政府性基金理论浅析

2014-03-29张果

赤峰学院学报·自然科学版 2014年17期

关键词：政府职能财政基金

张果

（东北财经大学财政税务学院，辽宁大连 116023）

政府性基金理论浅析

张果

（东北财经大学财政税务学院，辽宁大连 116023）

作为我国政府非税收入的组成部分，政府性基金是政府取得财政资金的重要渠道，是推进我国税费改革的重点，对于推动我国经济发展具有积极作用.明晰政府性基金的概念和性质、分析政府性基金产生的内在动因和外在条件，对规范政府性基金管理具有至关重要的意义和作用.

政府性基金；政府职能；财政体制；民生财政

1 政府性基金内涵

1.1 政府性基金概念

政府性基金的概念表述来源于政府部门文件，具体体现在财政部发布的有关政府性基金的文件中，其中明确规定了政府性基金的目的、性质与用途.财政部《关于加强政府性基金管理问题的通知》(财综字[2000]22号)规定,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规的规定,为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费.财政部《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)中规定,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金[1].上述两个文件发布时间相差十余年，对政府性基金在征收依据、征收主体、征收对象和设立目的方面的表述相差不大，但 2010年《政府性基金管理暂行办法》，对政府性基金的使用用途做了更加具体的规定，明确表明政府性基金主要用于特定公共基础设施建设和公共事业发展，进一步突出当前我国民生财政的改革方向和指导原则.

1.2 政府性基金与其他概念的比较

政府性基金无论在理论上还是在实际执行中，与财政基金、行政事业性收费和税收都有不同程度的交叉和雷同，因此，为了能够更好地认识政府性基金的本质和涵义，政府性基金与其他概念的比较就十分必要.

1.2.1 政府性基金与财政支出类基金的比较

在财政领域,财政性基金可以分为财政收入类基金和财政支出类基金.本文中的政府性基金即是前者，是向公民、法人和其他组织无偿征收的资金，直接来源于社会财富，是财政收入的一种形式；后者则是对财政资金的使用，一般是指通过公共财政预算安排专门设立的基金,即《政府性基金管理暂行办法》第 38条所称的“通过公共财政预算安排资金设立的基金”,如国家自然科学基金等，资金来源于财政预算，是财政支出的一种形式.政府性基金和财政支出类基金的相似之处表现在在使用用途上，二者都具有专款专用的特点.

1.2.2 政府性基金与行政事业性收费的比较

行政事业性收费是国家行政机关以及其他单位在依法行使其职权的过程中，按照法律、行政法规等规定，向公民、法人和其他组织实施管理或提供服务收取的费用.从概念上可以看出两者都属于政府非税收入的范畴，是政府筹集资金的重要手段，二者的交叉点在于，部分政府基金项目以收费形式出现，比如港口建设费、文化事业建设费等.在实际工作中，政府性基金管理的原则、实施办法和管理形式与政府性收费基本一致，二者的历史发展轨迹也具有一定程度的相似性.但两者的差别也十分明显：

第一，征收渠道和形式不同.政府性基金的征收渠道和形式具有多样化特征，表现为基金、附加和收费等形式，而行政事业性收费仅对被管理或服务对象征收相应资金，形式单一.政府性基金是为了完成特定经济社会任务，社会成员因此负担的相应金钱，并不必然给被征收主体带来对应的补偿和服务，具有强制性；而收费则针对接收特定服务的受益者征收，具有强烈的成本补偿性，具有非强制性.因此，政府性基金与被征收主体之间并没有直接的管理或服务关系；而政府性收费则相对于特定的被征收主体，与具体服务或管理职责密切相关[2].

第二，征收特征不同.政府性基金具有“非补偿性”特点；政府性收费具有“排他性、补偿性”特点.政府性基金是政府凭借政治权力，依照行政法律、法规强制地、无偿地对相应的经济活动主体征收社会财富，所提供的特定公共服务与其资金提供者的关联性较弱，体现的是一种不完全对等的互利关系，即具有非补偿性，类似于特定目的税；而政府性收费除专项收费外，具有明显的补偿性特点，被征收主体缴纳资金与其相应受益有较强的对应性.

第三，资金规模和使用方式不同.一般来讲，政府性基金用途特定，主要用于大型项目建设或相关事业支出，征收数额比较大，遵循专款专用的使用原则.政府性收费数额一般较小，是国家行政权力在经济上的体现，主要用于维护行政机构在管理和服务过程中的开支.

1.2.3 政府性基金与税收的比较

政府性基金与税收一样，都是国家通过政治权利无偿取得收入，政府与经济社会主体之间存在的是一种不完全对等的互利关系，体现了政府职能的一般收益；在法律依据上，政府性基金和税收一样均是通过法律、法规制定，向经济社会主体强制征收的一种收入形式.但二者又有明显区别：

第一，征收主体不同.政府性基金的征收主体是各级政府的财政部门及其委托征收的部门、单位，有的是政府部门，有的是国家事业单位，还有的是政府委托行使职能权利的社会团体，征收主体多样；税收是以国家为主体，主要由各级税务机关负责征收，征收主体单一[3].

第二，资金使用用途不同.政府性基金是为了满足社会准公共需要，提供特定公共产品和服务，资金使用具有特定性；税收则是为了满足社会纯公共需要，依据政府执行职能产生的一般利益，而对经济社会主体的收入进行的强制征收，并无明确规定资金使用用途.

第三，立法层次不同.税收是依据全国人民代表大会及其常务委员会通过的税法或是国务院制定的税收法规征收，一般以法律、法规为依据，立法权集中在中央.政府性基金审批权主要在中央，依据财政部发布的基金管理办法依法征收.

第四，资金管理方式不同.政府编制财政预算，将税收收入全部纳入财政预算，集中进行管理.政府性基金则为提供社会准公共物品而收取，资金收入也纳入财政预算，但实行财政专户管理，专款专用.

第五，政策稳定性不同.政府性基金具有较强的政策性，由于经济社会时刻变化，基金项目在特定时期发挥其特殊作用，一旦失去存在的先决条件，政府部门将因时制宜及时取缔，税收则依据税收法律遵循公平、受益原则对经济社会主体普遍征收，具有将强的稳定性.

2 政府性基金的基本类型

由于政府性基金项目繁多，涉及领域分散，实际管理复杂，通过对政府性基金进行必要的分类，能够更全面地把握这一财政手段.本文从政府性基金的所在领域、项目名称表现形式、项目级次、筹集方式等角度对政府性基金进行分类.

依据所在领域,政府性基金分为经济领域政府性基金和社会领域政府性基金.经济领域政府性基金的设立主要为了实现政府的经济职能，完成特定的经济目标，例如铁路、航空、船舶建设基金和水利建设资金；社会领域政府性基金主要为了实现政府的社会职能，推动社会事业进步与发展，比如教育、科技、文化等领域的政府性基金项目.同时，还可依据政府性基金的使用行业和部门，将政府性基金细化为更具体的领域，如工业发展基金、交通建设基金、教育事业基金、城市建设基金等.

按照项目名称的表现形式，政府性基金可分为基金、资金、附加、专项收费等四个类别[4].属于基金类的项目如铁路建设基金、民航发展基金、旅游发展基金、大中型水库库区基金、中央特别国债经营基金、船舶油污损害赔偿基金等；资金类如中央农网还贷资金、农田水利建设资金、国家电影事业发展专项资金等；附加类如可再生能源电价附加、教育费附加；专项收费类如港口建设费、文化事业建设费、森林植被恢复费等.这一分类方法主要依据项目名称的表现形式，不论次项目基金是否称为基金，都将其纳入政府性基金的范畴.从上述四种项目名称不难发现，称为基金的项目，多半分布于经济领域，对应上文中的经济领域政府性基金；称为资金的项目通常属于社会领域政府性基金；而附加类基金则往往其有准税收的性质；至于称为费的基金，则属于政府性基金与行政事业性收费的交叉领域，有赖于财政收入体制的进一步完善.

按照项目级次，可以将政府性基金分为中央政府性基金、地方政府性基金和中央地方政府共享基金，分享基金收入.中央政府基金，如可再生能源发展基金、旅游发展基金、铁路建设基金等；地方政府基金，如地方教育附加、城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金等；中央地方共享基金，如水利建设基金、文化事业建设费和教育费附加等.

依据资金筹集方式，可将政府性基金分为附加在税收上征收的基金，如教育费附加、地方教育附加等；附加在价格上征收的基金，如可再生能源电价附加、大中型水库移民后期扶持资金等；以销售(营业)收人为对象征收的基金，如中央特别国债经营基金、旅游发展基金、民航发展基金等.

3 政府性基金的形成机理

为了更为准确的把握政府性基金这一特殊的财政手段，在厘定和梳理政府性基金内涵、基本特征和种类划分的基础上，我们将进一步从内在动因和外部条件探讨政府性基金的形成机理和现实基础，并且立足于中国国情，为构建政府性基金管理制度提供理论依据.

3.1 政府性基金的内在动因

纵观我国财政体制改革过程，政府性基金建立的诱因在于政府经济社会职能扩张引起财政需求不足，需要运用除税收手段以外的财政工具实现政府在特定经济社会领域的的政策目标.财税体制改革的不断推进成为设立政府性基金的现实背景.当前公共财政“民生导向”建设，进一步引导政府性基金的改革方向.

3.1.1 政府职能扩张是政府性基金产生的实质动因

政府职能是政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，所发挥的功能和作用.自 1988年提出转变政府职能以来，经过 20年的改革探索，政府职能转变取得显著成效.我国政府正在由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变[5].同时，随着政府职能转变，政府职能扩张的步伐也在逐渐加快，突出表现为社会公共服务职能的扩张需求不断扩大，从而引起政府事权扩张，要求政府财力随之加大.但面对政府职能扩张的现实，税收作为财政收入的主要手段，渐渐不足以满足扩大的财政需求，或者不宜于实现特定领域内的财政目标.换言之，在税收收入充足且运行良好的背景下，具有扩张性质的财政工具——政府性基金，无存在的必要.但是面对特定经济社会领域政府职能的扩张，如果运用税收手段，可能难以达到特定政策目标，甚至与目标结果背道而驰.相比而言，政府性基金这一财政手段因其目的特定、专款专用、政策导向性强等特点，能够弥补税收手段在特定经济领域的不足与缺陷，更好地实现在特定领域的政府职能.相较于其他财政手段，政府性基金的实质动因是，政府职能扩张，要求财政克服难以满足公共需求的现实问题，借助特定的财政手段实现政府在特定经济社会领域的政策目标.

3.1.2 财税体制改革是建立政府性基金的制度动因

改革开放以来，随着我国财政体制改革逐步深化，政府性基金作为一种财政收入手段大量出现.构建和完善新财政体制、确立税收主导地位、规范预算外资金管理、整改费改税、政府性基金清理与整顿等议题拉开了财政体制改革的序幕.从某一方面讲，财政收入涌入相当数量不规范、不合法的政府性基金项目，与特定历史时期财政体制失范密切相关.规范、控制和监督一直以来就是政府性基金改革的重点和难点.而在完善的财税体制下，并不需要政府性基金这一特殊财政手段，应对政府职能扩张和财政需求延伸.因此，税收制度逐步完善、财政体制全面构建的背景正是政府性基金产生与发展的首要前提.那么，政府性基金的现实起点，即是完善基金管理从混乱无章、数量庞杂到规范有序，有章可循的改革过程.

3.1.3 公共财政“民生导向”是政府性基金发展的现实动因

财政体制改革进程中，公共财政的“民生”色彩愈加凸显，为政府性基金项目专项用途提供为“民生导向”.一方面政府性基金为公共财政的“民生导向”转变提供了有力支撑.政府性基金在铁路、电力、公路、港口、机场、邮电等基础设施建设领域，不断注入资金，从而促使公共财政与经济建设逐步“脱钩”，将更多财力用于支持民生事业.另一方面政府性基金自身“民生导向”渐渐萌芽.从保障房建设、补贴菜地基地建设抑制菜价上涨，到专项投入电子产品废弃物回收利用促进环境保护，政府性基金也悄然萌发了“民生导向”. 3.2 政府性基金产生和发展的外在条件

系统论证政府性基金的形成机理，研究推动政府性基金发展的外在条件必不可少.经济发展水平是促进政府性基金发展的首要外在条件.城市化建设步伐加快成为扩展基金项目内容的重要原因.政府法治化水平不断提高为进一步规范政府性基金提供法律保障.

3.2.1 经济发展水平制约政府性基金的发展

政府性基金能否良性发展首先制约于特定历史时期经济发展水平的高低.在经济发展水平较低的情况下，一方面，经济活动主体的收入大部分用来承担衣、食、住、行等基本生活成本，居民负担能力较低，没有额外能力上缴诸如税收、政府性基金等，政府性基金发展缓慢是必然.另一方面，经济发展水平较低的历史时期，政府职能范围和规模相对较小，相应的支出较少，财力扩张需求不那么急迫.

在经济发展水平较高的情况下，一方面，经济活动主体除支付基本生活成本之外还有剩余，居民负担能力大大提高，为政府征收基金项目提供物质基础.另一方面，随着经济水平的提高，经济结构的进化，政府职能随之扩张，政府支出相应增加，必然导致政府财力迅速扩张，政府性基金这一财政手段即有产生和发展的必要.

3.2.2 城市化进程成为推动政府性基金发展的动力

城市化水平高低标志着一国经济结构的进化程度，影响政府性基金的发展.城市化水平较低的情况下，经济活动主体主要生活在农村，比较分散，对公共设施和公共事业的需求较少，政府除承担保护国防安全和维护社会秩序职责外，不需要管理更多的公共事务，职能范围较小，财力需求较小，利用税收手段即可满足政府管理职能的支出.随着城市的出现和城市化水平的提高，更多的企业和人口涌向城市，城市人口密集程度增加，必然产生道路拥堵、环境污染、社会秩序混乱等问题.为了保障居民基本的财产、人身安全，政府需承担更多地治安和维护社会稳定职能；除此之外，基础设施建设是城市发展的首要因素，为提高居民生活水平，需要政府承担越来越多的基础建设职能.只采用税收手段已无法满足政府不断扩大的事权支出，其他财政工具比如政府性基金则能够有效地弥补逐渐扩大的财政缺口；甚至在税收不能有效地完成经济社会领域政策特定目标时，政府性基金能够凭借其灵活性、专款专用的优势顺利实现特定政策目标.

3.2.3 法制化建设为政府性基金提供法律保障

一项制度或管理以法律形式呈现出来，更加具有稳定性、连续性和权威性.考察政府性基金由乱而治、由多变少的过程,与基金管理逐步有章可循、有法可依密切相关，法律法规的设计和参与为政府性基金规范、有序完成政策目标提供有力保障.实现政府性基金法制化是财政立法的重要内容，政府性基金法制化是指在国家宪法的基础上，制定完备的政府性基金法律、法规，将整个政府性基金纳入法律的规范和调整状态，并保证法律在政府性基金管理中得以严格的遵循和执行.