从政策和法律看我国应急管理建设的发展路径和方向

王祯军

（大连行政学院 应急管理教研部，辽宁 大连 116013）

我国正处于经济转轨和社会转型期，伴随经济社会快速发展而产生的各种社会矛盾凸显，社会正处于突发事件的高发期。建国以来，特别是以2003年抗击“非典”为起点，我国政府将制定应急管理政策和法律提上议事日程，这些政策和法律对于指导和推动我国应急管理体系建设，提高政府的应急管理能力起到了积极的作用。因此，加强对应急管理政策和法律的认识和把握，对于深化应急管理的理论研究和推动应急管理实践工作都具有非常重要的意义。

一、建国以来的主要应急管理政策和法律

新中国成立初，中央政府高度重视救灾工作，积极建立救灾体制。一方面，为统一领导、组织和协调灾害救助事务，中央政府建立了统一的救灾领导体制，成立了中央救灾委员会。

1949年12月19日，政务院颁布《关于生产救灾的指示》，要求各级人民政府必须组织生产救灾委员会。1989年4月，中国政府响应联合国倡议成立了中国国际减灾十年委员会，2000年10月更名为中国国际减灾委员会，2005年4月更名为国家减灾委员会，包括国务院办公厅、外交部、发改委、民政部、科技部、公安部、财政部、国土资源部、铁道部等30余个国务院部门组成，研究制定国家减灾工作方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。另一方面，针对不同类型灾害和抢险救灾的不同环节，我国建立了灾害预防、抢险、救助等专业部门，逐步健全国家灾害防控网。1950年6月7日，经中央人民政府政务院批准，正式成立中央防汛总指挥部，1992年将中央防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部，负责领导组织全国的防汛抗旱工作。其他如民政部负责灾害救助，气象局负责气象灾害预测预报，地震局负责地震灾害的预测、预报和管理等［1］。

1998年，国务院提出在全国部署社会服务联合行动工作，希望通过各部门的联合行动，最终建立起一套社会化的公共救援体系。1999年4月朱镕基总理在访美参观芝加哥市911中心期间，认为中国应借鉴诸如911应急联动系统这种运用高科技管理城市的办法。

2003年5月7日，为确保有效抗击“非典”的规范化、制度化，国务院第七次常务会议通过出台了《突发公共卫生事件应急条例》。2003年7月28日，胡锦涛总书记在全国防治“非典”工作会议上明确指出我国应急管理中存在的问题，并强调大力增强应对风险和突发事件的能力。10月，国务院安全生产委员会成立，由安全生产监管总局、发改委、科技部、公安部、民政部、财政部等20余部委组成，负责生产事故灾难的管理、政策制定和应急救援等工作。同月召开的中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。自此之后，中国的应急管理进入了以“一案三制”（预案、体制、机制、法制）为主要内容的应急管理体系化建设阶段。在这个建设过程中，政府始终发挥着主导作用。2003年，国务院办公厅成立应急预案工作小组，部署全国应急预案体系建设。2004年，中共十六届四中全会要求建立健全社会预警体系和应急机制，并把这项任务作为加强执政能力建设的重要内容。2005年，重点推进预案落实和组织落实工作。国务院陆续印发并向社会公开发布“国家突发公共事件总体应急预案”和各专项应急预案，成立国务院应急管理办公室，并召开第一次全国应急管理工作会议，对落实“一案三制”进行部署。2006年，中共十六届六中全会提出：建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抵御风险能力。同年7月，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，召开第二次全国应急管理工作会议，成立国务院应急管理专家组，并在南京召开中央企业应急管理暨预案编制工作现场会，推动应急管理工作进企业。2007年，重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。5月19日，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，对应急管理“进社区、进乡村、进基层单位”进行部署。7月31日，国务院出台了《国务院关于加强基层应急管理工作的意见》。8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），2007年11月1日正式实施。该法律共七章七十条，目前是“一部我国公共应急制度的‘龙头法’和‘基本法’”［2］。

二、从政策和法律看我国应急管理建设的发展路径

分析建国以来我国出台的应急管理工作的主要政策和法律可以看到，我国的应急管理工作基本上沿着“从主要依靠政策进行救援体制和机制建设，到全面重视 ‘一案三制’的体系建设；从重视加强各级政府的应急管理能力建设，到强调领导干部依法应对突发事件的能力建设”的路径向前发展。

（一）主要依靠政策建立应急救援体制，开启联动系统建设阶段

建国后至2002年期间，我国的应急管理工作处于起步和摸索阶段，政府着力加强救灾体制和运行机制建设，从应急管理工作的对象上看，政府着重于自然灾害救助建设。从手段上看，政府以建立和完善救助体制为重点继而向应急联动系统建设发展。在灾害救助体制建设方面，在1949年政务院颁布的《关于生产救灾的指示》的精神指引下，1950年2月27日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作［3］，4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，各级人民政府也组织了生产救灾委员会。国家减灾委员会的建立和内部机制的不断完善，为进一步做好我国的自然灾害救助工作提供了强有力的体制保障。从应急管理工作的总体上看，建国以来至2003年之前的应急管理体制建设重点放在自然灾害救助方面，这既是适应国家建设的现实需要，同时也可以看作是我国应急管理体制总体建设的一种先行探索，为其它类型突发事件应对的体制建设提供了一定的经验。在机制建设方面，1999年10月，在国家有关部门领导及专家的指导下，南宁市政府结合本地区的实际情况，以社会联动系统的建设作为进一步加强社会治安综合治理、提高城市现代化管理水平的切入点。随后，经国家计委批准立项建设，由中共南宁市委、市人民政府投资1.61亿元人民币建设的中国第一套城市应急联动系统——南宁市城市应急联动系统于2001年11月开始运行。2002年5月1日向市民提供报警求助及处置突发公共事件的服务，开启了我国应急管理联动机制建设。

（二）全面进行“一案三制”和应急平台建设，注重加强政府的应急管理能力

2003年“非典”事件之后，我国应急管理工作进入了全面快速发展时期。我国的救灾体制和运行机制由此也发生了明显的转变，从原来的注重灾害救助，转变为注重综合防控，强调监测预警、强调救灾准备（应急准备）、强调风险管理、强调灾情发展控制（应急处置）、强调恢复重建的科学性、强调灾情应对的综合性；从原来的因事而变，随政策而动，转变为预案化、法制化、规范化和常态化过程［1］，并注重政府的应急管理能力建设。为提高政府工作人员的应急管理能力，国家人事部2003年颁布的《国家公务员通用能力标准框架》将应对突发事件的能力纳入到公务员应具有的通用能力中。另外，突发事件预防工作受到空前重视，突发事件预案编制工作如火如荼地展开，国务院制定了《国家总体应急预案》，作为对全国突发公共事件应对工作的指导，适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定了国家专项应急预案。国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责制定了国务院部门应急预案。在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，地方人民政府及其有关部门分别制定了地方应急预案，具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。“纵向到底、横向到边”的预案网络已经形成。在应急法制建设方面，为确保有效抗击非典，2003年5月7日国务院第七次常务会议通过出台了《突发公共卫生事件应急条例》。该条例最大的优点就是在宪法和法律授权的范围内，依据《中华人民共和国传染病法》的规定，确立了20多项制度和措施，从根本上改变了以往只有卫生系统单独处理卫生突发事件，行动迟缓、手段匮乏的弱点，把突发公共卫生事件的报告和处置都纳入了法制的轨道［4］。在应急平台建设方面，为解决一个城市各部门、各力量和资源的联动问题，继2002年南宁城市应急联动系统开始运行之后，北京、广州、重庆等城市在“非典”事件后着手建立城市应急指挥联动系统。在此基础上，2006年，为了实现不同城市、不同部门的联动问题，根据国务院《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》的精神，国家着手建立国家应急平台体系。国务院于2007年开始建设国务院的应急平台，于2008年上半年建设完成。在国家推动建立应急平台体系的大环境下，各地政府也大力开展应急平台建设。

（三）更加倚重法律，强调提升运用法治思维和法治方式应对突发事件

2007年11月1日，《突发事件应对法》正式实施。这部被称为突发事件应对“龙头法”的法律，起到了统一我国应急法制的重要作用，被称为是应急管理领域的基本法律［5］。不同于以往的《安全生产法》、《防震减灾法》、《防汛条例》等单一灾种、单一领域的法律法规，《突发事件应对法》是在对灾害应对更普遍规律认识的基础上而制定灾害事件预防、控制、减轻和消除的综合性法规，体现了我国应急管理观念和水平的不断进步，逐步向更高层次发展。该法对县级以上人民政府应对突发事件工作规定了严格的法律责任，使依法应对突发事件有了法律依据，对于实现应急管理的法治化具有重要的意义。2008年初，中国南方发生重大冰雪灾害，低温冷冻和雪灾造成直接经济损失1595亿元人民币。同年5月12日，四川汶川地震震级达8.0级，造成直接经济损失8451亿元人民币。6月，贵州省瓮安县发生了震惊中外的“瓮安事件”。鉴于突发事件造成的严重损失和影响，10月8日，胡锦涛同志在党中央、国务院召开的全国抗震救灾表彰大会上指出：“要进一步加强应急管理能力建设”。随后的几年，中国进入了群体性事件的高发期，社会维稳形势异常严峻。为切实加强党和政府应对突发事件的能力，2012年11月召开的十八大明确指出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这就强调了法律在指导应急管理工作中的重要地位和法治在应对突发事件中的重要作用。

三、从政策和法律看我国未来应急管理工作的发展方向

通过梳理我国应急管理工作的发展历程，分析不同发展阶段应急管理政策的着力点可以看到，未来我国应继续充分发挥政策的灵活性及其在应急管理工作中的指引作用，充分发挥法制的强制性及其在应急管理工作中依据和保障作用，以加强“一案三制”的应急管理体系建设为载体，不断加强各级政府的应急管理能力建设。

（一）继续加强应急管理的预案、体制和机制建设

2008年1月，国务院应急管理专家组召开会议，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏指出：“几年来应急管理工作一个显著特点和一条重要经验，就是依靠科技，充分发挥专家队伍在知识传承、经验总结、理论研究、技术创新等方面的重要作用，为推进应急管理体系建设，妥善应对重大突发事件做出了新的贡献。”［6］未来一段时间，在总结经验的基础上，我国应急管理工作的重点依然是依靠科技，充分发挥专家队伍在知识传承、经验总结、理论研究、技术创新等方面的重要作用，加强应急管理体系建设。党的十八大报告指出，“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，为应急管理体系建设指明了方向。源头治理和动态管理需要发挥政策的灵活性及其在指导政府应急管理工作中的作用，在未来的应急管理工作中，要求进一步加强应急管理的预案体系建设，特别是加强各种应急预案的修改、补充和完善，不断增强预案实效性；其次，要进一步加强应急管理的体制建设，特别是加强基层政府应对突发事件的职权划分和责任制度建设；再次，要进一步完善应急机制建设，重点是加强突发事件的预警机制建设，同时也要加强建设机构、部门间的联动机制和政府、企业、社会公众间的联动机制建设。

（二）继续加强应急管理法制建设

《突发事件应对法》的出台实现了我国应急法制的统一，特别是十八大以来，党和政府对法治建设的高度重视将进一步推动应急法制建设和应急管理工作的法治化。未来应急法制工作的方向，首先，针对《突发事件应对法》实施以来暴露出的一些规定与现实应急工作脱节的问题，应当尽快修改完善；其次，加快制定《紧急状态法》、《反恐怖主义法》等重要的应急法律，完善紧急状态启动制度、紧急权制度，完善应急管理的法律体系和制度；再次，应建立和完善诸如应急征用与补偿、应急预案、突发事件应对中的行政问责等具体制度的建设，为应急管理工作提供完善的制度保障。

（三）继续加强政府的应急管理能力建设

在完善“一案三制”的建设基础上，未来工作的重点应放在提高政府的应急管理能力建设上，特别是提高领导干部依靠法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。目前，各级政府都十分注重对公务员应急管理能力的培训，但总体来看，目前对公务员突发事件应对的训练实效性还不强，问题在于国内尚缺乏对应对突发事件的能力标准、目标设置和能力实现途径的设计。在美国，美国国土安全部制定了国家能力目标，实现了对公务员应急管理培训的有的放矢，极大地增强了训练的实效性。因此，我们可以借鉴美国在这方面的经验，抓住将“法治作为考核干部的指标”这一契机［7］，将运用法治思维的能力有效分解或量化为具体的子能力，设置好各种子能力的能力目标，并设计好科学的评估方法。按照能力标准，在教育培训中不断引导和激励领导干部主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式处理各种复杂问题的能力。

［1］谢迎军，马晓明，刁倩.国内外应急管理发展综述［J］.电信科学，2012(12A).

［2］马怀德.应急管理法治化研究［M］.北京：法律出版社，2010：14.

［3］王振耀，田小红.中国自然灾害应急救助管理的基本体系［J］.经济社会体制比较，2006(5).

［4］郭济.政府应急管理实务［M］.北京：中共中央党校出版社，2004：33-34.

［5］童星，张海波.中国应急管理：理论、实践、政策［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：7-8.

［6］华建敏.准确把握新形势新任务，进一步推进应急管理工作［J］.中国应急管理，2008(1).

［7］习近平强调：依法治国依法执政依法行政共同推进 ［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782088.htm.