规划、建设和管理水平。

2、拓展城镇建设空间，科学布局城镇空间。城镇化、工业化发展，客观上需要占用土地资源。如果把这些发展用地布局在坝区，势必占用大量耕地，其结果是人地矛盾激化、优质耕地大量流失，严重威胁粮食安全生产。城镇上山，大大降低人地矛盾，不仅有利于耕地保护，而且有利于可持续发展。统筹协调山坝空间布局。协调布局耕地、生态建设用地、重大基础设施建设用地，提高城镇综合承载能力，协调坝区和山地发展、统筹城镇和乡村发展，在更广阔的空间领域研究土地资源配置、区域环境治理等问题。在此基础上，科学合理确定城镇在山坝的空间布局。对未来10年到20年云南省工业化、城镇化发展进行全面、客观的分析，运用现代山地城镇建设理念，对云南省山地城镇人口、产业承载能力进行预测，为适度超前布局山地城镇建设奠定基础。在充分考虑交通、资源等发展条件基础上，结合山地地形特征，合理确定城镇的发展结构及产业布局方式，保障城镇整体的发展与山地环境相协调。合理布局省域山地城镇发展体系。重点建设滇中城市集聚区、沿边开放城镇带、区域城镇群和沿对内对外开放经济走廊的山地城镇带，重点依托沿对内对外经济走廊的山地城镇带，串联、整合区域增长极和重要功能开发区域，遵循自然地理多元多样性、城镇发展差异性的特征，形成重点突破、极点开发、带状推移、轴辐扩散的云南省山地城镇空间开发格局。

3、因地制宜进行城镇道路交通的布局。合理确定道路交通的组织形式。山地城镇道路系统的组织形式应因地制宜，结合山地地形和不同地区的气候特点，立体化多样性布局安全、便捷、通畅的道路系统，合理确定道路的功能与分工。山地城市道路交通系统应尽可能简单、清晰，便于识别。优先发展公共交通系统。尽可能组织便捷的步行系统，因地制宜组织非机动车交通。结合山地用地、地质条件，减少填挖土石方，因地制宜确定道路网密度、主次道路的断面形式和坡度，结合地形采取灵活多样的交通方式和交通设施。满足地面排水、建筑布置与管线埋设等技术要求。山地城镇道路网规划和技术设计，除了考虑满足道路自身的技术要求，还要考虑总体的地形特点和山地建筑物、构筑物的布置和管道布置的技术要求。在城市总体规划和详细规划阶段应编制道路与场地竖向专项规划。

4、充分利用山地自然景观要素，塑造良好的山地城镇景观。加强地块内建筑布局方式的研究，实现对山地地形特征的尊重和良好的利用。克服山地局限性，发挥山地空间的多样性，形成山地空间的丰富性。提升城市规划设计水平，突出环境特征、历史特征、文化特征、建筑风格和城市色彩，保持和发展云南少数民族的田园风光和村落文化，延续和发展传统民居、村寨建筑风貌。根据城镇所处区域的自然和人文地理条件，以保护坝区优质耕地和保障区域生态安全为前提，利用不适建山体、冲沟等难以利用的自然空间作为生态调控区，保护山体、水体、林地、耕地等，因地制宜建设具有云南特色的山、水、城、田交相辉映的山地城镇景观。

5、加强山地城镇地质灾害防治。根据城市发展和科学技术水平等各种因素的变化，与城市总体规划同步编制山地城镇地质灾害防治规划，完善建设项目地质灾害评价制度，建立灾害预警系统及健全应急措施。以国土、环保等部门提出的地质灾害评价、环境保护等相关的资料作为依据，按照预防为主、综合防御的原则，山地城镇用地选择、功能布局，要避开滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害频发地区，将地质灾害防治与山地城镇规划和环境综合治理相结合。山地城镇人口规模和建设规模的确定，应综合考虑地表环境容量和地质环境容量，科学判断用地的地质灾害的敏感性，加强地质复杂地带的科学规划设计和建设控制与管理，防止工程建设诱发地质灾害。在已有泥石流、山洪、滑坡等威胁的地带，综合采取防护提、分水沟、固定桩等防护设施，并加强防灾减灾工作的建设，从总体上保障山地城镇发展的安全。

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