文化治理现代化视域下的大连文化产业管理创新

李 前

（中共大连市委党校 统战与文化教研部，辽宁 大连 116013）

文化产业，作为社会生产力发展到一定阶段的必然产物，作为人类文明和文化发展传承的新载体，作为提升国家整体实力和竞争力的新引擎，改变着人们的物质世界和精神世界，影响着国家、社会乃至人类的走向和秩序。世界各国都在研究实践着文化产业的发展振兴之路，我国的文化产业也从最初的探索、起步、培育阶段进入到了快速发展的新时期，文化产业已上升到国家战略的高度，被列为未来的 “支柱性”产业。近年来，随着经济社会的较快发展，大连文化产业发展虽然呈现出良好发展态势，但与长三角、珠三角、环渤海甚至中西部一些城市相比差距较大。大连作为东北振兴和辽宁沿海经济带开发开放的龙头和核心城市，如何应对科学发展、转型发展、创新发展中的难题？如何提升文化产业规模和水平？加强文化治理现代化视域下的文化产业管理创新是破解这些难题、实现文化产业振兴的关键。

一、大连市文化产业发展实践中政府文化管理面临的问题

文化不仅具有意识形态属性，还具有重要的经济属性。文化的双重属性决定了文化产业发展既要尊重市场规律，发挥市场的作用，同时为了弥补市场失灵的缺陷，还要加强对文化产业的监管，制定规则，确保其发展的正确方向和导向。因此，政府对于文化产业的发展要进行必要的价值引导、宏观调控、相应扶持和有效监管。所以，从政府文化产业管理层面分析大连文化产业发展面临的问题至关重要。

（一）文化产业管理理念方面

一是政府对于文化和文化产业的认识亟需提升。由于传统体制的影响，一些决策者和文化管理人员对待文化产业的观念还跟不上时代的发展，对文化产业的经济效益和社会效益的双重属性认识不够，对文化作为意识形态和社会公益的属性比较关注，但没有充分认识到文化对经济的带动作用，对于文化产业发展的意识相对淡薄。二是政府对于文化产业发展规律的研究还不够。一些决策者和管理者由于对于文化产业内涵界定的模糊认识和对文化产业发展规律把握不清，片面地认为大连历史文化底蕴不深厚，不适宜发展文化产业，或者盲目效仿复制国内外文化产业园区的成功模式，出现 “重产业、轻文化”或者 “有产业、无内涵”等问题。

（二）文化产业管理规划方面

一是由于市级层面缺少统筹规划和布局，使各区域文化产业发展出现了同质化。目前大连市还没有明确的文化发展战略，还没有比较系统的文化产业发展规划，虽然各区域分别进行了文化产业布局设计，但发展中同质化现象仍较为明显。二是对大连的文化资源保护开发利用不够。随着城市化进程的加快发展，由于认识的不到位和短期利益目标的驱使等原因，文化资源的保护不得不让位于城市建设和经济发展的需要，相当一部分文化资源被不同程度的破坏。同时，对于丰富文化资源中体现自身特质的部分没能深度挖掘，对于具有资源禀赋和市场潜质的文化资源没有很好地进行扬弃转化，并赋予其时代内涵，使之与现代经济文化相结合。因此，文化资源优势转化为文化产业优势的能力不足。

（三）文化产业管理体制机制方面

一是政府文化产业宏观管理体制有待改变。首先，大连文化产业管理尚缺少一个专门的具备管理协调职能的部门，对全市的文化产业发展进行统筹规划和引领。其次，由于长期受计划经济的影响，政府的文化产业管理还存在政府权力过于集中、政企不分、 “管” “办”不分、管理范围过大、审批程序繁琐、干预具体事务过多等情况，致使管理效率较低。在市场化程度较低的经济社会环境中，文化产业的发展很难打开门路，也很难在自由化的市场竞争环境中迅速成长，形成有利于自身长足发展的经营模式和运营机制。二是政府文化产业综合联动机制有待提升。由于文化产业发展的宏观布局和产业发展、城市功能定位等方面的衔接还不是很够，各地区、各部门没有很好地形成联动机制，发展的宏观调控显得不足，进而缺乏推动发展的合力。

（四）文化产业管理扶持监管方面

一是相关法律法规制定相对滞后。市场经济最终是法制经济，文化产业只有真正纳入法制轨道，才能保证持续快速健康发展。我国文化产业立法明显滞后，地方政府有关文化产业法规、文件在执行过程中难免也存在一些问题。由于文化法制建设才刚刚起步，所以盗版等违法行为仍存在，严重损害了文化企业的权益和利益，人们的执法、守法意识亟需增强。二是文化产业政策不能满足文化产业发展的形势要求。近几年，大连的很多区市县分别制定了一些文化产业扶持政策，对于大连文化产业发展起到了一定的推动作用。但是，文化产业发展战略定位和特色仍不够清晰，全市的政策扶持体系和投融资体系尚未形成，特别是鼓励和保护原创的文化政策、扶持民营文化企业发展的政策、扩充文化产业投融资渠道的政策相对缺乏。三是政府引进培养文化人才方面仍显不足，相应的平台建设不够完善。人力资本是文化产业发展的基本竞争力和根本创造力。目前，大连文化产业创意原创人才、创意管理人才严重不足，创意领军人才更是捉襟见肘。文化产业发展的创新创业平台、人才培养平台、投融资平台、文化产品交易平台等建设都有待完善。

二、政府在文化产业发展中的职能及角色定位

政府文化产业管理长期以来采取的自上而下的行政方式，在本质上没有从根本上消除计划管理的运行痕迹和框架，难以准确捕捉市场需求，政府文化供给与人民文化需求的矛盾仍未解决。文化治理现代化要求建立公共治理型文化产业宏观管理体制，加快文化产业的公共治理是推进文化产业发展的主要方向。 “文化产业公共治理是指以文化产业为治理对象，以政府、市场和第三方力量为治理主体，在文化产业整个运行过程中，运用行政、法律、经济、行业自律、自我管理等手段维持文化市场秩序，引导、控制和规范文化产业的各项活动，其目的是最大限度地满足文化产业健康发展和社会公众的文化需求。”［1］因此，文化产业公共治理下的政府职能和角色必须重新定位。

（一）政府在文化产业发展中的职能定位

文化产业公共治理下的政府职能要实现三个转变，即从办文化为主向管文化为主转变、从管微观向管宏观转变、从主要面向直属单位向面向全社会转变。地方政府在文化产业发展中职能主要有：一是引导。政府的宏观引导是文化产业健康发展的根本保证。首先，政府要主动引导文化价值取向，积极培育与践行社会主义核心价值观，继承和发扬我国优秀文化遗产，大力建设和发展社会主义优秀文化。其次，引导文化企业走异质化、品牌化的发展道路。政府要积极保护开发地方特色文化资源，吸引引导文化企业投资，使文化资源转化为文化品牌。第三，政府运用法律规制、环境规制等手段引导文化产业向规范化发展，提高文化产品和服务的质量。第四， “通过财政、税收等政策引导，探索形成产业的协作机制，发挥上中下游产业间的粘合效应、裂变与整合效应，形成成倍放大的产业递增效，从而实现文化产业的发展壮大”［1］。

二是扶持。政府的积极扶持是文化产业健康发展的有力支撑。首先，政府有关部门要出台有效的人才引进培养扶持政策，创新人才培养机制，专门设立人才培养平台。其次， “把握财政支持功能与文化产业发展目标的统一性，建立财政支持文化产业发展的长效机制。”［2］第三，优化财税扶持机制，改善税收扶持方式，创新文化 “走出去”的税收扶持政策。第四，培育和扶持新的文化产业社会中介组织，政府把一些权力让渡给这些中介组织，使之可以对企业和消费者的经济活动起到一定的协调、监督和促进作用。

三是服务。政府的高效服务是文化产业健康发展的重要基础。首先，政府要为文化产业发展营造良好的文化生产环境和市场环境。比如，加强现有文化资源和文化遗产的保护，积极构建现代公共文化服务体系，加强文化消费市场的培育等。其次，政府 “为文化产业发展提供产业咨询和信息服务。政府相关部门组织文化产业相关研究工作，建立联合研究机制与调研机制，建立以政府提供信息服务为主导方式，以文化服务机制、服务设施、服务机构和队伍建设为核心，结构合理、发展平衡、网络健全、运营高效、服务优质的面向文化企业的文化服务体系和信息体系，以促进文化产业的发展。”［3］

四是监管。政府的有效监管是文化产业健康发展的基本保障。首先，政府要制定和完善法律法规。一方面，规范行政部门的管理职能和各类文化企业的经营行为；另一方面，为保护企业的知识产权和生产经营提供法律保障。其次，政府要依法规范市场行为，营造有序的市场环境。制定明确的市场准入和退出机制，打破市场分割和地方保护，建立竞争、开放、统一、有序的文化市场，政府应依法规范各类市场经营行为、市场运行秩序，依法加强对文化产业市场的管理。

（二）政府在文化产业发展中的角色定位

文化产业公共治理下的政府职能决定了政府在文化产业宏观管理中应扮演 “元治理”的角色，掌舵而不划桨，既要站在战略的高度把握文化产业的改革发展方向，又要在多元化的管理中，以 “长者”身份协调好各个治理主体之间的关系，使之能够和谐、有效地运转［1］。作为引导性政策的制定者、市场秩序的维护者和公共服务的提供者，政府应合理定位自己的角色，尽量避免错位、缺位和越位，在文化产业发展过程中应该以引导辅助的角色出现，利用政策和规则的制定来维护文化投资市场的稳定，使其规范化，稳定化。

三、文化治理现代化视域下的大连文化产业管理创新的基本思路

（一）政府文化产业管理理念创新

加强认识，一是要建立一种崭新的文化价值观，对社会文化建设的重要意义和作用有一个崭新认识，去除在旧的思想观念下，文化工具论、文化从属论对政府文化管理变革的影响；二是引导各级领导干部和广大市民提高对发展文化产业重要意义的认识，自觉把文化建设和文化产业发展作为大连率先全面振兴、建设现代化国际城市的新引擎和新增长点，摆到顶层目标的战略位置。

转变理念，从全能政府理念向有限政府理念转变。一直以来在我国文化产业的发展模式中，政府是起到主导和推动作用的：政府成为唯一或者主要的投资主体，客观造成不公平、甚至权力寻租带来腐败风险；政府以全能管制的行政理念管理文化产业，直接干预文化企业的微观运作，在很大程度上影响了文化产业的自主发展。纯粹由政府主导的发展，与文化产业需要发挥个体独特性和创造性的行业特性根本相悖，因此全能政府理念必须向有限政府理念转变。在文化治理现代化的理念下，应有效划分政府、市场和第三方组织之间在文化产业中的公共责任和权责关系，政府在开放市场的同时，按照一定顺序逐步退出市场，既要积极有为但又不越位，做好引导、扶持、服务和监管工作。

（二）政府文化产业管理体制机制创新

文化产业宏观管理体制创新。一是强化组织机构，建立市级文化产业发展领导机构，进一步强化对全市文化产业发展的管理、协调职能，并抓住深化文化体制机制改革的有利时机，出台全市文化产业发展战略，着力形成大连文化产业发展的宏观调控目标和政策体系；二是进一步减少审批项目，鼓励社会资本投资文化市场；三是进一步完善文化建设相关政策；四是从依靠行政式管理为主，转变为依法管理为主。

文化产业微观运行机制创新。一是建立财政支持文化产业发展的长效机制。创新财政投入机制，针对不同文化企业实行差异化的财政扶持政策，设立文化产业政策性基金，鼓励和引导更多的社会资本进入文化产业；建立财政支持文化产业发展的资金监管和考核机制。二是优化文化税收扶持机制，不断完善文化产业税收扶持政策，引导企业的创新式扩张，减少直接优惠，增强间接优惠。三是建立文化产业发展的市区联动机制，为文化产业发展提供更加符合城市产业发展布局和城市功能定位的规划指导意见，发布文化产业重点支持领域和重点产业布局，强化文化产业发展专项资金的管理和使用，建立大连市文化产业公共服务平台和文化产业企业数据库，健全文化产业统计和考核评估体系。

（三）政府文化产业管理工作方式创新

加强文化产业规划布局。一是深入研究城市文化资源禀赋。真正从特色资源出发制定发展战略，如深入挖掘汉墓群等历史文化资源，进一步整合做大民俗文化资源，突出海洋文化、工业文化、开放文化、近代史文化以及服装文化、足球文化、广场文化等特色，将其打造成大连重要文化品牌。二是科学引导产业空间布局，做好产业业态科学布局和定位，注重统筹规划和资源整合，避免文化产业业态发展同质化趋势。以大连时尚文化产业园为核心，以海洋文化产业带为轴线带，打破自然空间的界限，按照项目内容与产业链构建组团，将大连文化产业园区的空间布局规划为 “一核、一带、多组团”。三是完善大连市文化产业发展规划。出台大连市文化产业发展近期和中长期规划，明确思路、目标和任务，指导我市文化产业快速健康发展。

优化文化产业发展环境。一是政府搭台，建立广泛深入的银企合作模式，为文化企业发展提供贷款担保和风险投资的引导服务，鼓励非公有资本进入文化产业。二是加强市场整体制度建设。通过制定法规、政策和发展规划等依法管理，为文化产业的发展营造良好制度环境，鼓励更多文化企业作为投资主体和经营主体在规划和政策引导下自主经营发展。三是推动文化创意与高科技紧密结合。引导和推动文化创意企业提高自主创新能力，全面提高产品附加值，实现文化产业改造升级。四是为产学研及科技成果转化搭建平台。产业主体、政府部门、相关高校、研究机构充分互动，保证产业的良性发展。五是政府应当进一步完善有关知识产权保护和资助制度，完善产权交易体系，构筑产权流转顺畅和交易自由的平台，为企业投融资和产权交易提供高效便捷和规范的服务［4］。六是促进产业融合发展。推进文化产业与金融、旅游、会展、信息、物流以及现代工业和农业的融合发展，从而扩大文化产业规模、扩张产业边界、扩展产品和服务，推动文化资源在更大范围内合理配置，促进文化产业跨越式发展。

建立并完善专项人才培养体系。一是大力引进高端人才。研究制定实施本地区海内外高层次人才引进计划，设立大连文化发展顾问委员会和专家库，聘请国内外著名高校、研究院所专门从事相关研究的专家和教授为大连文化产业把脉。引进一批熟悉文化产业规律的财会、法律、咨询等商务专业人士，注重整合人才资源。二是重视人才培养。整合在连高校资源，加强校企对接、校企联合，使文化人才培养更有针对性和方向性。开展文化产业从业人员资格培训，注重综合素质、创新理念的培养，使受训者能够在基础知识与能力框架下实现多元化的发展，提高全体从业人员的综合素质和创新能力。挖掘民间优秀文化创意人才，充分发挥他们的文化特长。三是营造良好的社会氛围。以优越的城市环境和广阔的发展空间留住人才，积极营造鼓励创新、宽容失败、自由开放的城市氛围。出台人才落户、住房、医疗等方面政策，使各类人才引得进、留得住、用得活，为文化产业发展提供强力支撑。

（四）政府文化产业监管策略创新

构建 “适度型”文化产业政府规制模式。必须加强文化产业政府规制立法工作，将规制的制定、执行、纠错和监督都纳入法治化运行和管理的轨道；为提高规制的有效性，应打破政府独家规制的格局，将部分规制职能从政府行政部门转移到行业协会与中介机构，逐步实现规制主体的社会化和多元化，形成以政府为主导，非政府组织积极参与的新的文化产业规制主体体系；放松和重构经济性规制的同时，强化和完善社会性规制，既充分发挥和完善市场机制，又加强市场监管，确保市场秩序［5］。

政府要尽力去采取成本更低且有效的监督方式，在保障其有效性的同时也提高文化企业守法履行合同的积极性。一方面，要强化执法手段，实施有效监管。基层文化市场是我国文化产业统一大市场的基础所在，因此加强对基层文化市场的执法力度是当前基层政府对文化产品流通与交易进行有效监管的重要渠道。另一方面，建立行业协会，促进行业自律。行业协会的主要作用在于协调政府各部门关系，加强政府与企业的联系，推动企业自律［6］。

［1］张黎.加强文化产业的公共治理［N］.贵州日报，2014-04-24.

［2］张凤华，等.我国文化产业投融资及财政政策的成效与优化策略［J］.学习与实践， 2013（8）.

［3］倪芬.文化产业发展中的政府职能定位 ［J］.经济论坛， 2010（8）.

［4］张立波，陈少峰.略论政府对文化产业的管理创新［J］.福建论坛（人文社会科学版）， 2009（10）.

［5］张秉福.论“适度型”文化产业政府规制模式的构建［J］.理论学刊， 2012（9）.

［6］杨宗萃.浅析我国基层政府在发展文化产业中的作用［J］.经营管理者， 2012（01）.