立法后评估：思考与建议

赵丽莉，郭惠杰

（1.大连市自来水集团，辽宁 大连 116013；2.大连市人大常委会 研究室，辽宁 大连 116012）

立法后评估，各地称谓不一、叫法各异，目前理论学术界亦无统一的说法。本文所称立法后评估，是指一部法律法规实施以后，其科学性、合理性到底如何；究竟符不符合人们的主观认识，取得了什么样的实施效果；还存在哪些问题，拟如何对待处理？围绕这些所开展的调查、分析、研究、论证。

立法后评估作为一项制度创新，逐渐得到各级各地立法机关的认同和重视。随着越来越多的探索尝试，其在地方立法工作中必将发挥越来越大的作用。

一、开展立法后评估的重要意义

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着社会主义法治国家的历史进程进入新阶段，我国立法领域的重心开始从建立健全法律法规体系的时期转向立、改、废并举的时代。今后立法工作重点已经由过去的“数量型立法”转为“质量型立法”。立法后评估是“质量型立法”时代提高立法质量的有效途径。

（一）立法后评估有利于客观公正地检验、考量单项法律法规的质量和实施绩效

“法律的生命在于它的适用和生效”。当一部法律法规生效实施一段时间后，通过立法后评估，采取一定的方式和手段对法律法规执行的效果进行检验和评价，就能够全面总结立法经验，及时、准确地发现法律法规在设计上的问题和不足，进而提供修改、废止的科学依据，积极推进法律法规的适时修改，使法律法规更加完善。

（二）立法后评估有利于促进科学立法、民主立法

立法后评估为公民直接参与立法开辟了新的渠道，使立法工作从关注有法可依，转变为更加重视立法的科学化、精细化，是立法的自我完善和发展。实践表明，通过立法后评估能使更多的人关注立法、并积极参与到立法中来，除了传统的立法部门、执法部门，也能听到社会公众的意见，集思广益，群策群力，这种立法参与的广泛性，使得立法更具民主性、科学性。

（三）立法后评估有利于推进社会主义法治建设

从实践效果看，人大常委会在网站、报纸等媒体发布评估通告，征求评估意见，在客观上能起到让法规更加深入人心的作用；评估过程中有针对性地组织对法规实施情况的调研和视察，能够促进执法部门依法行政、提高行政效能、维护公民权益。可见，立法后评估的意义已经超出了立法质量本身，评估过程同时也是一次普法、知法、守法和用法的过程，能够在立法机构和社会之间形成良性互动，推进科学立法的同时，推进严格执法、公正司法和全民守法，进而不断推动社会主义民主法治建设。

二、立法后评估实践中存在的几个共性问题

经过十年左右的探索实践，立法后评估已经从试点起步到逐渐常态化，取得的成绩不言而喻。然而问题也不容忽视，对已有的评估做法和经验进行分析比较，发现目前的立法后评估工作有这样几个共性问题，直接制约和影响着立法后评估的规范统一和工作效果。

（一）对评估主体的认识不尽一致。对评估主体有人主张是立法机关本身，有人主张是政府部门，还有人主张应当是研究机构或大学等中立的第三方。调查发现，各地人大开展立法后评估多是采取以立法机关主导、执法机关配合的方式组织进行。赞成这种做法的人士认为，立法机关和执法机关是法规的制定者和执行者，是掌握法律信息和法律资源最多的部门，再加上适当专业性和所占有的社会资源，基本可以保证评估结果的客观真实性。赞成委托评估的人士认为，立法机关搞立法后评估，虽然有人、财、物上的优势，但亦有“自说自话”的嫌疑，评估效果的客观公正性就会打折扣。要克服局限、避免嫌疑，就要敞开大门，另找其他组织评估，由立法机构及其部门委托的第三方机构（包括中介组织、科研机构甚至个人）承担评估工作，得出的评估结论相对公正客观。现实中的情况是第三方机构掌握的法律资源和法律信息比较有限，人员力量较为薄弱，由他们进行评估，较难取得全面的评估信息，从而削弱了评估价值，这可能也是实际工作中委托评估第三方机构作为评估主体相当少的原因。

（二）评估信息较为缺乏。各地人大目前尚未建立长期有效的立法评估信息收集渠道，只是在对一部或几部地方性法规进行评估前临时收集整理信息，存在立法信息保留不完整、评估资料不充足、不全面等问题，不可避免地会影响立法评估的质量。

（三）评估方法不够全面科学。主要表现在：一是立法后评估与执法检查活动不易区别，往往把执法检查的方法直接套用到立法后评估上。二是定性评估的方法运用得较为普遍，定量评估方法运用得少。实践中，只有极少数地方人大常委会在评估中引入了成本效益分析等定量评估方法，在评估过程中一些间接的、隐性的成本支出往往难以计算，很多效益指标难以量化。

（四）评估结果运用不充分。由于没有统一硬性规定和存在着认识、操作上的差异，各地人大对评估报告的处理情形各不相同。有的地方人大的评估报告向常委会提出，在常委会会议上审议通过，审议意见作为政府改进工作时的重要参考；有的地方人大专门委员会向常委会提出评估报告，作为修改或废止法规案的依据；有的地方人大常委会工作机构将评估的结果向专门委员会或常委会作报告，仅作为有关机构的工作参考；有的地方人大采取委托评估方式，受委托的专门机构以自己的名义提出评估报告，交给委托方地方人大常委会处理，地方人大常委会把评估报告印发常委会组成人员，或交由有关办事机构研究提出处理意见，评估报告没有形成明确清晰的评估意见，发挥的实际作用不大。可见，各地人大立法后评估结果的权威性、约束力都不尽相同。

评估主体的不明确、信息的不完整、方法的不严谨、结果运用缺乏约束力等等问题表明，目前我国地方人大立法后评估工作尚不规范。实现地方立法后评估制度化、常态化还需要在实践中积极探索、总结经验、找寻规律。

三、进一步做好规范立法后评估工作的几点建议

（一）将立法后评估制度纳入立法法。虽然中国特色的社会主义法律体系已经形成，但长期以来我国人大立法工作自我纠错的制度机制一直缺失。实践表明，开展立法后评估是提高立法质量、促进法律实施、推进法治建设的重要途径和方式。但在实践中也反映出对评估对象选择缺乏明确的标准，一定程度地存在着盲目性和跟风现象，导致立法后评估的权威性和约束力打了折扣，影响其作用的有效发挥。鉴于此，立法后评估亟待制度定位，将中央和地方积累的成功经验上升为法律制度，为此建议修改立法法，将立法后评估工作内容整合到立法程序中，使立法后评估工作并入法制化、制度化的轨道。

修改后的立法法应明确规范地方人大立法评估的正式名称、主体、程序、方法、内容、标准以及成效的利用等。为做到积极稳妥推进，在将立法后评估制度纳入立法制度中，建议全国人大常委会也可先出台个办法试行过渡一下，进一步探索总结经验，再上升为国家立法制度层面，推进立法后评估的常态化制度化。在立法后评估未纳入国家立法制度前，建议地方人大认真总结立法后评估工作实践，可先行研究制定立法后评估工作规程，使这项工作成为“规定动作”，不断加以完善。

（二）逐步转变评估主体模式。立法后评估作为一项专业性和技术性都很强的工作，评估主体的确立直接关系着评估成效。前面讲到各地评估主体有多种模式，究竟哪一种模式更加科学合理，确实值得研究。我们认为，就当前来说，顺应主体多元化趋势，建立以立法部门评估为主，相关执法部门配合为辅，广泛引入社会力量共同参与的评估主体模式是较为可行的。这样不但能够充分利用立法、执法部门所掌握的法律资源，还可以最大限度地发挥社会力量的监督作用，促进立法与社会的良性互动，从而保证立法后评估的有效性和客观性。具体做法可以是先由人大常委会确定的评估组或人大法制委员会牵头，组织人大有关专门委员会、政府有关部门共同参与，邀请本级人大代表参与。将来可以探索由专业化的评估组织甚至个人承担评估工作的评估主体模式，即由“第三方”专门机构开展评估。无论由谁作为主体来评估，都要坚持党的群众路线，建立完善立法后评估的公众参与机制，广泛动员社会力量，提高评估的透明度。

（三）确定选择评估对象原则。选择评估对象一般说来应把握如下几个原则：一是定时原则。既然一部法律法规能够审议通过，在实施当初就有它的合法性、合理性、针对性和可操作性，因此应该选择已经实施一定时间的法律法规作为评估对象，可考虑新法规实施二至三年，法规实施效果已经显现后对其进行评估。对列入五年立法规划将要修订的项目，也可提前进行评估，为法规修订工作打好基础；二是与上位法相适应原则。对于上位法已经发生变化的相应法律法规，为保持法制统一，应适时将其纳入评估对象。三是需要原则。由于经济社会形势的变化，需要进行修改的，人大常委会听取专项工作报告或者常委会各工作机构在工作或调研中发现需要对本市地方性法规进行评估的，可及时列入工作计划；四是限量原则。考虑到立法后评估所需的时间、人力、财力等成本，从数量上看，一年选择一至两个法规即可。

对于同时有若干部法律法规需要评估的，原则上应该区分轻重缓急，确立评估的先后顺序。有三种情形应当优先确定：一是对保障和促进科学发展有重大影响的；二是对人民群众切身利益有重大影响的；三是政府及其有关部门，公民、法人或者其他组织关注度较高、提出意见较多的。当然，对于未搞过评估的人大常委会来说，应该先易后难，积累经验，逐步规范。在此基础上，制定评估先后时间表，纳入立法规划和年度计划。

（四）建立长期有效的立法评估信息库。要充分利用网络优势，从立法前期就开始建立地方性法规的基本信息收集系统，如公民立法项目建议、代表议案、立法调研、常委会会议审议情况等各种数据资料。法规颁布实施后继续收集补充各种信息资料，如执法检查、听取有关方面的专项工作报告、代表视察和专题调研发现的问题，并建立网上征求意见箱，长期征集人民群众对法规实施效果的意见建议，不断充实和更新相关信息，为立法评估工作积累资料。这样，开展立法评估时就可以运用比较的方法，把立法时了解到的数据和法规实施后的情况相比，使得出的评估结论更有说服力，也更加凸显立法评估的价值。立法评估工作结束后又可以把评估全过程的信息保存起来，为其他法规的评估提供参考。

（五）综合运用各种科学的评估方法。只有综合运用各种科学方法和手段，获取准确必要的信息，才能得出科学公正的评估结论。在采用问卷调查法时，要注意受调查群体的代表性，既面向整个社会，也注意向利益相关群体重点发放调查问卷，使问卷信息的采集更具参考价值；在召开座谈会时，要尽量分别采用专题座谈、部门座谈、利益相关方座谈等形式，全面掌握各方面情况；在实地调研时，密切联系群众，保证获取真实可靠的第一手资料；在个案分析中，对需要评估的重点问题进行深入研究，准确评价法律实施中存在的问题。

国外立法后评估以定量分析为特征的经济学方法近年来运用得越来越普遍。而我国的地方立法后评估方法，目前大都侧重于地方性法规的合法性考量，仍处于定性分析阶段。今后应当大胆借鉴发达国家好的经验，积极探索并综合运用定性分析和定量分析相结合的评估方法，不断增加定量分析方法的份量。应根据实际情况，有针对性地运用三种评估方法。一是比较分析法，即通过对法律实施前后经济社会秩序的比较，分析评价立法预期和法律实施绩效，通过对法律实施效果正反两方面的比较，分析评估法律实施的利弊得失；二是系统评价法，即运用系统方法，从整体上评价法律法规是否发挥了整体功能，各项制度设计是否发挥了作用，内部制度间与其它法律法规间是否保持了协调等；三是成本效益分析法，即对立法成本与其预期所取得的经济、社会效益加以对比，全面深入考量法规的实际运行状况，使立法评估更加科学有效。同时，也应看到定量分析仅仅是为定性分析提供有效借鉴。经济学的很多问题容易进行量化，而法律涉及到的问题大多关系复杂，全盘量化也是不可能做到的。

（六）形成并合理运用评估结果。形成和运用好评估结果是开展立法后评估的目标所指，不然就会虎头蛇尾、不了了之。每次立法后评估都要及时形成一份完整的评估报告，一般包括总体评价，可供今后立法借鉴的经验，评估中发现的问题，解决问题的对策，对是否修改法规、何时修改提出具体建议。重点在于为有缺陷的法规开出良方，有效推动地方法规的立、改、废，提高立法质量。报告要围绕民众普遍关心的问题，比较通俗易懂地进行阐述，不宜出现太多的法律术语，并采取适当的形式向社会公开，让公众切实了解评估情况。广东省人大常委会关于 《广东省实施 〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的立法后评估报告里，就没有出现太多的法律术语，针对民众普遍关心和需要解决的问题提出建议，并向公众公布。

立法后评估结果的运用主要体现在三个方面：一是将属于法律本身的问题，及时反馈给立法部门，立法部门要以评估结果为指导，适时启动法律的立改废程序；二是将属于执法本身的问题，及时反馈到有关的执法部门，立法部门可以通过执法检查等方式督促执法部门改进工作；三是将评估中获得的先进立法理念、执法方式进行及时的总结，进一步提高人大立法的科学化、民主化水平。

值得注意的是，立法后评估不一定就带来法律法规修改的必然结果。要具体法规具体分析，不必作出凡评必修的硬性规定，也不必为“评估流于形式，只开花未结果”、“为评估而评估”而争论。如果千篇一律地先入为主，逢评必改、立改，不但陡增立法工作量，也有损法律法律的严肃性。要通过立法后评估，弄明白法规对经济社会产生的不适应性究竟达到什么程度，如果仅仅只是不适应，没有达到必须修改的程度，让它稳定一段时间，这样有利于保证法律的权威。对于评估中发现的问题不多或基本属于执法过程中存在的问题，报告中提出建议不修改、经过研究认为确实不应修改的就不予修改，不应马上修改的就暂时不予修改，对于需要政府改进工作的要督促改进，这其实也是一种结果的运用或评估效应。如果不适应性到了一定程度，就必须通过立法工作的形式加以修改。

［1］张家成，等.地方立法后评估的新实践 ［M］.沈阳：辽宁人民出版社.

［2］史建三.地方立法后评估的理论与实践 ［M］.北京：法律出版社.

［3］俞荣根.地方立法后评估研究［M］.北京：中国民主法制出版社.

［4］丁贤，张明君.立法后评估理论与实践初论［J］.政治与法律，2008（1）.

［5］俞荣根.法律体系形成后的立法评估 ［N］.法制日报，2011-03-16.